BGE 105 IB 72
105 Ib 72
12. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 1. Juni 1979 i.S. Saborowski gegen Schweizerischer Schulrat
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; Liste der Ausweise,
die zur prüfungsfreien Zulassung oder zur Zulassung mit reduzierter
bzw. umfassender Aufnahmeprüfung in das erste Semester der ETH berechtigen.
1. Art. 100 lit. k OG ist im Fall der Anerkennung eines ausländischen
Maturitätszeugnisses nicht anwendbar (E. 1c).
2. Der Schweizerische Schulrat darf mit einem dem Bundesrat nicht
zur Genehmigung unterbreiteten Reglement nicht eines seiner Reglemente
abändern, die vom Bundesrat genehmigt worden sind (Grundsatz des
Parallelismus der Rechtssetzungsformen).
Sachverhalt
A.- Fred Saborowski, ein deutscher Staatsangehöriger, hat am
Fichte-Gymnasium der Stadt Hagen ein Reifezeugnis erworben. Gestützt
darauf ersuchte er das Rektorat der ETH Zürich (ETHZ) um Zulassung
zum Studium im 1. Semester an der Abteilung für Landwirtschaft. Das
Rektorat verfügte in Beantwortung dieses Gesuchs, Saborowski habe
eine reduzierte Aufnahmeprüfung zu bestehen, bevor er zugelassen
werden könne. Gegen diese Verfügung erhob Saborowski Beschwerde beim
Präsidenten der ETHZ. Er brachte im wesentlichen vor, sein Abitur
verleihe die allgemeine Hochschulreife und sei mit dem eidgenössischen
Maturitätstypus B vergleichbar, der den prüfungsfreien Zugang zur ETHZ
ermögliche. Der Präsident der ETHZ wies die Beschwerde ab. Er führte
zur Begründung im wesentlichen an, das Rektorat habe zwar das von
Saborowski vorgelegte Reifezeugnis unter sehr wohlwollender Beurteilung
als annähernd einem eidgenössischen Maturitätszeugnis des Typus B
entsprechend gewertet; gemäss Ziff. 2.3 der vom Schulrat am 30. Januar
1976 erlassenen Liste der Ausweise, die zur prüfungsfreien Zulassung
oder zur Zulassung mit reduzierter bzw. umfassender Aufnahmeprüfung in
das erste Semester berechtigen (nachfolgend: "Liste der Ausweise"; in
der AS nicht publiziert) genüge ein deutscher Maturitätsausweis nicht
mathematisch-naturwissenschaftlicher Richtung aber nur zur Zulassung
nach Bestehen einer reduzierten Aufnahmeprüfung. Gegen den Entscheid
des Präsidenten der ETHZ erhob Saborowski Verwaltungsbeschwerde beim
Schweizerischen Schulrat; darin machte er zur Hauptsache geltend, Ziff.
2.3 der "Liste der Ausweise" sei auf ihn aus formellen und materiellen
Gründen nicht anwendbar. Der Schweizerische Schulrat wies die Beschwerde
mit Entscheid vom 29. September 1978 ab. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
beantragt Saborowski, der Beschluss der Vorinstanz sei aufzuheben und er
sei prüfungsfrei zur ETHZ zuzulassen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Der Beschwerdeführer rügt einzig, der Entscheid des Schulrates
sei deshalb rechtswidrig, weil Ziff. 2.3. der "Liste der Ausweise"
mangels Gültigkeit auf ihn keine Anwendung finden dürfe. Gemäss Art. 104
lit. a OG kann mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Verletzung von
Bundesrecht geltend gemacht werden. Eine Rechtsverletzung kann auch in
der Anwendung eines ungültigen Rechtssatzes liegen, falls es sich dabei um
einen Erlass auf Verordnungsstufe handelt (Art. 114bis Abs. 3 BV); um einen
solchen Erlass geht es bei der "Liste der Ausweise" des Schweizerischen
Schulrates. Auf die Beschwerde kann indes nur eingetreten werden, wenn
das Erfordernis der Letztinstanzlichkeit (Art. 97 Abs. 1 OG) erfüllt ist
und sofern der angefochtene Entscheid unter keine der in Art. 99 bis 102
OG aufgezählten Ausnahmen fällt.
