BGE 105 IB 211
105 Ib 211
34. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 20 juin 1979
en la cause X. c. Tribunal d'accusation du Tribunal cantonal du canton
de Vaud (recours de droit public) Regeste
Art. 3 Abs. 1 des europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe
in Strafsachen vom 20. April 1959.
- Diese Bestimmung bestätigt den Grundsatz "locus regit actum", lässt
aber dem ersuchten Staat die Möglichkeit, besondere Verfahrensvorschriften
über die Erledigung von Rechtshilfegesuchen zu erlassen. In der Schweiz
sind hiefür - mangels besonderer Vorschriften der Bundesgesetzgebung -
die Kantone zuständig (E. 2).
- Anwendung der Bestimmungen der Strafprozessordnung des Kantons
Waadt auch dann, wenn der waadtländische "juge d'instruction" auf
Rechtshilfeersuchen eines die Untersuchung führenden ausserkantonalen
oder ausländischen Richters tätig geworden ist (E. 4 u. 5).
Sachverhalt
A.- Au vu de commissions rogatoires décernées par un juge d'instruction
à Paris, le juge d'instruction du canton de Vaud a rendu plusieurs
ordonnances de séquestre tendant à bloquer les comptes bancaires ouverts
en territoire helvétique au nom de X. ou des sociétés qu'il dirigeait et
portant sur la saisie de certains biens.
X. a requis la mainlevée des séquestres, saisies et mesures
coercitives prises à son encontre. Par ordonnance du 28 avril 1978,
le juge d'instruction a rejeté cette requête. X. a recouru contre cette
ordonnance auprès du Tribunal d'accusation du Tribunal cantonal vaudois,
qui a déclaré le recours irrecevable par arrêt du 27 septembre 1978.
Agissant par la voie du recours de droit public, X. attaque l'arrêt
du Tribunal d'accusation, dont il demande l'annulation, tout en requérant
en même temps celle de l'ordonnance du 28 avril 1978 du juge d'instruction.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- Le recourant soutient que l'arrêt attaqué est en contradiction
avec la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale,
du 20 avril 1959, convention qui a été ratifiée aussi bien par la Suisse
que par la France. Selon l'art. 3 par. 1 de cette convention, la partie
requise fera exécuter, dans les formes prévues par sa législation, les
commissions rogatoires relatives à une affaire pénale qui lui seront
adressées par les autorités judiciaires de la partie requérante et qui
ont pour objet d'accomplir des actes d'instruction ou de communiquer des
pièces à conviction, des dossiers ou des documents. Le recourant tire de
cette disposition la conclusion qu'il y a lieu d'appliquer à l'exécution
des commissions rogatoires les règles de procédure en vigueur sur le
territoire de la partie requise. Or, en procédure vaudoise, l'art. 298
CPPvaud. prévoit que les parties et le détenteur d'une pièce peuvent
recourir au Tribunal d'accusation contre les décisions ordonnant, refusant
d'ordonner ou levant un séquestre. Le Tribunal d'accusation aurait donc
violé la convention en se déclarant incompétent pour connaître du recours
formé par Métayer contre l'ordonnance du juge d'instruction vaudois.
a) En formant le grief de violation de la convention européenne
d'entraide judiciaire, le recourant a utilisé la voie qui lui est offerte
par l'art. 84 al. 1 lettre c OJ, aux termes duquel le recours de droit
public est recevable contre une décision cantonale pour violation
de traités internationaux, sauf s'il s'agit d'une violation de leurs
dispositions de droit civil ou de droit pénal. Or l'entraide judiciaire
internationale fait partie du droit international public, de sorte que le
recourant est recevable à former le grief susmentionné (ATF 99 Ia 82). Il
a qualité pour agir, les particuliers qui sont lésés dans leurs intérêts
juridiquement protégés ayant, quel que soit leur domicile en Suisse ou à
l'étranger, qualité pour attaquer les décisions rendues à leur préjudice
en violation du traité (ATF 103 Ia 208).
