BGE 105 IB 187
105 Ib 187
30. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 11 juillet
1979 dans la cause Javner contre Entreprise des PTT (recours de droit
administratif) Regeste
Voraussetzungen und Gegenstand der Enteignung (Art. 1 Abs. 1 und 5
Abs. 1 EntG); Sachleistung (Art. 18 Abs. 2 EntG).
1. Als Einsprachegrund kann nicht lediglich vorgebracht werden, für
das im öffentlichen Interesse liegende Werk könnten ebenso gut andere
Grundstücke enteignet werden (E. 3).
2. Nur die im Privatrecht vorgesehenen dinglichen Rechte an
Grundstücken können Gegenstand der Enteignung sein. Der Enteignete kann im
Einspracheverfahren geltend machen, dass die Bestellung der vom Enteigner
beanspruchten Rechte auf Grund des Privatrechtes ausgeschlossen sei
(E. 4a).
3. Wann stellt die horizontale Aufteilung eines Gebäudes mittels
Einräumung von Überbaurechten im Sinne von Art. 674 ZGB sowie von dinglich
gesicherten, gegenseitigen Durchgangs- und Benutzungsrechten eine Umgehung
des in Art. 675 Abs. 2 ZGB enthaltenen Verbotes dar? Frage offen gelassen
(E. 5).
4. Gutheissung der Einsprache, weil die von der Enteignerin verlangte
horizontale Aufteilung des Gebäudes nicht im öffentlichen Interesse liegt
(E. 6a).
5. Voraussetzungen, unter denen die Zulässigkeit einer Sachleistung
schon im Einsprache- und nicht erst im Schätzungsverfahren geprüft werden
kann. Im vorliegenden Fall ist der Enteignete nicht zur Annahme der von
der Enteignerin angebotenen Sachleistung verpflichtet (E. 6b).
Sachverhalt
A.- Le bureau postal du Sépey est installé dans l'immeuble de l'Hôtel
du Mont-d'Or. Ce bâtiment est édifié sur une partie de la parcelle no 86,
folios 1 et 6, de la commune d'Ormont-Dessous, qui appartient au recourant
Joël Javner; il est sis à proximité immédiate de la gare du chemin de
fer Aigle-Sépey-Diablerets.
Le contrat de bail liant l'Entreprise des postes, téléphones et
télégraphes suisses (ci-après: l'Entreprise des PTT) au propriétaire
de l'Hôtel du Mont-d'Or étant arrivé à échéance, des pourparlers ont
été engagés entre parties pour le reconduire ou négocier le rachat des
locaux postaux par la locataire. Ils n'ont cependant pas abouti; au
surplus, l'Entreprise des PTT n'a pas trouvé une solution de rechange
satisfaisante. Aussi a-t-elle sollicité l'autorisation d'ouvrir une
procédure d'expropriation à l'encontre de Joël Javner.
Par décision du 8 janvier 1975, le Conseil fédéral a reconnu à la
Confédération un droit d'expropriation pour une partie de la parcelle no
86 et autorisé la Direction générale de l'Entreprise des PTT à introduire
la procédure.
Le président de la Commission fédérale d'estimation du IIIe
arrondissement (ci-après: la commission d'estimation) a autorisé
l'Entreprise des PTT à agir selon la procédure sommaire prévue à l'art. 33
de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx). Un avis
personnel fut par conséquent notifié à l'exproprié et des plans de
situation et d'expropriation furent déposés auprès du greffe municipal
d'Ormont-Dessous.
Joël Javner a formé opposition contre l'expropriation. Une audience
de conciliation a eu lieu le 24 mars 1975; elle n'a toutefois abouti qu'à
un accord concernant l'utilisation des locaux par l'Entreprise des PTT en
dépit de l'expiration du contrat de bail. Le président de la commission
d'estimation a par conséquent transmis le dossier au Département fédéral
des transports, des communications et de l'énergie (DFTCE), pour décision
sur l'opposition.
En cours d'instruction, le DFTCE a invité l'Entreprise des PTT à
compléter le dossier en faisant dresser un tableau des droits expropriés
et de ceux à constituer au profit de l'exproprié et en définissant les
formes et textes des inscriptions à porter au registre foncier.
Aussi l'ingénieur Cherbuin a-t-il établi le 28 janvier 1976 un
"dossier pour le transfert de propriété au registre foncier", qui contient
notamment de nouveaux plans d'expropriation et la liste des servitudes
à constituer. Ces documents, qui ont été soumis à l'examen préalable de
la direction du cadastre du canton de Vaud, prévoient une division de la
parcelle en cause, de même que l'établissement de diverses servitudes
foncières réciproques, destinées à régler la division matérielle de
la construction et aménager les rapports de voisinage entre les deux
biens-fonds ainsi déterminés.