b) Der angefochtene Entscheid ist vom Schweizerischen Schulrat,
der letzten Instanz einer autonomen eidgenössischen Anstalt im Sinne von
Art. 98 lit. d OG ausgefällt worden (vgl. BGE 98 Ib 304 E. 1). Er kann
nicht durch Beschwerde oder Klage an eine der in Art. 98 OG erwähnten
Instanzen weitergezogen werden. Das Erfordernis der Letztinstanzlichkeit
ist demnach erfüllt.
c) Gemäss Art. 100 lit. k OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
unzulässig gegen die "Anerkennung oder die Verweigerung der Anerkennung
schweizerischer Maturitätsausweise". Der angefochtene Entscheid bewertete
das deutsche Abiturzeugnis des Beschwerdeführers als für die prüfungsfreie
Zulassung ungenügend; er sprach sich somit nicht über die Anerkennung eines
schweizerischen sondern eines ausländischen Maturitätszeugnisses aus. Die
Anerkennung eines ausländischen Maturitätsausweises ist eine Materie,
die sich, ähnlich wie die Anerkennung schweizerischer Maturitätsausweise,
nicht besonders gut für eine gerichtliche Überprüfung eignet, welche die
Ermessenskontrolle ausschliesst. Darum stellt sich die Frage, ob auf die
Anerkennung ausländischer Maturitätsausweise Art. 100 lit. k OG analog
angewandt werden sollte. In Anbetracht des Wortlautes dieser Bestimmung,
die ausdrücklich nur die schweizerischen Maturitätsausweise nennt, müsste
eine solche analoge Auslegung jedoch gegen den klaren Wortlaut vorgenommen
werden. Dafür besteht keine genügende Veranlassung (nicht veröffentlichte
Urteile Gutzwiller vom 4. Juli 1978 und Morel vom 29. Oktober 1971). Auf
die Beschwerde ist daher einzutreten.
Erwägung 2
2.- Gemäss Art. 29 und 44 des Bundesgesetzes vom 7. Februar 1854
betreffend die Errichtung einer eidgenössischen polytechnischen
Schule (ETH-Gesetz; SR 414.110) und Art. 18 des Bundesbeschlusses
vom 24. Juni 1970 über die Eidgenössischen Technischen Hochschulen
(Übergangsregelung; SR 414.110.2) ist der Bundesrat generell mit dem
Vollzug dieser Erlasse betraut. Gestützt auf diese Kompetenz hat der
Bundesrat als Vollzugsverordnung das Reglement für die Eidgenössische
Technische Hochschule Zürich vom 16. April 1924 (ETH-Reglement; SR 414.131)
erlassen und darin in Art. 7 Abs. 4 statuiert, dass die Aufnahmebedingungen
für die Studierenden durch ein vom Schulrat zu erlassendes Regulativ
festgelegt werden. In Art. 108 Ziff. 1 lit. k des Reglementes wird diese
Kompetenzzuweisung wiederholt: Danach obliegt dem Schulrat,
"die Regulative und die Grundsätze festzustellen, nach denen die
Aufnahme der Studierenden, Fachhörer und Freihörer zu geschehen hat,
insbesondere auch über die Anerkennung der Ausweise ausländischer
Mittel- und Hochschulen zu bestimmen".
Gemäss Art. 105 lit. c ETH-Reglement sind die "Regulative wichtigeren
Inhalts", die der Schulrat erlassen hat, vom Bundesrat zu genehmigen.
