BGE 105 IB 105
105 Ib 105
16. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 27. Juni
1979 i.S. Häfliger gegen Regierungsrat des Kantons Luzern
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 30 ff. NSG; Art. 5 Abs. 1 VwVG, Art. 97 ff. OG;
nationalstrassenbedingte Landumlegung; zulässiges Rechtsmittel.
Verhältnis von Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtlicher
Beschwerde, wenn die Grundsatzgesetzgebung des Bundes die einlässliche
Regelung einer bestimmten Materie dem kantonalen Recht vorbehält (in casu:
Nationalstrassengesetz und kantonales Landumlegungsrecht).
Sachverhalt
A.- Mit Beschluss vom 25. August 1975 ordnete der Regierungsrat
des Kantons Luzern für den Erwerb des Landes für den Bau der
Nationalstrassen N 2 und N 14 in mehreren Gemeinden die Landumlegung
an. Er beauftragte das Volkswirtschaftsdepartement und das Baudepartement,
eine Schätzungskommission zu bestellen und für diese Kommission nach
Massgabe des kantonalen Bau- und Bodenverbesserungsrechts ein Reglement
für die Bewertung des Bodens zu erlassen. Der Regierungsratsbeschluss
enthält ausserdem detaillierte Angaben über den im Rechtsmittelverfahren
zu beobachtenden Instanzenzug. Er sieht vor, dass gegen die Bewertung
durch die Schätzungskommission Einsprache bei dieser selbst geführt werden
kann. Deren Einspracheentscheid kann an den Regierungsrat weitergezogen
werden. Gegen dessen Entscheid erklärt der Regierungsratsbeschluss
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht für
zulässig. Das Schätzungsreglement wurde durch das Baudepartement und
das Volkswirtschaftsdepartement in der Folge erlassen und am 9. Februar
1977 durch das Eidg. Amt für Strassen- und Flussbau genehmigt. Es wurde
nicht publiziert.
Victor Häfliger besitzt Land im Beizugsgebiet. Gegen die Bewertung
dieses Landes durch die Schätzungskommission führte er zunächst
bei der Schätzungskommission Einsprache. Gegen deren ablehnenden
Entscheid rekurrierte er an den Regierungsrat, welcher die von der
Kommission vorgenommenen Schätzungen bestätigte. Entsprechend der im
Beschwerdeentscheid des Regierungsrates enthaltenen Rechtsmittelbelehrung
erhob Häfliger Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. In
formeller Hinsicht beanstandet er, dass der Regierungsrat auf seine Rüge,
der Präsident der Schätzungskommission sei befangen, nicht eingegangen
ist. In der Sache beschwert er sich wegen unrichtiger und unvollständiger
Feststellung des Sachverhalts sowie wegen Ermessensmissbrauches. Soweit
sein Land als Bauland behandelt worden sei, sei es zu niedrig bewertet
worden. Sein übriger Boden bilde Bauerwartungsland und hätte deshalb
nach den für Bauland geltenden Massstäben zum Verkehrswert und nicht nach
den für Kulturland geltenden Grundsätzen bewertet werden müssen. Hierin
liege eine unrichtige Rechtsanwendung, welche zu einer Verletzung der
Eigentumsgarantie und der Rechtsgleichheit führe.
Der Regierungsrat des Kantons Luzern beantragt, die Beschwerde
abzuweisen. Auf seine Ausführungen wird, soweit dies erforderlich ist,
in den Erwägungen eingegangen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Das Bundesgericht beurteilt gemäss Art. 97 Abs. 1 OG
letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im
Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom
20. Dezember 1968 (VwVG), die von einer der in Art. 98 OG aufgezählten
Instanzen ausgehen und unter keine der Ausnahmebestimmungen der
Art. 99-102 OG fallen. Nach der Begriffsbestimmung des Art. 5 VwVG gelten
als Verfügungen "Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf
öffentliches Recht des Bundes stützen" oder die - wie das Bundesgericht
wiederholt entschieden hat - sich richtigerweise auf öffentliches Recht
des Bundes hätten stützen müssen (BGE 103 Ib 213 f.; 100 Ib 120, beide
mit Verweisungen; GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren
im Bund, 2. Auflage, Bern 1974, S. 80, 137; HALTNER, Begriff und Arten
der Verfügung im Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Zürich 1979,
S. 110 f.). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach zulässig,
wenn geltend gemacht wird, ein in einer eidgenössischen Vorschrift
ausgesprochener oder daraus sich ergebender Rechtssatz sei nicht oder
nicht richtig angewendet worden. Diese Fassung des früheren Art. 104 OG,
die mit der Gesetzesrevision vom 20. Dezember 1968 aufgehoben wurde,
ist sinngemäss nach wie vor zutreffend (GYGI, aaO, S. 141). Dabei
wird der Begriff des Bundesrechts in einem umfassenden Sinn verstanden
(ANDRE GRISEL, Droit administratif suisse, Neuchâtel 1970, S. 480). Es
umfasst alle generell-abstrakten Rechtssätze, die von einer Bundesbehörde
oder gestützt auf eine Delegation der Rechtssetzungsbefugnis von einer
Organisation ausserhalb der Bundesverwaltung erlassen werden (GYGI, aaO,
S. 144; BGE 97 I 296 E. 1). Dazu gehören auch die von den Kantonen zum
Vollzug von Bundesrecht erlassenen Ausführungsvorschriften, soweit ihnen
keine selbständige Bedeutung zukommt, d.h. wenn das kantonale Recht
nichts anordnet, was nicht schon durch das Bundesrecht geboten wäre
(BGE 96 I 761 E. 1).