Le DFTCE a soumis à Joël Javner ce dossier, ainsi que d'autres
documents annexés s'y rapportant, et lui a fixé un délai pour présenter
des observations. L'exproprié a fait à nouveau valoir que la solution
retenue était irréalisable, tant sur le plan juridique que pratique,
et que les servitudes prévues constituaient au surplus une réparation en
nature inadmissible.
Le DFTCE a levé l'opposition par décision du 15 juillet 1976;
celle-ci stipulait en outre que l'expropriation aurait lieu selon les
documents mis au point par l'ingénieur Cherbuin avec la collaboration du
directeur du cadastre du canton de Vaud et le conservateur du registre
foncier d'Aigle, certaines questions accessoires relatives aux rapports
de voisinage pouvant en outre être précisées, sur demande de l'exproprié,
dans un règlement à soumettre au président de la commission d'estimation
et à inscrire au registre foncier.
Joël Javner a formé un recours de droit administratif à l'encontre
de la décision rendue par le DFTCE.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des motifs:
Erwägung 2
2.- (Insuffisance des plans initiaux.)
Erwägung 3
3.- S'il ne conteste pas que la tâche d'intérêt public impartie
à l'Entreprise des PTT puisse justifier qu'il soit procédé à une
expropriation au Sépey, le recourant soutient que celle-ci ne saurait
porter sur l'immeuble de l'Hôtel du Mont-d'Or, dès lors que d'autres
solutions auraient pu entrer en ligne de compte. Ce motif d'opposition
ne saurait cependant être pris en considération.
En effet, ainsi que le relève la décision attaquée, admettre
l'opposition pour une telle raison conduirait à rendre impossible dans
la plupart des cas l'exécution d'ouvrages d'intérêt public, car tout
propriétaire pourrait soulever une telle objection (HESS, op.cit., n. 5 ad
art. 35 LEx). Au surplus, il résulte clairement du dossier que le choix
est judicieux, voire nécessaire, compte tenu de la facilité d'accès et
de la proximité de la gare, alors que l'existence d'autres possibilités
d'implantation paraît à tout le moins douteuse. D'ailleurs, l'exproprié
lui-même ne conteste pas sérieusement l'opportunité de la solution retenue,
puisqu'il est disposé à vendre l'immeuble entier à l'Entreprise des PTT,
de gré à gré, et qu'il conclut, même si ce n'est qu'à titre subsidiaire,
à ce que l'expropriation s'étende à tout le bâtiment.
Erwägung 4
4.- a) Le recourant conteste que les servitudes dont la constitution
est prévue soient conformes au droit civil fédéral. Il en conclut que
l'expropriation, telle qu'elle est prévue, est impossible.
Il résulte de l'art. 5 al. 1 LEx qu'à part les droits personnels des
locataires ou des fermiers de l'immeuble à exproprier - dont il n'est pas
question en l'espèce - seuls peuvent faire l'objet d'une expropriation
les droits réels immobiliers et ceux qui résultent des dispositions
sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage. On ne
saurait créer par voie d'expropriation des droits réels dont le droit
privé interdit la constitution (ATF 101 Ib 59 consid. 3).
Ce moyen peut donc être invoqué.
b) Il en va de même de celui par lequel Joël Javner prétend que,
quand bien même l'expropriation envisagée serait possible, l'Entreprise
des PTT ne saurait se prévaloir d'un intérêt public tel qu'il l'emporte
sur l'intérêt privé du propriétaire.
L'art. 1er al. 2 LEx prévoit en effet que le droit d'expropriation
ne peut s'exercer que dans la mesure nécessaire pour atteindre le
but poursuivi. Or, la violation du principe constitutionnel de la
proportionnalité ainsi énoncé (ATF 104 Ib 31 consid. 3a) peut résulter
tant de la forme que des modalités de l'expropriation (HESS, op.cit.,
n. 5 ad art. 1 LEx).