Der Schweizerische Schulrat hat von seiner Rechtsetzungsbefugnis
bezüglich der Regelung der Aufnahmebedingungen in zwei Erlassen Gebrauch
gemacht:
a) Im Reglement über die Zulassung zu den Studien an den
Eidgenössischen Technischen Hochschulen vom 12. September 1975
(Zulassungsreglement; SR 414.131.5) bestimmte er, unter welchen
Voraussetzungen ein Bewerber ohne Prüfung in die ETH aufgenommen
wird. Vorliegend relevant ist Art. 1 lit. d. Diese Bestimmung lautet:
"Zum Studium im ersten Semester aller Fachabteilungen der
Eidgenössischen
Technischen Hochschulen werden die Inhaber folgender Maturitätsausweise
ohne Prüfung zugelassen:
d) ... ausländische Maturitätsausweise, deren Anforderungen jenen einer
eidgenössisch anerkannten Maturität entsprechen; der Schweizerische
Schulrat bestimmt nach Anhören der Schulen, welche Maturitätsausweise
unter
welchen Bedingungen dieses Erfordernis erfüllen."
Andererseits bestimmt das gleiche Reglement in Art. 2 Abs. 2 lit. b:
"Eine reduzierte Aufnahmeprüfung haben abzulegen:
...
b) Inhaber ausländischer Maturitätszeugnisse, sofern nicht nach
Artikel 1
Buchstabe d die prüfungsfreie Zulassung möglich ist und wenn Gewähr
besteht, dass ihre Vorbildung sie befähigt, dem Unterricht des ersten
Semesters zu folgen."
b) In der "Liste der Ausweise" vom 30. Januar 1976 legte der Schulrat
für ausländische Maturitätszeugnisse u.a. folgendes fest:
"Ziff. 1:
Prüfungsfreie Zulassung in das erste Semester des Diplomstudiums gemäss
Artikel 1 des Reglementes über die Zulassung zu den Studien an den
Eidgenössischen Technischen Hochschulen:
1.4. Maturitätsausweise mathematisch-naturwissenschaftlicher
Richtung der
folgenden Länder unter Vorbehalt des Nachweises des Bestehens der
Prüfung mit mindestens den angegebenen Durchschnitten (für den
Durchschnitt zählen
Fächer, die jenen im Eidgenössischen Maturitätstypus C entsprechen):
Land: Durchschnitt:
Bundesrepublik Deutschland 1,5
(Es folgt eine Aufzählung weiterer 12 Länder mit Angabe der jeweils
erforderlichen Notendurchschnitte.)
Ziff. 2:
Reduzierte Aufnahmeprüfung für die Zulassung in das erste Semester des
Diplomstudiums gemäss Artikel 2 Absatz 2 des Reglementes über die
Zulassung
zu den Studien an den Eidgenössischen Technischen Hochschulen vom 12.
September 1975:
...
2.3. Maturitätsausweise mathematisch-naturwissenschaftlicher
Richtung der
unter 1.4 genannten Länder, deren Durchschnitt für die prüfungsfreie
Aufnahme nicht genügt, sowie Maturitätsausweise nicht
mathematisch-naturwissenschaftlicher Richtung dieser Länder, sofern
sie einem eidgenössisch anerkannten Typus entsprechen."
Gemäss dieser Regelung in der "Liste der Ausweise" berechtigen deutsche
Maturitätsausweise nur dann zur prüfungsfreien Zulassung an die ETH, wenn
sie mathematisch-naturwissenschaftlicher Richtung sind und einen bestimmten
Notendurchschnitt erreichen ("Liste der Ausweise" Ziff. 1.4). Inhaber von
deutschen Zeugnissen nicht mathematisch-naturwissenschaftlicher Richtung
müssen demgegenüber mindestens eine reduzierte Aufnahmeprüfung ablegen;
dazu werden sie nur zugelassen, wenn ihr Ausweis einem eidgenössisch
anerkannten Maturitätstypus entspricht ("Liste der Ausweise" Ziff. 2.3).
Die "Liste der Ausweise" ist dem Bundesrat nicht zur Genehmigung
vorgelegt und auch nicht in der AS publiziert worden.
Erwägung 3
3.- Der Schweizerische Schulrat hat im angefochtenen
Beschwerdeentscheid festgehalten, der Beschwerdeführer sei im Besitz eines
nicht mathematisch-naturwissenschaftlichen Maturitätsausweises, welcher
gemäss Ziff. 2.3 der "Liste der Ausweise" eine reduzierte Aufnahmeprüfung
notwendig mache; entgegen den Rügen des Beschwerdeführers sei diese Norm
gültig und auf ihn anwendbar.