b) Bei der Beurteilung von Sachverhalten, für die teils
Bundesverwaltungsrecht, teils kant. Verwaltungsrecht massgebend ist,
ergibt sich eine Gabelung des Rechtsweges in denjenigen Kantonen,
deren Verwaltungsrechtspflegegesetze vorsehen - wie dies für
den Kanton Luzern zutrifft (§ 149 des Gesetzes vom 3. Juli 1972
über die Verwaltungsrechtspflege; im folgenden: VRG) -, dass die
Verwaltungsgerichtbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht unzulässig
ist, wenn sich der Entscheid bei einer Bundesbehörde durch ein anderes
Rechtsmittel als die staatsrechtliche Beschwerde anfechten lässt (vgl.
KÖLZ/KOTTUSCH, Bundesrecht und kantonales Verwaltungsverfahrensrecht,
ZBl 1978 454 ff.; FISCHLI, Bemerkungen zum Stand der Gesetzgebung,
in: Amtsbericht des basellandschaftlichen Verwaltungsgerichts für
das Jahr 1973, S. 88 ff.; derselbe: Rechtsmittelkonkurrenz in der
Verwaltungsjustiz, in: Basler Festgabe zum Schweizerischen Juristentag
1963, Basel 1963, S. 25 ff.). Die Verletzung des kant. Rechtes, z.B. des
kant. öffentlichen Baurechts, ist in diesem Falle mit Beschwerde beim
kant. Verwaltungsgericht, die Verletzung von Bundesrecht, etwa der
eidg. Gewässerschutzgesetzgebung, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim
Bundesgericht zu rügen. Ausserdem bleibt gegen den Entscheid des kant.
Verwaltungsgerichts die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung
verfassungsmässiger Rechte vorbehalten.
c) Schwierigkeiten können sich bei der Beurteilung von Sachverhalten
ergeben, auf welche sowohl eine bundesrechtliche Grundsatznorm als auch
das kantonale Verwaltungsrecht, das die von der Grundsatzbestimmung
erfasste Materie einlässlich ordnet, zur Anwendung gelangen (GYGI, aaO,
S. 85, MACHERET, La recevabilité du recours de droit administratif au
Tribunal fédéral, Revue de droit administratif et de droit fiscal, 1974,
Jhg. 30, S. 11 ff.; FISCHLI, Rechtsmittelkonkurrenz, S. 28 ff.; derselbe:
Bemerkungen, S. 89 f.; KÖLZ/KOTTUSCH, aaO, S. 455 f.; KÖLZ, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978,
N. 13 zu § 49). Entsprechend der Regel, dass für die Rechtsmittel der
Bundesverwaltungsrechtspflege nur Raum ist, soweit Bundesverwaltungsrecht
zur Anwendung kommt, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben, soweit
die Auslegung und Anwendung der Grundsatzbestimmung in Frage steht. Geht
es dagegen um die Anwendung des selbständigen kantonalen Rechts, welches
die von der bundesrechtlichen Grundsatzgesetzgebung erfasste Materie in
eigenständiger Weise regelt, und wird geltend gemacht, die Anwendung dieses
Rechts verstosse gegen verfassungsmässige Rechte, so ist diese Rüge nicht
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde, sondern mit staatsrechtlicher Beschwerde
anzubringen (vgl. BGE 99 Ib 326 E. 1b). Allein diese Ordnung entspricht
auch dem Sinn des kantonalen Rechtsmittelverfahrens, indem sie sowohl
dem Bürger den Rechtsschutz der kantonalen Verwaltungsgerichtsbarkeit
gewährleistet als auch die einheitliche Anwendung des kantonalen Rechts
im Kanton sicherstellt. Die Zulassung der eidgenössischen anstelle der
kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerde erschiene im übrigen auch als
Verstoss gegen die föderalistische Staatsstruktur des Bundes (MACHERET,
aaO, S. 14).