Erwägung 5
5.- a) L'art. 674 al. 1 et 2 CC autorise la constitution de servitudes
foncières ayant pour effet que des constructions et autres ouvrages qui
empiètent sur un fonds voisin restent partie intégrante de celui dont elles
débordent. L'importance de l'empiétement n'est nullement déterminante
(HAAB, n. 2 ad art. 674 CC; LEEMANN, n. 7 ad art. 674 CC; MEIER-HAYOZ,
n. 11 ad art. 674 CC; BÜRGISSER, Das Überbaurecht des ZGB und des BGB,
thèse Zurich 1978, p. 99) et les servitudes prévues à l'art. 674 al. 2 CC
peuvent parfaitement concerner des locaux d'une construction qui débordent
sur un fonds voisin (ATF 78 II 134 consid. 3; cf. concernant la cave,
LIVER, note critique à propos d'un arrêt tessinois, in Revue suisse du
notariat et du registre foncier - RNRF - 1967, p. 87 ss., notamment
p. 88). Même, Liver va jusqu'à considérer que l'on peut construire
un bâtiment dont un ou plusieurs étages reposeraient en partie sur un
édifice situé sur un fonds contigu et constituer à propos des parties
ainsi débordantes des servitudes d'empiétement au sens de l'art. 674
CC (LIVER, Zulässigkeit der Erstellung eines Gebäudes unter teilweiser
Einbeziehung des Nachbargrundstückes aufgrund einer Dienstbarkeit, in RNRF
1973, p. 193 ss.). La licéité de telles servitudes suppose toutefois que
les empiétements qui en font l'objet forment une entité avec le bâtiment
dont ils font partie, tant d'un point de vue fonctionnel que de celui de
la construction: il faut notamment qu'ils soient nettement distincts de
l'édifice qui les supporte et que leur accès soit séparé (LIVER, op. et
loc.cit., p. 202/203).
En revanche, l'art. 675 al. 2 CC interdit de constituer par voie
de servitude personnelle des droits de superficie ayant pour objet
les divers étages d'une maison. C'est à dessein que le législateur
a maintenu cette règle lorsqu'il a introduit les art. 712a ss. CC,
relatifs à la propriété par étages. Ces dispositions, tout en tempérant
l'interdiction contenue à l'art. 675 al. 2 CC, évitent en fait, par le
biais d'une réglementation précise, les inconvénients liés à la division
horizontale de la propriété. Or, la suppression de l'art. 675 al. 2 CC
rendrait possible l'accession à la propriété par étages en ayant recours au
droit de superficie, soit en éludant les exigences posées par les art. 712a
ss. CC. Cela créerait des difficultés, notamment en ce qui concerne l'usage
et l'entretien des parties communes (ATF 99 Ib 142/143). Certes, Liver
propose de faire exception à l'interdiction sanctionnée par l'art. 675
al. 2 CC, lorsqu'il s'agit de locaux édifiés sur des bâtiments ou des
ouvrages préexistants; il admet qu'il est possible en pareil cas de
constituer des droits de superficie, à la condition toutefois que,
là aussi, les locaux en question soient nettement séparés et que leur
accès soit distinct (LIVER, Erstellung von Pavillonbauten im Baurecht auf
der Perronplatte des Bahnhofes Bern, in RNRF 1973, p. 204 ss.; ATF 99 Ib
143 consid. 1 "in fine"; LIVER, note à propos de cet arrêt, in RJB 1975,
p. 70/71).
b) L'Entreprise des PTT envisage de constituer des servitudes
d'empiétement à propos de certains locaux situés aux premier et deuxième
étages de l'Hôtel du Mont-d'Or, afin qu'ils restent partie intégrante du
fonds dominant, alors même qu'ils débordent sur le fonds qu'elle entend
exproprier à son profit. Or, les locaux en question ne sont pas nettement
séparés de ce qui est par ailleurs construit sur la partie expropriée;
le fait qu'il a fallu grever celle-ci de diverses servitudes de passage
pour les rendre accessibles au propriétaire de la partie restante suffit
à le prouver.
En réalité, la construction juridique en cause tend à une division
horizontale de la propriété, dont on peut douter qu'elle soit susceptible
de constituer une servitude au sens de l'art. 674 al. 2 CC ou d'entrer dans
le cadre des dispositions relatives à la propriété par étages (art. 712a
ss. CC); la situation à laquelle conduit cette solution semble au contraire
devoir réaliser les inconvénients pratiques que le législateur a voulu
éviter en maintenant l'interdiction du droit de superficie sur les divers
étages d'une maison (cf. à propos de ces questions et des controverses
de doctrine y relatives, BÜRGISSER, op.cit., p. 139 à 262, passim).
c) L'expropriation projetée implique également la constitution,
au profit de la partie restante, d'une servitude d'usage exclusif de la
terrasse qui constitue le toit du bâtiment sis sur la partie expropriée;
l'entretien et le nouvel aménagement éventuel de cette surface incombent
au propriétaire du fonds dominant.
