BGE 105 IA 370
105 Ia 370
66. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 25.
Oktober 1979 i.S. Leuenberger und Mitbeteiligte gegen Stadtrat Zürich
und Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG; Gültigkeit eines Referendums.
1. Die Stimmrechtsbeschwerde kann auch gegen die Ungültigerklärung
eines sog. Behördenreferendums ergriffen werden (E. 3).
2. a) Ein Referendumsbegehren kann sich nur dann gegen einzelne
Bestimmungen eines Erlasses richten, wenn das im kantonalen Recht
ausdrücklich vorgesehen ist (E. 4a). Das gilt auch dann, wenn geltend
gemacht wird, die Vorlage verletze den Grundsatz der Einheit der
Materie. In diesem Fall ist der Erlass selber wegen des angeblichen
Mangels anzufechten (E. 4b).
b) Bedeutung des Grundsatzes der Einheit der Materie bei einer
Zonenplanänderung (E. 4b).
3. Auslegung des streitigen Referendumsbegehrens (E. 5).
Sachverhalt
A.- In der Sitzung vom 25. Januar 1978 hiess der Gemeinderat der Stadt
Zürich eine Vorlage des Stadtrates betreffend Revision der Bauordnung
und Abänderung des Zonenplanes in der Schlussabstimmung wie folgt gut.
"1. Der Beschluss des Gemeinderates von 12. Juni 1963 über den Erlass
einer neuen Bauordnung mit Zonenplan, mit seitherigen Abänderungen,
wird nach der Vorlage des Stadtrates wie folgt geändert:
a) Im Bereich Flur-/Flüelastrasse, Quartier Altstetten, wird ein
Teil der
bisherigen Industriezone J II der Kernzone zugeteilt und mit einem
Wohnflächenanteil von 20% belegt.
b) Im Bereich der Freizeitanlage Buchegg, Quartier Unterstrass,
wird ein
Teil der bisherigen Freihaltezone der Wohnzone C und ein Teil der
bisherigen Wohnzone C der Freihaltezone zugeteilt.
c) Das Gebiet zwischen Limmat-/Wilhelm-/Heinrichstrasse/Bahnviadukt,
Industriequartier, wird von der bisherigen Industriezone J I der
Kernzone
ohne Wohnflächenanteil zugeteilt.
d) ..."
Am Schluss der Gemeinderatssitzung reichten 43 Ratsmitglieder ein
Behördenreferendum mit folgendem Wortlaut ein:
"Die unterzeichneten 43 Gemeinderäte ergreifen gemäss Art. 12
lit. c der
Gemeindeordnung das Referendum gegen den Beschluss des Gemeinderates
vom
25. Januar 1978 betreffend Revision der Bauordnung und Abänderung des
Zonenplanes (Weisung Nr. 401 vom 1. Juni 1977), Punkt 1, lit. c des
Dispositivs "das Gebiet zwischen
Limmat-/Wilhelm/Heinrichstrasse/Bahnviadukt, Industriequartier,
wird von
der bisherigen Industriezone J I der Kernzone ohne Wohnflächenanteil
zugeteilt"."
Am 1. März 1978 erklärte der Stadtrat von Zürich das
Behördenreferendum ungültig. Zur Begründung führte er aus, dass sich
das Referendum in unzulässiger Weise gegen eine einzelne Bestimmung
des Gemeinderatsbeschlusses richte. Die beim Bezirksrat Zürich und
anschliessend beim Regierungsrat des Kantons Zürich erhobenen Rekurse
blieben ohne Erfolg.