Der Beschwerdeführer geht im Verfahren vor Bundesgericht davon
aus, dass sein Abiturzeugnis dem eidgenössischen Maturitätstypus B
entspricht. Er schliesst daraus, dieser Ausweis berechtige ihn zur
prüfungsfreien Zulassung, weil es sich dabei um einen ausländischen
Maturitätsausweis im Sinne von Art. 1 lit. d Zulassungsreglement handle;
die Vorinstanzen hätten sich fälschlicherweise auf Ziff. 2.3 der "Liste
der Ausweise" gestützt; die angerufene Bestimmung sei ungültig, weil sie
auf einer unzulässigen Delegation des Schulrates an sich selbst beruhe und
zudem inhaltlich im Widerspruch zum übergeordneten Grundsatz von Art. 1
lit. d Zulassungsreglement stehe. Ob Ziff. 2.3 der "Liste der Ausweise"
aus einem der genannten Gründe auf den Beschwerdeführer keine Anwendung
finden darf, ist im folgenden zu prüfen.
Erwägung 4
4.- Die Argumentation des Beschwerdeführers, Ziff. 2.3 der
"Liste der Ausweise" sei ungültig, weil der Schulrat in Art. 1 lit. d
Zulassungsreglement unzulässigerweise die Kompetenz zum Erlass der
"Liste der Ausweise", an sich selbst delegiert habe, geht fehl: Wie
erwähnt, ist der Schulrat laut Art. 7 Abs. 4 und 108 Ziff. 1 lit. k
ETH-Reglement befugt, die Aufnahmebedingungen und insbesondere die
Anerkennung ausländischer Maturitätsausweise zu regeln. Solche Reglemente
müssen gemäss Art. 105 lit. c nur dann vom Bundesrat genehmigt werden, wenn
sie "wichtigeren Inhalts" sind. Der Schweizerische Schulrat führt nun im
angefochtenen Entscheid aus, er habe sich bei der Ausarbeitung der in Frage
stehenden Rechtsnormen entschieden, das Zulassungsreglement zweizuteilen:
In dem vom Bundesrat genehmigten Zulassungsreglement habe er die wichtigen
Zulassungsgrundsätze verankert; die detaillierten, häufigen Änderungen
unterworfenen Vorschriften mit ausgeprägt technisch-organisatorischem
Charakter seien dagegen in der "Liste der Ausweise" aufgenommen worden.
Die Bestimmungen des ETH-Reglementes über die bundesrätliche
Genehmigung und die Erklärung des Schweizerischen Schulrates
machen deutlich, dass die "Liste der Ausweise" nicht aufgrund einer
Delegationsnorm im Zulassungsreglement erlassen wurde; vielmehr basieren
beide Erlasse - das Zulassungsreglement und die "Liste der Ausweise"
- auf den gleichen Kompetenznormen von Art. 7 Abs. 4 und Art. 108
Ziff. 1 lit. k ETH-Reglement: Der Unterschied besteht nur darin, dass das
Zulassungsreglement die grundsätzlichen Kriterien für das Zulassungswesen
enthält, somit "wichtigeren Inhalts" im Sinne von Art. 105 lit. c
ETH-Reglement ist und deshalb vom Bundesrat genehmigt werden musste;
demgegenüber stand dem Schulrat frei, diese Kriterien in einer "Liste
der Ausweise" zu spezifizieren und diese wegen des minder "wichtigen"
Inhalts nicht der bundesrätlichen Genehmigung zu unterbreiten.