Le droit réel ainsi prévu tend à assurer au propriétaire de l'hôtel
l'usage entier et exclusif du dernier étage de la poste. Or, il est
contesté en doctrine que de telles servitudes, qui vont au-delà du droit
d'habitation et qui vident de son contenu le droit de propriété, soient
conformes au droit privé (LIVER, Zulässigkeit..., loc.cit., p. 197/198). De
même avait-on fait valoir des critiques à l'égard de la combinaison de
ces servitudes avec la copropriété, lorsque ce système avait été envisagé
pour rendre possible la propriété par étages, avant l'introduction des
art. 712a ss. CC (SATTIVA, Recherches sur la propriété par étages, thèse
Lausanne 1954, p. 97 ss. et 107 ss.; FLATTET, La propriété par étages et
par appartements, in JdT 1952 I 130 ss.; cf. également, à propos de ces
questions, FRIEDRICH, Zum Inhalte der Nutzungsdienstbarkeiten, in Festgabe
zum schweizerischen Juristentag 1963 p. 51 ss.). Ces critiques paraissent
du reste encore plus fondées après l'adoption d'une réglementation précise
en la matière. En effet, le souci du législateur d'empêcher que soient
contournées les prescriptions en cause (ATF 99 IB 143) semble impliquer que
tout autre autre système tendant à obtenir les mêmes effets économiques
que la propriété par étages, et non seulement la constitution d'un droit
de superficie sur les étages d'une maison (art. 675 al. 2 CC), est exclu.
d) Il paraît ainsi douteux que l'expropriation, dans la forme où
elle est prévue, soit conforme au droit civil et, par conséquent, aux
exigences de l'art. 5 al. 1 LEx. Le point - controversé en doctrine,
ainsi qu'on l'a vu - de savoir si le droit privé permet de constituer
des servitudes d'empiétement ou d'usage semblables à celles qui sont
envisagées en l'espèce peut toutefois demeurer irrésolu. En effet, telle
qu'elle est projetée, l'expropriation ne saurait être imposée au recourant
pour des raisons de droit public.
Erwägung 6
6.- L'expropriation envisagée est partielle à un double titre.
Elle se limite en premier lieu à une fraction de la parcelle no
86; en outre, par le biais des servitudes prévues, l'exproprié se voit
restituer une partie de l'usage économique du fonds exproprié, tout en
devant notamment supporter l'entretien exclusif de la terrasse, en sa
qualité de propriétaire du fonds dominant.
a) A supposer qu'elle soit conforme au droit privé, la solution
projetée est des plus inopportunes. Ainsi que cela a déjà été relevé, le
système prévu prive l'expropriante comme l'exproprié d'attributs essentiels
découlant de la propriété d'un bâtiment. En outre, il risque fort de
conduire à des difficultés et à des différends ultérieurs; il contraint
en effet les parties à vivre en communauté indissoluble, sans régler de
façon suffisamment claire et satisfaisante les rapports complexes qui
en résultent. Enfin, ces divers inconvénients entraînent sans raison une
moins-value de l'hôtel, comme du reste de la poste; la valeur économique
de l'une et l'autre partie est en effet inférieure à ce qu'elle serait
si la division de l'immeuble était conçue de manière simple et précise.
Le recourant rappelle qu'en matière de succession, l'autorité qui prête
son concours au partage ne saurait imposer à un héritier qui s'y refuse la
division d'un immeuble en parts de copropriété constituées en propriété par
étages au sens des art. 712a ss. CC (ATF 94 II 240). Le point de savoir
si une telle solution peut être imposée par voie d'expropriation pour
octroyer à l'expropriant la jouissance exclusive de locaux déterminés
n'a cependant pas à être résolu en l'espèce: l'Entreprise des PTT ne
demande en effet pas pas la constitution d'une propriété par étages. Il
n'en demeure pas moins que le démembrement des droits réels qu'elle se
propose présente les inconvénients mêmes qui ont amené le législateur à
interdire la constitution de droits de superficie sur les étages d'une
maison. Or, l'expropriante ne saurait raisonnablement se prévaloir d'un
intérêt public tel qu'il faille s'accommoder de pareils désagréments;
il paraît au contraire que ledit intérêt public est insuffisamment
sauvegardé par une solution qui conduirait inévitablement à des tensions
et des difficultés ultérieures.