Erwägung 2
2.- Die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde nach diesen
Gesichtspunkten führt zu folgendem Ergebnis:
a) Das Nationalstrassengesetz enthält in Übereinstimmung mit dem
verfassungsrechtlichen Gebot, bei der Errichtung der Nationalstrassen den
wirtschaftlich nutzbaren Boden nach Möglichkeit zu schonen (Art. 36bis
Abs. 3 BV), Grundsatzbestimmungen über den Landerwerb und Massnahmen im
Interesse der Bodennutzung. Diese geben für den Landerwerb, sofern ein
freihändiger Erwerb ausser Betracht fällt, dem Landumlegungsverfahren
den Vorzug (Art. 30). Dieses ist in der Form der landwirtschaftlichen
Güterzusammenlegung, der Waldzusammenlegung oder der Umlegung von
Bauland durchzuführen, wenn es im Interesse des Strassenbaues liegt oder
für die bestimmungsgemässe Verwendung und Bewirtschaftung des durch den
Strassenbau beeinträchtigten Bodens notwendig ist (Art. 31 Abs. 1 NSG). Das
Bundesrecht will damit sicherstellen, dass die Nachteile, welche durch
die Anlage der Nationalstrassen für die Verwendung und Bewirtschaftung des
umliegenden Bodens entstehen können, möglichst behoben werden (Botschaft
des Bundesrates vom 3. Juli 1959, BBl 1959 II, S. 121). Zu diesem Zwecke
nennt Art. 31 Abs. 2 NSG einzelne Massnahmen von besonderer Bedeutung,
die im Umlegungsverfahren getroffen werden können. Das Gemeinwesen kann
Grundstücke in das Landumlegungsunternehmen einwerfen (lit. a), womit
erreicht wird, dass weniger Land zu Lasten des privaten Grundbesitzes
erworben werden muss. soweit das für den Strassenbau benötigte Land durch
angemessene Abzüge vom erfassten Grundeigentum erworben wird, ist es dem
Landumlegungsunternehmen zum Verkehrswert zu vergüten (lit. b). Mehrwerte,
die durch den Strassenbau mittels Bodenverbesserungen an Grundstücken
geschaffen werden, können angerechnet werden (lit. c). Schliesslich können
die im Landumlegungsverfahren zu treffenden Massnahmen "in andern durch
das kant. Recht vorgesehenen Verfahren" bestehen (lit. d); die Botschaft
erwähnt in diesem Zusammenhang die Vorschriften einzelner Kantone über
die Umlegung von Bauland in städtischen Gebieten sowie die Möglichkeit
der sogenannten Zonenexpropriation (BBl 1959 II, S. 121; vgl. BGE 99 Ia
496 f.).
Ausdrücklich beauftragt Art. 32 NSG die Kantone mit dem Landerwerb
und der Bestimmung der hiefür anwendbaren Erwerbsart. Abs. 2 legt fest:
"Sie ordnen im Rahmen der nachstehenden Vorschriften das Verfahren für
die Landumlegungen. Für Güter- und Waldzusammenlegungen bleiben die
entsprechenden Bestimmungen der Bundesgesetzgebung über die Förderung
der
Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes sowie der
Bundesgesetzgebung betreffend die eidgenössische Oberaufsicht über die
Forstpolizei vorbehalten."
Die "nachstehenden Vorschriften" enthalten Verfahrensbestimmungen zur
Sicherstellung der Koordination von Güter- oder Waldzusammenlegungen mit
der Strassenprojektierung (Art. 33 und 34) und zur Wahrung der Interessen
des Strassenbaus (Art. 35). Art. 36 ermächtigt die kantonalen Regierungen,
die für den Strassenbau notwendigen Landumlegungen zu verfügen, und
Art. 37 ermöglicht die vorzeitige Besitzeinweisung zur Sicherstellung der
rechtzeitigen Ausführung des Strassenbaues. Art. 38 schliesslich regelt
die zu Lasten des Strassenbaus gehende Kostenanrechnung.