Dem Verweis in Art. 1 lit. d Zulassungsreglement auf die Kompetenz
des Schulrates zum Erlass der "Liste der Ausweise" kommt somit bloss
deklaratorische Wirkung zu. Auch ohne diesen Verweis wäre der Schulrat
bereits auf Grund von Art. 7 Abs. 4 und Art. 108 Ziff. 1 lit. k
ETH-Reglement kompetent, in einer "Liste der Ausweise" zu bestimmen,
welche ausländischen Ausweise im einzelnen dem Erfordernis des Art. 1
lit. d entsprechen. Es liegt somit keine unzulässige Subdelegation des
Schulrates an sich selber vor.
Erwägung 5
5.- Der Beschwerdeführer bringt vor, Art. 1 lit. d Zulassungsreglement
statuiere in der ersten Satzhälfte den Grundsatz, dass ausländische
Ausweise, deren Anforderungen jenen einer eidgenössisch anerkannten
Maturität entsprächen, zur prüfungsfreien Zulassung an die ETHZ berechtigen
würden. Demgegenüber bestimme die "Liste der Ausweise" in Ziff. 2.3,
dass dieser Grundsatz nur für mathematisch-naturwissenschaftliche
Maturitätszeugnisse gelte. Ziff. 2.3 der "Liste der Ausweise" hebe somit
das Prinzip von Art. 1 lit. d Zulassungsreglement zumindest zum Teil auf.
Demgegenüber geht der Schweizerische Schulrat davon aus, dass die
"Liste der Ausweise" in Ziff. 2.3 den Grundsatz von Art. 1 lit. d
Zulassungsreglement nicht einschränke sondern konkretisiere; das
Erfordernis einer reduzierten Aufnahmeprüfung für Inhaber ausländischer
Ausweise nicht mathematisch-naturwissenschaftlicher Richtung in der
"Liste der Ausweise" wolle für die betreffenden Studenten die Gefahr
erhöhter Anlaufschwierigkeiten im Studium reduzieren.
Die Anordnung des Schulrates, Inhaber ausländischer Maturitätszeugnisse
sollten nur dann prüfungsfrei zum Studium zugelassen werden, wenn sie
eine Maturität mathematisch-naturwissenschaftlicher Richtung vorweisen
könnten, ist an sich zutreffend und hält als sachlich gerechtfertigte
Differenzierung auch vor dem Gleichheitssatz des Art. 4 BV stand. Sie
lässt sich aber nicht mit der allgemeinen Regelung von Art. 1 lit. d
Zulassungsreglement vereinbaren. Zwar ermächtigt dieser Artikel in der
zweiten Satzhälfte den Schulrat, festzulegen, welche ausländischen
Zeugnisse unter welchen Bedingungen den prüfungsfreien Zugang
ermöglichen. Dabei hat er aber zu beachten, dass gemäss der Bestimmung der
ersten Satzhälfte dieses Artikels ein ausländisches Zeugnis immer dann zur
Zulassung ohne Aufnahmeprüfung berechtigt, wenn seine Anforderungen "jenen
einer eidgenössisch anerkannten Maturität entsprechen". Dieses Kriterium,
an welchem die ausländischen Zeugnisse zu messen sind, ist an sich präzis
und lässt keinen Spielraum für eine Ausführung in einem Reglement: Es
kann damit nur gemeint sein, dass als Voraussetzung für die Befreiung
von der Aufnahmeprüfung der Ausweis irgendeinem eidgenössisch anerkannten
Maturitätstypus gleichkommen müsse. Diese Auslegung wird durch den klaren
Wortlaut gedeckt und entspricht dem in Art. 1 lit. a Zulassungsreglement
verankerten Prinzip, dass alle eidgenössisch anerkannten Maturitätstypen
die Berechtigung geben, an der ETH das Studium ohne zusätzliche Prüfung
aufzunehmen. Art. 1 Zulassungsreglement enthält keinerlei Anhaltspunkte,
welche die Annahme stützen würde, dass für die Inhaber ausländischer
Ausweise eine grundsätzlich andere Lösung gelten solle als für die Inhaber
schweizerischer Zeugnisse.
