BGE 105 IB 136
105 Ib 136
21. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 6. Februar 1979 i.S. S. gegen Eidg. Zollrekurskommission
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Gemeinschaftliches Versandverfahren (Abkommen zwischen der Schweiz
und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 23. November 1972);
Bedeutung von Dienstanweisungen.
1. Dienstanweisungen sind nicht Verfügungen im Sinne von
Art. 5 VwVG und können weder mit Verwaltungsbeschwerde, noch mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Überprüfung einer in
Anwendung einer Dienstanweisung ergangenen Verfügung.
2. Begriff der "Umladung" im Sinne von Art. 24 Abs. 1 der Verordnung
über das gemeinschaftliche Versandverfahren.
Sachverhalt
A.- Im Juli 1975 gab S. im süddeutschen Raum mittels Prospekten
und Preislisten bekannt, dass er Personen, die in der Bundesrepublik
Deutschland wohnen, zollfrei Spirituosen, Tabakwaren und Parfums liefern
könne. Er nahm diesbezügliche Bestellungen entgegen, leitete diese nach
Belgien weiter und liess dort die bestellten Waren in Pakete verpacken,
die lediglich soviel Gegenstände enthielten, dass sie im Rahmen der
Toleranzen zollfrei in die Bundesrepublik eingeführt werden konnten. Die
Pakete wurden in der Folge im gemeinschaftlichen Versandverfahren, mit
Versandpapieren T 1, die vom Zollamt Antwerpen ausgestellt worden waren,
über Luxemburg, Frankreich und die Schweiz nach St. Margrethen gebracht
und bei der dortigen Gepäckaufbewahrungsstelle der SBB deponiert. Die
Kunden wurden anschliessend verständigt, dass ihr Paket am genannten
Ort zum Abholen bereit liege. Die bestellte Ware war bei einer Bank
in St. Margrethen zu bezahlen. Dort wurde den Kunden nach Entrichtung
des Kaufpreises der Gepäckaufbewahrungsschein und das Versandpapier T 1
ausgehändigt. Die Kunden holten in der Folge ihre Pakete ab und wiesen
diese und die dazugehörenden Versandpapiere beim Verlassen der Schweiz
zwecks zollamtlicher Feststellung der Wiederausfuhr vor. Die Ware wurde
anschliessend über Österreich nach der Bundesrepublik Deutschland
gebracht, wo sie als "Reisemitbringsel" zollfrei eingeführt werden
konnte. Nachdem S. seinen Handel eine gewisse Zeit unangefochten betrieben
hatte, verweigerte das Zollamt Basel-Lisbüchel am 7. August 1975 die
Transitabfertigung von 53 Kleinpaketen mit Tabak, Spirituosen und Parfums,
die je mit einem vom Zollamt Antwerpen ausgestellten Versandpapier T 1
versehen waren. Diese Pakete hätten wie frühere Sendungen zur Abwicklung
der oben beschriebenen Geschäfte nach St. Margrethen befördert werden
sollen. Das Zollamt Basel-Lisbüchel stützte sich bei der Verweigerung
der Abfertigung auf eine Dienstanweisung der Oberzolldirektion vom
24. Juli 1975. Mit dieser wurde das Zollamt Basel-Lisbüchel angewiesen,
die Transitabfertigung zu verweigern, falls weiterhin Tabakwaren,
Spirituosen und Parfums zum Transit durch die Schweiz angemeldet würden,
mit dem Zweck, sie in St. Margrethen (nach der Art von Tax-free-shops)
an Personen zu verkaufen, die ins Ausland reisen. (Am folgenden Tag gelang
es S. allerdings für die gleiche Ware beim Zollamt La Cure die gewünschte
Transitabfertigung zu erhalten.)
Am 19. August 1975 erliess die Oberzolldirektion eine Dienstanweisung
folgenden Inhalts an alle Zollämter:
"Transit von Waren in Kleinpaketen im gemeinschaftlichen
Versandverfahren.
Seit einiger Zeit werden im gemeinschaftlichen Versandverfahren
Kleinpakete, enthaltend Tabakwaren, Spirituosen, Parfums und dgl.,
durch
die Schweiz befördert. Diese Pakete werden nach Art der Tax-free-shops
verkauft und im Zollinland an ausreisende Personen übergeben. Es
handelt sich hierbei um eine missbräuchliche Inanspruchnahme des
gemeinschaftlichen
Versandverfahrens.
Die ZA haben daher ab sofort die Durchfuhr solcher von
Versandanmeldungen
T 1 begleiteter Sendungen zu verweigern."