Moritz Leuenberger und Mitbeteiligte erheben Stimmrechtbeschwerde,
im wesentlichen mit der Begründung, es verstosse gegen den Grundsatz der
Einheit der Materie, wenn die verschiedenen Änderungen des Zonenplanes
zum Gegenstand eines "Gesamtbeschlusses" gemacht würden. Der Wille der
Stimmberechtigten komme nicht unverfälscht zum Ausdruck, wenn sich das
Referendum nicht gegen die einzelnen Änderungen des Zonenplanes richten
könne. Ferner wird geltend gemacht, wenn die Zusammenfassung der einzelnen
Planänderungen als zulässig erachtet werden sollte und sich das Referendum
tatsächlich nur gegen den Gesamtbeschluss richten könnte, so hätte der
Stadtrat das Begehren gesetzeskonform auslegen und die Volksabstimmung
über den ganzen Beschluss anordnen müssen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden
betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend
kantonale Wahlen und Abstimmungen. Aufgrund dieser Vorschrift kann die
Verletzung derjenigen politischen Rechte gerügt werden, die dem Bürger
eine direkte Mitwirkung an der politischen Willensbildung ermöglichen, sei
es durch die Unterzeichnung von Referendums- oder Initiativbegehren oder
durch die Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen. Zur Beschwerdeführung
ist jeder an der fraglichen Abstimmung oder Wahl stimmberechtigte
Bürger befugt; weitere Voraussetzungen sind nicht erforderlich (BGE
104 Ia 353; 102 Ia 549 E. 1). Die Stimmrechtsbeschwerde kann dagegen
nicht ergriffen werden, um eine dem kantonalen Parlament vorbehaltene -
indirekte - Abstimmung oder Wahl anzufechten (BGE 99 Ia 448 E. 1). Auch
kann mit diesem Rechtsmittel nicht gerügt werden, dass den einzelnen
Parlamentariern zustehende Befugnisse (auf Einreichung von Anfragen,
Postulaten, Motionen, usw.) missachtet worden seien (Urteil Bachofner
vom 2. Juni 1976, in ZBl 77/1976, S. 508 betreffend eine als unzulässig
erklärte Motion; nicht veröffentlichtes Urteil Günter vom 18. Oktober
1977 betreffend eine schriftliche Anfrage). In all diesen Fällen stehen
keine politischen Rechte in Frage, die den Stimmbürgern eine direkte
Mitwirkung an der politischen Willensbildung ermöglichen und den durch
Art. 85 lit. a OG vermittelten Schutz geniessen.
b) Gemäss Art. 12 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich
entscheidet die Gemeinde über Beschlüsse des Gemeinderates:
"a) wenn die Mehrheit der bei der Fassung des Beschlusses anwesenden
Mitglieder des Gemeinderates die Gemeindeabstimmung in der gleichen
Sitzung
beschliesst;
b) wenn binnen 20 Tagen von der Bekanntmachung des Beschlusses
an wenigstens 4000 Stimmberechtigte beim Stadtrat das schriftliche
Begehren um Anordnung der Gemeindeabstimmung einreichen;
c) wenn binnen der nämlichen Frist ein Drittel der Mitglieder des
Gemeinderates ein solches Begehren schriftlich stellt."
Wird ein von 4000 Stimmberechtigten eingereichtes Referendumsbegehren
ungültig erklärt, so unterliegt keinem Zweifel, dass gegen diesen Entscheid
Stimmrechtsbeschwerde erhoben werden kann. Fraglich mag dies dagegen im
Falle des in Art. 12 Abs. 1 lit. a und c GO vorgesehenen Referendumsrechts
erscheinen, das einzig von den Mitgliedern des Gemeinderates ergriffen
werden kann und welches daher im Gegensatz zum "ordentlichen" Referendum
als "ausserordentliches" oder "Behördenreferendum" bezeichnet wird
(vgl. METTLER, Das Zürcher Gemeindegesetz, 2. Aufl., S. 303 f.;
GIACOMETTI, Das Staatsrecht der Schweizerischen Kantone, S. 432; AUER,
Les droits politiques dans les cantons suisses, S. 41 f.). Es besteht
indes kein Grund, in diesem zweiten Fall die Stimmrechtsbeschwerde
auszuschliessen. Wenn das Behördenreferendum ergriffen wird, so machen die