Die "Liste der Ausweise" führt nun aber eine solche Sonderbehandlung
ausländischer Maturitätsausweise ein. Sie schliesst zum vorneherein aus,
dass ein ausländisches Zeugnis, welches beispielsweise dem eidgenössisch
anerkannten Typus B entspricht, jemals einen prüfungsfreien Zugang zum
Studium an der ETH ermöglichen kann. Offensichtlich können nicht nur
ausländische Zeugnisse mathematisch-naturwissenschaftlicher Richtung den
schweizerischen Maturitätstypen A, B, C, D oder E gleichkommen. Damit wird
der Grundsatz von Art. 1 lit. d erste Satzhälfte des Zulassungsreglementes,
dass der ausländische Ausweis irgendeinem eidgenössisch anerkannten
Maturitätstypus entsprechen müsse, stark eingeschränkt. Art. 1 lit. d
Zulassungsreglement und Ziff. 2.3 der "Liste der Ausweise" sind somit in
sich widersprüchlich und lassen sich nicht miteinander vereinbaren.
Erwägung 6
6.- Der Beschwerdeführer macht geltend, das Zulassungsreglement als
vom Bundesrat genehmigte und in der Systematischen Sammlung publizierte
Rechtsverordnung stehe rangmässig höher als die "Liste der Ausweise";
das Zulassungsreglement derogiere deshalb als Recht höherer Normstufe
automatisch die "Liste der Ausweise", soweit ein inhaltlicher Widerspruch
bestehe. Die Höherrangigkeit des Zulassungsreglementes ergebe sich auch
daraus, dass dieser Erlass einen "wichtigeren Inhalt" im Sinne von Art.
105 lit. c ETH-Reglement aufweise; demzufolge stelle die vom Bundesrat
nicht genehmigte "Liste der Ausweise" zwangsweise als "nicht wichtiges"
Recht ein bloss untergeordnetes, nur ausführendes Reglement dar.
Wie oben gezeigt, widersprechen sich die "Liste der Ausweise" und
das Zulassungsreglement. Der generelle Ausschluss der Inhaber nicht
mathematisch-naturwissenschaftlicher Zeugnisse von der prüfungsfreien
Zulassung zum ETH-Studium, wie er in der "Liste der Ausweise"
vom 30. Januar 1976 verankert wurde, modifiziert und ändert den
Grundsatz des bereits am 12. September 1975 erlassenen Art. 1 lit. d
Zulassungsreglement. Die beiden in Frage stehenden Erlasse beruhen zwar
auf der gleichen Delegationsnorm und sind vom gleichen Organ beschlossen
worden. Von entscheidender Bedeutung ist aber der Umstand, dass diese
beiden Erlasse in je verschiedenen Verfahren zustande gekommen sind:
Das Zulassungsreglement wurde vom Bundesrat genehmigt und in der AS
publiziert. Diese beiden wichtigen Verfahrenselemente fehlen beim Erlass
der "Liste der Ausweise". Es ist deshalb zu untersuchen, ob ein genehmigter
Erlass durch einen nicht genehmigten und ein publizierter durch einen
nicht publizierten abgeändert werden kann.