Am 21. August 1975 wurde im Auftrag von S. erneut die
Transitabfertigung einer Anzahl von Kleinpaketen mit Versandpapieren
T 1 beantragt. Das Zollamt Boncourt, bei welchem die Einreise dieses
Mal versucht wurde, verweigerte die Transitabfertigung für diese Pakete
vorerst aufgrund der Dienstanweisung vom 19. August 1975. In der Folge
wurde die Transitabfertigung jedoch ausnahmsweise bewilligt, weil S. von
der genannten Dienstanweisung noch keine Kenntnis erhalten hatte und die
Sendungen bereits unterwegs waren.
Ungefähr ein Jahr später, d.h. am 23. Juli 1976, verweigerte das
Zollamt Basel-Lisbüchel wiederum eine von S. beantragte Transitabfertigung
von mehreren Kleinpaketen, welche mit Versandpapieren nach dem deutschen
Bestimmungszollamt Lindau versehen waren. Die Verweigerung erfolgte in
Absprache mit der Oberzolldirektion und wurde auf den Versandpapieren T
1 vermerkt.
S. erhob Beschwerden gegen die Verfügungen vom 7. August 1975 und
vom 23. Juli 1976. Die Direktion des I. Zollkreises trat darauf nicht
ein, soweit damit die Feststellung der Rechts- und Gesetzwidrigkeit der
Weisungen der Oberzolldirektion, auf welche die angefochtenen Verfügungen
gestützt wurden, beantragt worden war. Im übrigen wies sie die Beschwerden
ab. Gegen diesen Entscheid erhob S. ohne Erfolg Beschwerde bei der
Eidg. Zollrekurskommission.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangt S. die Aufhebung des
Entscheides der Eidg. Zollrekurskommission. Ferner beantragt er, die
allgemeinen Weisungen der Oberzolldirektion vom 24. Juli 1975 und vom
19. August 1975 sowie die spezielle Weisung vom 23. Juli 1976 an das
Zollamt Basel-Lisbüchel seien aufzuheben oder es sei deren Rechtswidrigkeit
festzustellen. Schliesslich verlangt er, es sei festzustellen, dass
die Verweigerungen der Transitabfertigung von Waren mit internationalen
Versandpapieren T 1 durch das Zollamt Basel-Lisbüchel am 7. August 1975 und
am 23. Juli 1976 ohne Rechtsgrundlage und damit gesetzwidrig erfolgt seien.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Mit dem Antrag, es seien verschiedene Weisungen der
Oberzolldirektion aufzuheben, rügt der Beschwerdeführer sinngemäss,
die Vorinstanz habe zu Unrecht diese Weisungen nicht überprüft.
Im Verwaltungsverfahren und im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
kommen als Anfechtungsobjekte grundsätzlich nur Verfügungen im Sinne
von Art. 5 VwVG in Frage (Art. 44 VwVG, Art. 97 Abs. 1 OG). Die
vom Beschwerdeführer beanstandeten Weisungen der Oberzolldirektion
sind keine Verfügungen, denn sie ordnen nicht individuelle und
konkrete verwaltungsrechtliche Verhältnisse, sondern stellen - ohne
sich an den Bürger zu richten - verwaltungsinterne Regeln für das
Verhalten der Beamten auf. Die beanstandeten Dienstanweisungen der
Oberzolldirektion können folglich weder mit Verwaltungsbeschwerde noch
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden.
Der Beschwerdeführer beruft sich zur Begründung seines Antrags auf
BGE 98 Ia 510. In diesem Entscheid wurde eine staatsrechtliche Beschwerde
im Sinne der abstrakten Normenkontrolle gegen eine, allgemeine Regeln
enthaltende Dienstanweisung zugelassen. Das Bundesgericht gelangte zu
diesem Entscheid, weil im Gebiet, das von der angefochtenen Dienstanweisung
geregelt wird, kaum formelle und anfechtbare Verfügungen erlassen
werden und weil ein wirksamer Grundrechtsschutz nur durch die Zulassung
der Beschwerde gegen die Dienstanweisung gewährleistet werden konnte
(vgl. auch BGE 102 Ia 187 f.). Aus dieser Rechtsprechung kann jedoch nichts
für das Verwaltungsverfahren und das verwaltungsgerichtliche Verfahren
abgeleitet werden, da in diesen Verfahren die abstrakte Normenkontrolle
ausgeschlossen ist.
Aus diesen Gründen hat die Vorinstanz dem Antrag des Beschwerdeführers,
die genannten Weisungen der Oberzolldirektion seien aufzuheben, zu Recht
nicht entsprochen.
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer beantragt im weiteren, es sei festzustellen,
dass die genannten Weisungen der Oberzolldirektion rechts- und gesetzwidrig
seien.