Die wenigen Ausführungsvorschriften zum Landerwerb im
Landumlegungsverfahren, welche die Verordnung vom 24. März 1964 über
die Nationalstrassen enthält, sichern für die strassenbedingten Güter-
und Waldzusammenlegungen die sinngemässe Geltung der bundesrechtlichen
Bestimmungen über die Unterstützung von Bodenverbesserungen und über
das Forstwesen, insbesondere die Einhaltung der Subventionsvorschriften
(Art. 19, 20 und 22). Zur Sicherung des Anspruches der Eigentümer auf volle
Entschädigung ermöglicht Art. 21 für die Schätzung des Verkehrswertes des
Landes, das für den Strassenbau benötigt wird, sowie von Inkonvenienzen,
welche sich nicht bei der Neuzuteilung abgelten lassen, die Anwendung
des Bundesgesetzes über die Enteignung vom 20. Juni 1930. Art. 23 gibt
dem Eigentümer einen Rechtsanspruch auf Einleitung des bundesrechtlichen
Enteignungsverfahrens, wenn das Landumlegungsverfahren berechtigten
Ersatzansprüchen für ein bestimmtes Grundstück offensichtlich nicht zu
genügen vermag (BGE 99 Ia 495 ff. E. 4).
b) Die einlässliche Regelung der Parzellarordnungsverfahren -
land- und forstwirtschaftliche Zusammenlegung, Baulandumlegung,
Zonenexpropriation, Grenzbereinigung - ist nach dem Gesagten dagegen
Sache des kantonalen Rechts. Diese Verfahren stellen auch dann keine
blosse Anwendung von Bundesrecht dar, wenn sie im Interesse eines
öffentlichen Werkes des Bundes durchgeführt werden müssen, wie dies im
Falle des Nationalstrassenbaues zutrifft, oder wenn sie mit Rücksicht
auf gesamtschweizerische öffentliche Interessen vom Bunde unterstützt
oder in Grundsatzbestimmungen vorgeschrieben werden, wie dies für land-
und forstwirtschaftliche Zusammenlegungen aufgrund der Landwirtschafts-
und Forstpolizeigesetzgebung des Bundes und für die Baulandumlegung
gemäss den erschliessungsrechtlichen Vorschriften des Wohnbau- und
Eigentumsförderungsgesetzes zutrifft.
c) Aus dieser Ordnung ergibt sich, dass die in ein
nationalstrassenbedingtes Landumlegungsverfahren einbezogenen Eigentümer
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde namentlich geltend machen können, das
kantonale Umlegungsverfahren vermöge die Durchsetzung ihrer berechtigten
Ersatzansprüche nicht zu gewährleisten (vgl. BGE 100 Ia 82 f. E. 2),
der Anspruch auf Verkehrswertentschädigung des für den Strassenbau
benötigten Landes werde missachtet (Art. 31 Abs. 2 lit. b NSG) oder
Inkonvenienzen würden nicht erfasst (BGE 104 Ib 81 ff. E. 1b und
c). Ferner kann die Weigerung des Werkträgers, das Enteignungsverfahren
einzuleiten, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (BGE
102 Ib 59 E. 3b mit Verweisungen). Desgleichen ist gemäss Art. 99 lit. c
OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Einspracheentscheide
gemäss Art. 27 NSG über das Ausführungsprojekt einer Nationalstrasse im
Hinblick auf eine Enteignung oder Landumlegung, welche die Verwirklichung
des Projekts nach sich zieht (vgl. BÄNZIGER, Bodenverbesserungen,
rechtliche Probleme der landwirtschaftlichen Güterzusammenlegungen und
der Gesamtumlegung, Basel, 1978, S. 116 f.).
Soweit dagegen ein Eigentümer geltend macht, er habe im kantonalen
Landumlegungsverfahren nicht wertgleichen Realersatz erhalten oder es seien
Verfahrensregeln verletzt worden, geht es um die Anwendung kantonalen
Rechts, dessen Verletzung zunächst mit den kantonalen Rechtsmitteln zu
rügen ist. Gegen den Entscheid der letzten kantonalen Instanz ist alsdann
die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger
Rechte gegeben (BGE 100 Ib 81 f.; 97 I 718 oben).