Certes, le principe constitutionnel de la proportionnalité ne signifie
pas que l'atteinte à la propriété doive se limiter à ce qui est absolument
indispensable à la réalisation de l'ouvrage d'intérêt public; elle peut au
contraire s'étendre à tout ce qu'exige, tant du point de vue juridique que
technique, l'exécution adéquate dudit ouvrage. L'intérêt public commande
notamment que les rapports juridiques soient réglés de façon claire, simple
et précise, afin d'éviter des difficultés ultérieures, ou des charges
et des frais disproportionnés (ATF 99 Ia 477 consid. 4b; consid. 6b non
publié aux ATF 104 Ib 337 ss.). Dégagées à propos de cas où l'exproprié
faisait valoir que l'expropriation devait se limiter à la constitution
d'un droit réel limité, ces règles s'appliquent également lorsque c'est,
comme ici, l'expropriante qui cherche à imposer une solution juridique
dont l'admissibilité, au regard du droit civil, est à tout le moins
douteuse et qui comporte des risques évidents de difficultés ultérieures.
L'intérêt public ne commande donc pas une telle solution. L'opposition
est dès lors fondée, à raison de ce seul motif déjà, en application de
l'art. 1er al. 2 LEx.
b) Par l'intermédiaire des servitudes grevant la poste, l'Entreprise
des PTT entend limiter l'expropriation, en restituant au recourant l'usage
économique d'une partie de ce dont elle lui retire la propriété. Les droits
réels ainsi constitués représentent donc bien une prestation en nature,
au sens de l'art. 18 LEx, ainsi que le soutient le recourant.
La commission d'estimation est compétente pour statuer sur la nature
et le montant de l'indemnité, selon les règles disposées aux art. 16 à 18
LEx (art. 64 al. 1 lettre a LEx); il lui appartient donc de décider de
l'opportunité d'une réparation en nature (art. 18 LEx), en lieu et place
du paiement d'une somme déterminée à titre d'indemnité (art. 17 LEx). Par
conséquent, le Tribunal fédéral ne traite en principe de cette question
que s'il est saisi d'un recours de droit administratif dirigé contre une
décision de la commission d'estimation (art. 77 al. 1 LEx) et non lorsqu'il
est appelé, comme ici, à examiner le bien-fondé d'une opposition, à la
suite d'un recours interjeté contre une décision rendue par le département
compétent en application de l'art. 55 LEx. En l'espèce toutefois, la
situation est particulière: la prestation en nature définie plus haut ne
constitue pas une solution de remplacement par rapport à l'indemnité en
argent; elle est au contraire indissolublement liée à l'acquisition d'une
partie de la parcelle no 86 par voie d'expropriation. L'opération projetée,
qui fait l'objet de l'opposition, forme donc un tout; dans ces conditions,
on ne saurait refuser d'examiner l'indemnisation en nature qu'elle implique
nécessairement, en arguant de ce que cette question serait prématurée.
La réparation en nature conformément à l'art. 18 LEx constitue une
exception au principe, prévu à l'art. 17 LEx, selon lequel l'indemnité
est payable en argent (HESS, op.cit., n. 1 et 2 ad art. 17 LEx). Cela se
déduit de l'économie de la loi, comme des travaux législatifs (FF 1926
II 24; Bull.Sten. CN 1928, p. 625-627; Bull.Sten. CE 1929, p. 179). En
outre, selon l'art. 18 al. 2 LEx, la réparation en nature n'est admissible
sans le consentement de l'intéressé que si les intérêts de celui-ci sont
suffisamment sauvegardés. Cela signifie qu'en cette matière la volonté
de l'exproprié, si elle n'est pas absolument décisive, a néanmoins une
grande importance et que si l'intéressé fait valoir des motifs plausibles
contre l'indemnisation en nature, celle-ci ne peut lui être imposée (HESS,
op. cit., n. 7 ad art. 18 LEx). Par ailleurs, le Tribunal fédéral a relevé
que la possibilité d'imposer une prestation en nature à l'expropriant
dépend de la comparaison des intérêts en présence (consid. 1 non publié
aux ATF 89 I 343); la règle ainsi dégagée s'applique bien évidemment aussi
aux cas où, comme en l'espèce, il convient de déterminer si l'exproprié
est tenu d'accepter une telle forme d'indemnisation.
Or, il résulte à l'évidence de ce qui a été dit plus haut que
l'expropriante ne peut se prévaloir d'un intérêt public qui impose
une solution semblable à celle qui est envisagée. En outre, celle-ci
lèse l'exproprié dans ses intérêts légitimes, ainsi qu'il ressort des
considérants qui précédent.
Les conditions strictes auxquelles est soumise la possibilité d'imposer
à l'exproprié des prestations en nature ne sont donc manifestement pas
réalisées en l'espèce.
L'expropriation ne peut par conséquent pas avoir lieu selon les
modalités prévues.