Das Bundesgericht kann auf diesen Antrag nicht eingehen, denn es
überprüft im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde grundsätzlich
nur, ob die angefochtene Verfügung vor dem Bundesrecht, d.h. vor den
einschlägigen Verordnungen, Gesetzen, Staatsverträgen und der Verfassung
standhalten (Art. 104 lit. a OG). Im vorliegenden Verfahren ist somit
nur die Rechtmässigkeit des Entscheides der Eidg. Zollrekurskommission
vom 25. August 1978 zu beurteilen. Bei dieser Gelegenheit könnte
das Bundesgericht, im Anwendungsfall, auch die Gesetzmässigkeit
von Verordnungen überprüfen, sowie über deren Verfassungsmässigkeit
befinden, sofern die Delegationsnorm die Abweichung von der Verfassung
nicht selber erlaubt (BGE 104 Ib 209 E. 3b mit Hinweis). Es kann sich
aber nicht darüber aussprechen, ob auch die Dienstanweisungen, nach
welchen die Verwaltung ihre Verfügungen erlässt, rechtmässig sind,
denn Dienstanweisungen stellen nicht Bundesrecht im Sinne von Art. 104
lit. a OG dar und sind für den Richter nicht verbindlich (BGE 99 Ib 6,
310 E. 3; GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im
Bund, 2. Aufl., S. 144 f.). Die angefochtenen Verfügungen werden in
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vielmehr direkt daraufhin überprüft,
ob sie in Übereinstimmung mit den einschlägigen Verordnungen,
Gesetzen, Staatsverträgen und der Bundesverfassung stehen. Die Frage
der Rechtmässigkeit einer Dienstanweisung wird allerdings indirekt
durch die Beurteilung einer, aufgrund einer solchen Dienstanweisung
ergangenen Verfügung beantwortet, denn wenn eine Verfügung, welche eine
Dienstanweisung genau befolgt, bundesrechtswidrig ist, wird auch die
fragliche Dienstanweisung rechtliche Fehler enthalten. Insofern kann sich
das Bundesgericht im vorliegenden Fall auch über die Rechtmässigkeit der
vom Beschwerdeführer beanstandeten Dienstanweisungen aussprechen. Eine
formelle Stellungnahme zu dieser Frage ist jedoch ausgeschlossen.
Dadurch, dass die beanstandeten Dienstanweisungen der Oberzolldirektion
nicht unmittelbar überprüft werden, verliert der Beschwerdeführer, entgegen
seinen Ausführungen, keinen Rechtsschutz, denn die Oberzolldirektion
wird eine Dienstanweisung aufheben, wenn sich aufgrund eines Urteils
des Bundesgerichts ergibt, dass Verfügungen, die in Anwendung dieser
Dienstanweisung erlassen werden, vom Bundesgericht aufgehoben werden.
Erwägung 3
3.- (Die Beschwerde wird in bezug auf die Verfügung des Zollamtes
Basel-Lisbüchel vom 7. August 1975 als gegenstandslos erklärt, weil
der Beschwerdeführer am folgenden Tag die beantragte Transitabfertigung
erhalten hat.)
Erwägung 4
4.- ...
a) Der Beschwerdeführer hatte die Absicht, seine Pakete im
gemeinschaftlichen Versandverfahren zu befördern. Nach dem Abkommen
zwischen der Schweiz und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom
23. November 1972 (AS 1974, S. 281 ff.) findet das gemeinschaftliche
Versandverfahren auch auf Waren Anwendung, die zwischen zwei in der
Europäischen Gemeinschaft gelegenen Orten durch schweizerisches Gebiet
befördert werden. Zweck des gemeinschaftlichen Versandverfahrens ist nach
der Präambel des Abkommens die Erleichterung der Zollförmlichkeiten beim
Grenzübertritt von Warentransporten. Dieses Verfahren ermöglicht darum
die Warenbeförderung zwischen zwei in der Gemeinschaft gelegenen Orten
aufgrund eines einzigen Versandpapiers, das von der Abgangszollstelle
zuhanden der Bestimmungszollstelle ausgestellt wird. Dabei sind die
betreffenden Zollstellen wechselseitig für die richtige Abwicklung des
Zollverfahrens verantwortlich.
Man unterscheidet zwei Arten von gemeinschaftlichen Versandverfahren:
Das eine ist für Waren bestimmt, die bei der Einfuhr in die einzelnen
Länder der EWG der Zoll- und Abgabepflicht unterliegen (externes
gemeinschaftliches Versandverfahren, Kurzbezeichnung T 1), das andere
ist den Waren vorbehalten, die sich in der Gemeinschaft im freien
Verkehr befinden, d.h. für welche bei der Einfuhr die Zölle und Abgaben
erhoben worden sind oder welche in der Gemeinschaft erzeugt worden
sind (internes gemeinschaftliches Versandverfahren, Kurzbezeichnung
T 2). Im vorliegenden Fall wurden die Waren mit Versandpapieren T 1
befördert, da sie aus dem Zollfreilager Antwerpen stammten und in der
Gemeinschaft nicht verzollt worden waren. Für Zölle und andere Abgaben,
welche im Verlaufe eines externen gemeinschaftlichen Versandverfahrens
erhoben werden könnten, ist bei der Abgangszollstelle eine Sicherheit zu
leisten (vgl. die Botschaft des Bundesrates betreffend Abkommen mit der
Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zur Anwendung der Bestimmungen über
das gemeinschaftliche Versandverfahren, BBl 1973 I, S. 185 ff.).