Erwägung 3
3.- a) Der angefochtene Entscheid erging in einem nach kantonalem
Recht durchgeführten Landumlegungsverfahren, das vom Regierungsrat
des Kantons Luzern mit Beschluss vom 25. August 1975 gestützt auf
Art. 36 NSG in Übereinstimmung mit den Grundsatzvorschriften der
Art. 30-38 NSG über den Landerwerb angeordnet worden war. Er bestätigt
die von der Schätzungskommission vorgenommene Bewertung der in das
Umlegungsverfahren einbezogenen Grundstücke des Beschwerdeführers,
des sogenannten alten Besitzstandes, welche Voraussetzung für die
Ermittlung des Neuzuteilungsanspruches ist. Für das Umlegungsverfahren
massgebend sind ausser dem nicht publizierten Reglement für die
Schätzungskommission vom 30. März 1977 die im Regierungsratsbeschluss vom
25. August 1975 aufgeführten Erlasse. Dazu gehören einmal die bereits
erwähnten Art. 30-40 NSG. Das Umlegungsverfahren selbst richtet sich
indessen hinsichtlich des landwirtschaftlichen Bodens nach der kantonalen
Bodenverbesserungsverordnung vom 21. Juli 1966, welche sich ihrerseits auf
das kantonale Gesetz vom 14. Juli 1930 betreffend Güterzusammenlegungen
und Siedlungen stützt. Für das in die Umlegung einbezogene Bauland sind
die §§ 56 ff. des kantonalen Baugesetzes vom 15. September 1970 sowie
die §§ 6 ff. der Vollziehungsverordnung zum Baugesetz vom 21. Dezember
1970 zu beachten.
b) Der Beschwerdeführer bringt zur Hauptsache vor, die von
der Schätzungskommission durchgeführte Bewertung seines in das
Umlegungsverfahren einbezogenen Grundbesitzes, welche die Grundlage für die
Ermittlung seines Neuzuteilungsanspruches bildet, sei unrichtig erfolgt. Er
vermag jedoch keine bundesrechtliche Vorschrift anzuführen, welche
verletzt sein soll, sondern macht einzig geltend, das vom Regierungsrat
geschützte Vorgehen der Schätzungskommission führe zu einer Verletzung
der Eigentumsgarantie und der Rechtsgleichheit. Diese Rügen sind, da
sie allein im Zusammenhang mit der Anwendung kantonalen Rechts erhoben
werden, nach dem Gesagten mit staatsrechtlicher Beschwerde und nicht mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend zu machen.
c) Allerdings sieht der Regierungsratsbeschluss vom 25. August 1975,
mit welchem die Umlegung angeordnet wurde, ausdrücklich vor, dass der
Entscheid der Schätzungskommission an den Regierungsrat und dessen
Entscheid mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
weitergezogen werden können. Doch versteht es sich von selbst,
dass ein kantonaler Regierungsratsbeschluss den bundesrechtlichen
Rechtsmittelweg nicht abzuändern vermag. Aus der vor dem Erlass des
Regierungsratsbeschlusses vom 25. August 1975 eingeholten persönlichen
Meinungsäusserung des Präsidenten des Verwaltungsgerichts des Kantons
Luzern ergibt sich übrigens keine abweichende Auffassung. Zutreffend
wird ausgeführt, "dass gegen letztinstanzliche kantonale
Entscheide über Einsprachen, welche Landumlegungen betreffen, die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegeben ist, soweit
die Verletzung von Bundesrecht geltend gemacht wird. Zumindest in diesem
Umfange wäre somit eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale
Verwaltungsgericht ausgeschlossen bzw. die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Bundesgerichts gegeben; das müsste m.E. in der Rechtsmittelbelehrung
ausdrücklich gesagt werden". Dieser Schluss deckt sich mit den
dargelegten Erwägungen, wonach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht gegeben ist, soweit die Anwendung der bundesrechtlichen
Grundsatzbestimmungen in Frage steht. Sie schliesst jedoch den kantonalen
Rechtsmittelweg nicht aus, soweit einzig der Vollzug des kantonalen
Umlegungsrechtes umstritten ist. In diesem Sinne scheint denn auch das
Luzerner Verwaltungsgericht den § 149 VRG auszulegen (vgl. Max. 1977 II
Nr. 3, S. 22).
d) Keine selbständige Bedeutung kommt der Rüge zu, der Präsident
der Schätzungskommission sei befangen. Da die Schätzungskommission
in Anwendung kantonalen Rechts gehandelt hat, ist auch diese Rüge im
kantonalen Rechtsmittelverfahren zu überprüfen.
Erwägung 4
4.- Bei diesem Ergebnis kann auf die Beschwerde nicht eingetreten
werden. Die Beschwerdeschrift und die Akten sind praxisgemäss der
zuständigen kantonalen Verwaltungsrechtspflegeinstanz, hier dem
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, zu überweisen (BGE 95 I 558 E. 4;
94 I 284 f. E. 4 und 5).