b) Mais le grief est dépourvu de fondement. Lorsqu'elle renvoie à la
législation de la partie requise - et non à celle de l'Etat requérant -
le soin de fixer les formes dans lesquelles la commission rogatoire sera
exécutée, la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale
ne fait que confirmer le principe locus regit actum (cf. Comité européen
pour les problèmes criminels, problèmes relatifs à l'application pratique
de la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale, 1971,
rapport de PIERRE FRANCK sur les travaux préparatoires de la convention,
p. 16; LOMBOIS, Droit pénal international, Paris 1971, p. 552, No 508;
LEVASSEUR/DECOCQ, Commission rogatoire (matière pénale) in Répertoire
Dalloz de droit international, tome I, Paris 1968, p. 358, No 21), tout en
fournissant en Suisse "la base indispensable à l'exécution de commissions
rogatoires selon les principes applicables en matière de procédure pénale"
(FF 1966 I 490), car elle "oblige d'appliquer à l'entraide, par analogie,
les prescriptions des lois de procédure pénale en vigueur dans l'Etat
requis "(ibid.). Mais la convention n'exige nullement que l'Etat requis
applique en tous points à l'exécution des commissions rogatoires émanant
d'un Etat lié par la convention européenne les mêmes règles de compétence
que celles qu'il applique au traitement des affaires qui sont du ressort
propre de ses autorités judiciaires (dans le même sens, ATF 98 Ia 230,
consid. 2b). Il peut parfaitement prévoir des règles de procédure
spéciales, et notamment des règles spéciales de compétence. En Suisse,
c'est à défaut de règles spéciales de la législation fédérale, alors que
la Confédération est en principe compétente en la matière, que l'exécution
des commissions rogatoires a été laissée aux cantons (voir la décision du
Conseil fédéral du 23 septembre 1957, JAAC 271957, No 3, p. 16 ss.), dont
certains ont édicté des règles spéciales en la matière (cf. HAUSER/HAUSER,
Gerichtsverfassungsgesetz des Kantons Zürich, 3e éd. 1978, n. 5 ad par.
126/127, p. 456). Le projet de loi fédérale sur l'entraide internationale
en matière pénale du 8 mars 1976 laisse d'ailleurs aux cantons le soin
de déterminer en la matière la compétence de leurs autorités d'exécution
(art. 12 al. 2; cf. FF 1976 II 481).
Erwägung 4
4.- Selon l'art. 223 CPPvaud., le juge a le droit de séquestrer tout
ce qui peut avoir servi ou avoir été destiné à commettre l'infraction,
tout ce qui paraît en avoir été le produit, ainsi que tout ce qui peut
concourir à la manifestation de la vérité (al. 1); il ordonne la levée
du séquestre dès que l'état de l'enquête le permet (al. 4). L'art. 298
CPPvaud. prévoit que les parties et le détenteur d'une pièce ou d'un objet
séquestrés peuvent recourir au Tribunal d'accusation contre les décisions
ordonnant, refusant d'ordonner ou levant un séquestre (al. 1, lettre a).
a) Dans la décision attaquée, le Tribunal d'accusation, tout en
reconnaissant qu'en vertu de la jurisprudence le recours de l'art. 298
CPPvaud. est aussi ouvert contre les décisions refusant de lever le
séquestre, considère que cette jurisprudence n'est applicable que dans
le cas où la décision attaquée émane du juge même qui a ouvert l'enquête
dans le canton et qui en ordonne les opérations (art. 172 et 177 al. 1
CPPvaud.) et qu'elle est dépourvue de fondement dans le cas d'une décision
rendue par un magistrat qui n'agit que sur commission rogatoire du juge -
étranger au canton - qui dirige l'enquête. Dans ce cas, dit le Tribunal
d'accusation, il y a lieu de s'en tenir à la lettre de la loi et de poser
la règle que le refus de lever le séquestre ne peut être attaqué que si
l'enquête est instruite dans le canton.
Ce raisonnement n'est guère compréhensible. Il n'y a pas de raison
de traiter, en présence d'une décision rendue sur commission rogatoire,
le recours dirigé contre la décision refusant de lever le séquestre,
autrement qu'un recours dirigé contre la décision le levant; la loi
n'a pas exclu le recours formé contre une décision refusant de lever
le séquestre, mais n'en a pas parlé; la jurisprudence ayant reconnu aux
intéressés la faculté de recourir également dans ce cas, on ne saurait
leur retirer ce droit lorsque la décision a été rendue sur commission
rogatoire, alors qu'en s'en tenant "à la lettre de la loi" on le leur
accorderait, semble-t-il, s'il s'agissait d'attaquer une décision levant
le séquestre. Demeure naturellement réservée la question de savoir si,
quant au fond, le justiciable qui requiert la mainlevée d'un séquestre
peut faire valoir les mêmes griefs que celui qui s'oppose à ce que le
séquestre soit ordonné.