a) Es stellt sich zunächst die Frage nach der rechtlichen Wirkung der
Genehmigung. Die Praxis zeigt, dass die Abänderung kommunaler Erlasse,
die von einem kantonalen Organ genehmigt worden sind, der erneuten
Genehmigung bedarf (BGE 89 I 25, vgl. auch BGE 100 Ia 157). Gleiches gilt
für die Änderung von Verordnungen der Exekutive, die von der Legislative
zu genehmigen sind (J.-F. AUBERT, La hiérarchie des règles, in ZSR 93/1974
II, S. 205; HANS NEF, Die Genehmigung von Verordnungen des Regierungsrates
durch den Kantonsrat im Kanton Zürich, Rechtsgutachten, 1976, S. 33 ff.;
WERNER CHRIST, Die Genehmigung von Verordnungen der Exekutive durch die
Legislative, Diss. Zürich 1945, S. 127 ff.). Der Grundsatz, dass genehmigte
Erlasse auch dann der Genehmigung bedürfen, wenn sie abgeändert werden,
gilt auch im vorliegend zu beurteilenden Verhältnis zwischen dem zur
Rechtsetzung befugten Organ einer autonomen eidgenössischen Anstalt und dem
Bundesrat. Es ist ein allgemeines verfassungsrechtliches Prinzip, dass eine
Rechtsnorm (ausser durch eine übergeordnete Norm) nur im gleichen Verfahren
abgeändert werden kann, in welchem sie ursprünglich erlassen worden ist
(BGE 100 Ia 162, 98 Ia 109 E. 2, 94 I 36). Die Genehmigung einer Norm durch
die Aufsichtsbehörde stellt ein wesentliches Verfahrensmerkmal dar. Dies
zeigt sich mit aller Deutlichkeit, wenn die Genehmigung von der dazu
zuständigen Instanz verweigert wird; die Nichtgenehmigung schliesst das
Inkrafttreten des Erlasses aus (IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung
II Nr. 144 B III) und die Gerichte sind daran gebunden (BGE 84 I 63, 52 I
154). Genehmigungsbedürftige Normen werden somit in einem andern Verfahren
erlassen als Rechtssätze, die nicht genehmigt werden müssen. Der Schulrat
hat das Prinzip des Parallelismus der Rechtssetzungsformen verletzt,
als er den vom Bundesrat genehmigten Art. 1 lit. d Zulassungsreglement
materiell mit dem Erlass der "Liste der Ausweise" abänderte. Die Änderung
des Zulassungsreglementes ist somit nicht gültig; Ziff. 2.3 der "Liste
der Ausweise" kann deshalb auf den Beschwerdeführer keine Anwendung finden.
b) Zum gleichen Resultat führt die Beurteilung der Beschwerde unter dem
Gesichtspunkt der fehlenden Publikation der "Liste der Ausweise" in der AS.
Nach Art. 4 lit. h des Rechtskraftgesetzes vom 12. März 1948 (SR 170.513.1)
in Verbindung mit Art. 1 der Verordnung über die Veröffentlichung
der Gesetze und anderer Erlasse des Bundes vom 8. November 1949 (SR
170.513.12) sind alle späteren Abänderungen zu Erlassen, die in der AS
veröffentlicht wurden, ebenfalls zu publizieren. Die Abänderung eines
Erlasses ist sogar dann zu veröffentlichen, wenn dieser Erlass ursprünglich
gar nicht in die AS hätte aufgenommen werden müssen (VPB 35/1970-71
Nr. 11). Diese Publikationspflicht ist vor allem unter dem Gesichtspunkt
der Rechtssicherheit von Bedeutung und konkretisiert auf der Ebene des
Gesetzes ebenfalls das verfassungsmässige Prinzip des Parallelismus der
Rechtssetzungsformen. Die Missachtung der Veröffentlichungspflicht von
Art. 4 lit. h Rechtskraftgesetz beim Erlass der "Liste der Ausweise"
zeigt deshalb gleich wie die fehlende Genehmigung durch den Bundesrat,
dass die Liste in einem Verfahren erlassen wurde, mit welchem der
Grundsatz von Art. 1 lit. d Zulassungsreglement nicht abgeändert oder
eingeschränkt werden konnte. Die "Liste der Ausweise" durfte deshalb auf
den Beschwerdeführer nicht angewandt werden. Die Beschwerde ist somit
gutzuheissen.
c) Im nicht publizierten Urteil Gutzwiller vom 4. Juli 1978 hat
das Bundesgericht festgestellt, dass der Notendurchschnitt von 1,5,
der gemäss Ziff. 1.4 der "Liste der Ausweise" bei Maturitätszeugnissen
mathematisch-naturwissenschaftlicher Richtung aus der Bundesrepublik
Deutschland als Voraussetzung für die prüfungsfreie Aufnahme in das
erste Semester der ETH verlangt wird, im Vergleich zu den Anforderungen,
die an die Zeugnisse anderer Länder gestellt werden, verhältnismässig
hoch ist. Dieser Durchschnitt wurde aber als gerechtfertigt betrachtet,
weil er geeignet sei, einen allzu grossen Zustrom von Studenten aus der
Bundesrepublik Deutschland zu verhindern. Das Bundesgericht war der
Auffassung, der Schweizerische Schulrat sei zum Erlass einer solchen
Regelung aufgrund von Art. 7 der Übergangsregelung und von Art. 7 Abs. 4
sowie 108 lit. k des ETH-Reglementes berechtigt gewesen.