Das gemeinschaftliche Versandverfahren erlaubt nicht nur, dass
die mit den entsprechenden Versandpapieren begleiteten Waren mit einem
einzigen Beförderungsmittel zwischen zwei in der Gemeinschaft gelegenen
Orten transportiert werden. Art. 24 Abs. 1 der Verordnung über das
gemeinschaftliche Versandverfahren in der hier anwendbaren Fassung vom
18. März 1960 (nachfolgend: Verordnung; AS 1974, S. 290 ff.) bestimmt
für das externe gemeinschaftliche Versandverfahren, dass Waren ohne neue
Anmeldung auf ein anderes Beförderungsmittel umgeladen werden dürfen. Die
Umladung hat unter Aufsicht einer Zollstelle des Mitgliedstaates, auf
dessen Gebiet sie vorgenommen wird, zu erfolgen. Als Mitgliedstaat gilt
im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens auch die Schweiz
(Art. 2 Abs. 2 des Abkommens zwischen der Schweiz und der EWG).
b) Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die von ihm beabsichtigte
Beförderung von Paketen von Belgien nach St. Margrethen falle unter Art. 24
Abs. 1 der Verordnung, denn die Pakete würden in St. Margrethen von einem
Sammelfahrzeug auf die Fahrzeuge seiner Kunden umgeladen. Dass diese
Umladung nicht unmittelbar erfolge und eine Zwischenlagerung vorgenommen
werde, schliesse die Anwendung von Art. 24 der Verordnung nicht aus.
Diese Auslegung von Art. 24 Abs. 1 der Verordnung entspricht
nicht dem Wortlaut der Bestimmung. Das Abladen einer grösseren Zahl von
Einzelpaketen, deren Einlagerung bei einer SBB-Gepäckaufbewahrungsstelle
und das anschliessende schrittweise Abholen der einzelnen Pakete durch
eine Vielzahl von Kunden kann nicht als "Umladen" bezeichnet werden. Das
Verbringen von Waren von einem Beförderungsmittel auf ein anderes
stellt grundsätzlich nur dann ein "Umladen" dar, wenn es unmittelbar
erfolgt. Sobald eine Ware jedoch nach dem Abladen eine gewisse Zeit
irgendwo eingelagert und erst später auf ein anderes Beförderungsmittel
geladen wird, kann darin kein "Umladen" mehr erblickt werden. Im
vorliegenden Fall ist es daher ausgeschlossen, von einem "Umladen" zu
sprechen, weil die Pakete nicht unmittelbar von einem Fahrzeug auf ein
anderes gebracht, sondern bei der SBB für eine gewisse Zeit hinterlegt
worden sind.
Die vom Beschwerdeführer vertretene Auslegung von Art. 24 der
Verordnung lässt sich auch nicht mit dem Zweck des gemeinschaftlichen
Versandverfahrens vereinbaren, denn dieses Verfahren soll die
Zollförmlichkeiten beim Grenzübertritt von Warentransporten erleichtern. In
bezug auf die Schweiz soll das Verfahren vor allem dem durch das Land
gehenden Transitverkehr zwischen Orten in der Europäischen Gemeinschaft
zugute kommen. Die Durchführung eines Handels mit zollfreien Spirituosen
und Tabakwaren, wie er vom Beschwerdeführer beabsichtigt und auch
bereits betrieben worden ist, entspricht dem Zweck des gemeinschaftlichen
Versandverfahrens offensichtlich nicht. Die Ausnützung der durch dieses
Verfahren gewährten Zollerleichterungen für den genannten Handel muss
daher als rechtsmissbräuchlich bezeichnet werden.
Da die vom Beschwerdeführer beabsichtigte Geschäftsabwicklung nicht
mit einem Umladen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 der Verordnung verbunden
gewesen wäre, hat ihm das Zollamt Basel-Lisbüchel am 23. Juli 1976 zu
Recht die Transitabfertigung für verschiedene Pakete verweigert. Der
Entscheid der Eidg. Zollrekurskommission, mit dem diese Verweigerung
bestätigt worden ist, verletzt somit kein Bundesrecht.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.