b) Aussi bien le Tribunal d'accusation a-t-il donné dans sa réponse
au recours une motivation substituée à celle de son arrêt, se référant
aux considérants de l'arrêt qu'il a rendu dans une affaire connexe sur le
recours d'Orfidi Anstalt, le 23 novembre 1978. Dans cet arrêt, le Tribunal
d'accusation admet qu'à défaut de règles de droit cantonal contraires,
l'exécution d'un séquestre pénal relève de la loi de procédure pénale
et que le magistrat qui exécute une telle mesure par voie de commission
rogatoire doit en principe suivre les mêmes règles que lorsqu'il agit de
son propre chef, les garanties instituées par le législateur cantonal en
faveur des individus poursuivis pénalement devant profiter pareillement
aux individus poursuivis dans un pays étranger (ATF 98 Ia 232). Toutefois,
l'autorité sollicitée n'a pas à se prononcer sur le fondement de la mesure
requise, qui relève du droit étranger. Concernant la voie de recours
cantonale, il pose la règle qu'elle n'est ouverte que dans le cas où une
décision est prise par le juge même qui a ouvert l'enquête, mais qu'il
n'existe aucun recours au Tribunal d'accusation contre la décision du juge
d'instruction cantonal d'autoriser une mesure d'entraide internationale,
ni contre la mesure d'instruction qu'elle implique.
Ainsi, la règle qui, dans l'arrêt présentement attaqué, ne paraît
devoir être appliquée qu'aux cas dans lesquels il s'agit d'une décision
refusant de lever un séquestre, se trouve élargie à tous ceux où la
décision touche une mesure rendue dans le cadre de l'entraide judiciaire
internationale, la question étant toutefois laissée indécise dans le cas
où le recourant allègue la présence de certains vices de procédure. Il
convient de remarquer cependant que la motivation n'est que partiellement
substituée à celle de l'arrêt du 27 septembre 1978, celui-ci contenant
déjà, d'une façon très sommaire, une argumentation analogue, mais limitée
aux cas où il s'agit d'une demande de levée de séquestre.
c) Le recourant soutient que, l'art. 298 CPPvaud. permettant aux
parties et au détenteur d'une pièce ou d'un objet séquestré de recourir
au Tribunal d'accusation, cette disposition a été violée du fait du refus
du Tribunal d'accusation de connaître son recours. Certes, il n'avait pas
connaissance lors du dépôt de son recours de la motivation partiellement
substituée qui a été développée dans l'arrêt Orfidi du 23 novembre 1978,
mais, ainsi que cela a été relevé, l'essence de l'argumentation de la
juridiction cantonale n'est pas totalement différente. Il est au surplus
inutile d'autoriser le recourant à répliquer au vu de la motivation
complétée du Tribunal d'accusation, le Tribunal fédéral étant saisi
en même temps d'un recours déposé par le même conseil et dirigé contre
l'arrêt Orfidi. La teneur de ce recours est à peu près identique à celle du
recours présentement examiné et elle ne comporte pas d'arguments nouveaux.
Erwägung 5
5.- Il n'est pas contesté qu'une décision prise par un juge instructeur
vaudois, dans le cadre d'une information dont il est chargé, et refusant
la levée d'un séquestre peut être portée par la voie du recours devant
le Tribunal d'accusation, que la décision ait été prise par le juge
d'instruction cantonal ou par un juge informateur (art. 298 CPPvaud.,
art. 66 et 110 OJvaud.). Le Tribunal d'accusation considère qu'il n'en
est pas de même lorsque la décision de refus a été prise par le juge
d'instruction cantonal, saisi au sens de l'art. 44 OJvaud., qui prévoit
qu'il est compétent pour autoriser en matière pénale l'exécution d'une
demande d'entraide judiciaire.
a) Les prémisses qui servent de base à l'argumentation de l'autorité
cantonale sont très discutables. On ne saurait dire, comme le fait le
Tribunal d'accusation, que l'autorité du pays auquel une requête d'entraide
judiciaire en matière pénale est adressée n'a pas à se prononcer sur le
fondement de la mesure requise, qui relève du droit étranger. Il lui
appartient en effet de se déterminer sur la nature de cette mesure et
de rechercher si, lorsqu'un traité international est invoqué, elle entre
"dans le champ d'application matérielle" de ce traité (message du Conseil
fédéral du 1er mars 1966, FF 1966 I 481). En présence d'une demande de
séquestre devant porter sur des biens se trouvant dans le pays requis,
l'autorité saisie ne saurait se considérer comme liée sans même examiner
quel est le fondement juridique de la requête et sa compatibilité avec
les dispositions de la convention invoquée.