Gemäss den Erwägungen des vorliegenden Entscheides darf der
Schweizerische Schulrat mit der dem Bundesrat nicht zur Genehmigung
vorgelegten "Liste der Ausweise" nicht das Zulassungsreglement abändern;
er ist nur befugt, mit diesem Erlass festzulegen, welche ausländischen
Maturitätszeugnisse unter welchen Bedingungen in bezug auf die
Anforderungen den eidgenössisch anerkannten Maturitäten entsprechen
(Art. 1d Zulassungsreglement). Soweit mit dem bei bundesdeutschen
Maturitätszeugnissen verlangten Durchschnitt von 1,5 die Bedingung
genannt wird, unter welcher diese Zeugnisse den eidgenössisch anerkannten
Maturitäten gleichkommen, hat der Schweizerische Schulrat im Rahmen des
Zulassungsreglementes gehandelt. Insoweit dieser Durchschnitt aber nicht
mehr als Bedingung der Gleichwertigkeit betrachtet werden kann, sondern
eine Anforderung darstellt, die über diejenige hinausgeht, welche an
eidgenössisch anerkannte Maturitäten gestellt wird und somit vor allem
der Verminderung des Zustroms von Studenten aus der Bundesrepublik
Deutschland dient, weicht die "Liste der Ausweise" von Art. 1d des
Zulassungsreglementes ab. Gegebenenfalls könnte der Notendurchschnitt
von 1,5 für Maturitätszeugnisse aus der Bundesrepublik nur weiter
als Zulassungskriterium verwendet werden, wenn das Zulassungsreglement
entsprechend abgeändert und vom Bundesrat genehmigt würde. Die Erwägungen
des Urteils Gutzwiller sind in diesem Punkt zu präzisieren.
Erwägung 7
7.- a) Wie dem angefochtenen Entscheid zu entnehmen ist, wurde von den
Vorinstanzen zwar festgestellt, dass das Abitur des Beschwerdeführers bei
wohlwollender Beurteilung dem Maturitätstypus B entspreche. Dabei ging es
aber darum, ob die Art des vom Beschwerdeführer vorgelegten ausländischen
Ausweises den eidgenössisch anerkannten Typen im Sinne von Ziff. 2.3
der Liste der Ausweise" entspreche, denn eine solche Gleichartigkeit
bildet nach Ziff. 2.3 die Voraussetzung für die Zulassung zur reduzierten
Prüfung. Hingegen wurde bisher noch nicht abgeklärt, ob die Anforderungen,
die an das vom Beschwerdeführer abgelegte Abitur gestellt worden sind,
und die erreichten Resultate einer eidgenössisch anerkannten Matura
gleichkommen. Eine solche Gleichwertigkeit ist aber nach Art. 1 lit. d
Zulassungsreglement Bedingung für eine prüfungsfreie Aufnahme in das
erste Semester der ETH.
Die Vorinstanz darf bei der Bewertung des vom Beschwerdeführer
vorgelegten Zeugnisses im Hinblick auf eine prüfungsfreie Zulassung
strengere Anforderungen an den Fächerkanon und den Notendurchschnitt
stellen als bei der Prüfung der Gleichartigkeit der Ausweise im Hinblick
auf eine reduzierte Aufnahmeprüfung. Der Schulrat wird im vorliegenden
Fall insbesondere zu berücksichtigen haben, dass der Beschwerdeführer
gemäss dem vorgelegten Zeugnis nur in einer modernen Fremdsprache geprüft
worden ist, während der Maturitätstypus B zwei moderne Fremdsprachen
erfordert.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen, der
angefochtene Entscheid des Schulrates vom 29. September 1978 aufgehoben
und die Sache zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.