Ainsi que le Tribunal fédéral a eu l'occasion de le relever, la
question de savoir si un séquestre de nature conservatoire entre dans le
cadre des "commissions rogatoires" prévues par l'art. 3 de la convention
européenne d'entraide judiciaire en matière pénale et s'il constitue
un "acte d'instruction" au sens de cette disposition est douteuse. Au
contraire du séquestre probatoire, qui est destiné à la recherche et à la
communication à l'Etat requérant de documents et pièces à conviction en
vue de servir de moyens de preuve dans une procédure pénale, le séquestre
conservatoire est destiné à assurer l'exécution du jugement pénal à
intervenir ou de décisions judiciaires de nature civile en relation avec
ledit jugement. Il s'agit du séquestre d'objets qui, d'après le droit pénal
matériel, doivent être soumis à une mesure de confiscation ou qui devront
garantir soit le paiement des frais ou des peines pécuniaires prononcées,
soit encore le paiement de dommages-intérêts ou la restitution d'objets à
la partie lésée. Cette question a été laissée ouverte dans l'arrêt Credito
Svizzero (ATF 99 Ia 94). Le même problème s'est d'ailleurs posé dans le
cadre de la convention de La Haye relative à la procédure civile, en ce
qui concerne les commissions rogatoires adressées en matière civile et
commerciale et où il est aussi question de commissions rogatoires tendant
à ce que soit fait un "acte d'instruction" (art. 8; cf. RO 1957, p. 469),
ce terme comprenant, d'après les travaux préparatoires, l'audition de
témoins, la prestation de serment, l'expertise, la descente sur les lieux,
l'examen de livres d'un commerçant (cf. Conférence de La Haye de droit
international privé, Actes et documents de la 11e session 1968, tome IV,
p. 57); lors de la révision partielle de cette convention, discutée par
la Conférence de La Haye au cours de sa 11e session, il a été décidé
que la commission rogatoire, tendant à demander que soient faits des
actes d'instruction, ainsi que d'autres actes judiciaires, ne pouvait
viser les mesures conservatoires ou d'exécution (art. 1 de la convention
de La Haye du 18 mars 1970 sur l'obtention des preuves à l'étranger en
matière civile ou commerciale, que la Suisse n'a jusqu'ici pas ratifiée;
cf. Annuaire suisse de droit international, XXV/1968, p. 348; Répertoire
Dalloz de droit international, mise à jour 1979, p. 65). Dans le cadre
de l'application de la convention européenne d'entraide judiciaire en
matière pénale, le problème de la nature des commissions rogatoires
autorisées au sens de l'art. 3 de la convention a été examiné au sein du
Comité européen pour les problèmes criminels. Selon un rapport présenté
à ce Comité par M. Roger Dussaix, "l'autorité requise devra apprécier
si cette mesure est appelée à frapper des objets qui se rapportent au
fait délictueux imputé et si elle est bien sollicitée pour les besoins
de l'instruction, et non pas pour garantir les prétentions civiles d'un
lésé, le paiement des frais judiciaires ou des amendes qui viendraient
à être prononcées. A la rigueur, des mesures conservatoires pourront
être prises, le temps de permettre au lésé d'entreprendre les démarches
civiles nécessaires pour protéger ses intérêts. Enfin l'autorité devra
statuer sur les réclamations des tiers détenteurs et autres ayants droit"
(Comité européen pour les problèmes criminels, op.cit., p. 43).
S'il n'est pas besoin pour le Tribunal fédéral de prendre position
dans la présente cause - tout comme dans l'arrêt Credito Svizzero - sur
le point de savoir si un séquestre conservatoire peut être requis par la
voie de l'entraide judiciaire sur la base de la convention européenne, il
échet de constater que les commissions rogatoires destinées à l'obtention
d'un tel séquestre posent au juge de l'Etat requis des problèmes très
délicats, ce d'autant plus que ces séquestres peuvent affecter les droits
de tiers, qu'on ne saurait renvoyer à la voie du recours devant l'autorité
compétente du pays requérant. A défaut, on aurait affaire à l'exécution
d'un jugement rendu à l'étranger et portant sur des biens en Suisse,
sans que les conditions requises pour qu'un jugement étranger puisse
être exécuté en Suisse soient nécessairement réalisées. Dans ce cas -
et alors même que l'on admettrait en principe la possibilité de demander
qu'il soit procédé à un séquestre conservatoire - il n'en demeurerait pas
moins qu'il appartiendrait à l'autorité requise d'examiner si la demande
d'entraide ne porte pas atteinte à la souveraineté et à l'ordre public du
pays (art. 2 lettre b de la convention européenne d'entraide judiciaire
en matière pénale).
Dès lors, dans la mesure où l'autorité cantonale se fonde sur le fait
que l'autorité saisie de la demande d'entraide n'a pas à se prononcer
sur le fondement de la mesure requise, qui relèverait exclusivement du
droit étranger, son raisonnement ne peut être suivi.
b) Il n'en découle cependant pas nécessairement que le canton soit
tenu de prévoir la faculté pour les intéressés d'agir par voie de recours
contre les décisions du magistrat saisi de la requête. Certes, il semble
que, d'une façon générale, cette faculté soit admise en Suisse en vertu
de dispositions légales spéciales ou par application analogique des
dispositions régissant les recours dans le domaine de la procédure pénale
interne; il en est ainsi par exemple à Genève (ATF 98 Ia 228), au Tessin
(ATF 99 Ia 81) et à Zurich (ATF 103 Ia 208) (cf. HAUSER/HAUSER, op.cit.,
p. 459). Mais le droit fédéral n'impose pas pour l'instant aux cantons
l'obligation de prévoir l'institution d'une voie de recours (obligation
qui est prévue dans le projet de loi sur l'entraide internationale en
matière pénale, art. 19; cf. FF 1976 II 482); si une telle voie n'existe
pas, les intéressés peuvent former un recours de droit public contre la
décision du magistrat saisi, le cas échéant agir par voie de dénonciation
au Conseil fédéral pour violation du traité international (art. 71 PA).
c) Le Tribunal d'accusation, dans la deuxième branche de la motivation
de l'arrêt Orfidi, paraît exclure d'une manière générale tout recours
cantonal contre les décisions du juge d'instruction lorsque ce magistrat
agit en matière d'entraide judiciaire internationale. Il relève que
celui-ci exerce alors une compétence spéciale, tirée de l'art. 44 al. 4
OJvaud., ainsi conçu: "Le Département de justice et police ou le juge
d'instruction cantonal sont compétents pour autoriser, en matière pénale,
l'exécution d'une demande d'entraide judiciaire émanant d'une autorité de
la Confédération, d'un autre canton ou d'un Etat étranger." Or, d'après la
juridiction cantonale, la compétence du Tribunal d'accusation de prononcer
sur les recours formés contre les décisions des juges instructeurs
se limite à l'examen des recours dirigés contre les décisions prises
dans l'exercice des fonctions définies par le code de procédure pénale,
c'est-à-dire celles qui, en ce qui concerne le juge d'instruction cantonal,
sont réglées par le titre III de la loi d'organisation judiciaire relatif
au juge d'instruction cantonal, alors que l'art. 44 figure dans les
"dispositions diverses".
A ce raisonnement, on doit objecter que le juge d'instruction cantonal,
lorsqu'il ordonne un séquestre requis dans le cadre d'une demande
d'entraide judiciaire, applique les dispositions du code de procédure
pénale, et notamment les art. 223 ss., traitant du séquestre. En l'espèce,
ce juge, en ordonnant le séquestre, s'est expressément fondé sur ces
dispositions légales, soit sur l'art. 224, concernant l'interdiction
faite au détenteur de se dessaisir de l'objet séquestré, l'art. 227,
portant sur la commination de sanctions pénales à l'égard de celui qui
refuse de se conformer à l'ordre de séquestre, et l'art. 303 CPPvaud.,
concernant le caractère exécutoire de la décision. Il a de plus avisé le
recourant de sa faculté de recourir au Tribunal d'accusation conformément
à l'art. 298 CPPvaud. On ne voit d'ailleurs pas comment il aurait pu agir
autrement, puisqu'il n'existe pas de dispositions spéciales de procédure
dans la législation vaudoise sur l'entraide judiciaire en matière pénale,
et que, faute d'invoquer les dispositions sus-rappelées, le magistrat
séquestrant ne disposait pas de base légale pour ordonner les séquestres
et pour menacer les contrevenants de sanction pénale (art. 227 CPPvaud.,
prévoyant la peine des arrêts ou de l'amende jusqu'à 500 fr.).
Si le juge d'instruction est tenu de se conformer dans l'exécution
du séquestre aux règles du code de procédure pénale, ce code doit
alors être appliqué entièrement, y compris son art. 298, qui prévoit le
recours au Tribunal d'accusation. En effet, ce n'est pas seulement la loi
d'organisation judiciaire qui prévoit un tel recours, mais aussi, comme on
l'a vu, l'art. 298 CPPvaud., et dans la mesure où le juge d'instruction
est tenu d'appliquer les art. 223 ss. CPPvaud., relatifs au séquestre,
on ne peut exclure l'application de l'art. 298, qui constitue la suite
logique des règles prévues par ces dispositions.
Le Tribunal d'accusation a dès lors violé arbitrairement l'art. 298
CPP en refusant de se saisir du recours formé par X., de sorte que son
arrêt doit être annulé.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours dans la mesure où il est recevable et annule l'arrêt
attaqué.