es unterstützenden Gemeinderäte nicht nur von einer Befugnis Gebrauch,
die ihnen in ihrer Eigenschaft als Mitglieder des kommunalen Parlaments
zusteht. Vielmehr lösen sie gleichzeitig ein Mitwirkungsrecht der
Stimmbürger an der politischen Willensbildung aus. Das Referendum gemäss
Art. 12 Abs. 1 lit. a GO tritt an Stelle des ordentlichen fakultativen
Referendumsrechts der Stimmberechtigten, weshalb verschiedentlich die
Auffassung vertreten wird, das in Art. 12 Abs. 1 lit. a GO vorgesehene
Behördenreferendum komme für die Stimmberechtigten einem obligatorischen
Referendum gleich (sog. "ausserordentliches obligatorisches" Referendum;
vgl. METTLER, aaO, S. 304 mit Hinweisen). Ähnlich verhält es sich mit
dem in Art. 12 Abs. 1 lit. c vorgesehenen Referendumsrecht, und zwar
namentlich deshalb, weil dieses in der Praxis häufig zustande kommt,
bevor der fragliche Gemeinderatsbeschluss zuhanden der Stimmberechtigten
veröffentlicht wird. Das war auch hier der Fall. Die Stimmberechtigten
haben zwar keinen Anspruch darauf, dass ein Behördenreferendum ergriffen
und ihnen die Unterschriftensammlung zur Einreichung eines Begehrens gemäss
Art. 12 Abs. 1 lit. b GO erspart wird. Ist ein Behördenreferendum jedoch
formell zustande gekommen, so werden die politischen Mitwirkungsrechte
der Stimmbürger verkürzt, wenn der Stadtrat das Begehren zu Unrecht
als ungültig erklärt. Dagegen kann Stimmrechtsbeschwerde erhoben
werden (vgl. BGE 92 I 354). Die Zulassung dieses Rechtsmittels
rechtfertigt sich auch deshalb, weil möglicherweise gerade wegen des
Behördenreferendums keine Unterschriftensammlung für ein ordentliches
fakultatives Referendum stattgefunden hat. Zur Beschwerdeführung sind
sämtliche stimmberechtigte Einwohner der Gemeinde berechtigt. Soweit die
Beschwerde von den Unterzeichnern des Behördenreferendums ergriffen wird,
so sind auch diese lediglich in ihrer Eigenschaft als Stimmbürger des
betreffenden Gemeinwesens, nicht jedoch als Mitglieder des Gemeinderates
zur Beschwerdeführung befugt.
c) Moritz Leuenberger und die weiteren Beschwerdeführer sind
stimmberechtigte Einwohner der Stadt Zürich. Sie sind daher zur Erhebung
der Stimmrechtsbeschwerde legitimiert.
Erwägung 4
4.- a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann sich
ein Referendumsbegehren nur dann gegen einzelne Bestimmungen eines
Erlasses richten, wenn das im kantonalen Verfassungs- oder Gesetzesrecht
ausdrücklich vorgesehen ist (BGE 99 Ia 519 E. 3). Eine entsprechende
Vorschrift ist bezüglich des Referendumsrechts gegen Gemeinderatsbeschlüsse
weder im Gemeindegesetz des Kantons Zürich vom 6. Juni 1926 (GG) noch
in der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vorhanden. § 92 GG und Art. 12
Abs. 1 GO sprechen einzig davon, dass der Gemeindeabstimmung "Beschlüsse"
des Gemeinderates unterliegen, wenn ein entsprechendes Begehren von
der nötigen Zahl von Mitgliedern des Gemeinderates oder sonstigen
Stimmberechtigten gestellt wird. Unter "Beschlüssen" des Gemeinderates
sind mangels einer anderslautenden Vorschrift lediglich jene zu verstehen,
die in der Schlussabstimmung gefasst worden sind. Beschlüsse, die in
der Detailberatung ergangen sind und sich auf einzelne Bestimmungen
eines Erlasses beziehen, besitzen keine selbständige Bedeutung. Sie sind
lediglich vorbereitender Natur und werden gegenstandslos, wenn der Erlass
in der Schlussabstimmung des Rates angenommen worden ist. Ebenso verhält
es sich, wenn der Erlass als ganzer nicht die erforderliche Mehrheit des
Rates gefunden hat (BGE 99 Ia 521).
Aus Art. 30 Abs. 3 der zürcherischen Kantonsverfassung ergibt sich
nichts anderes. Danach ist der Kantonsrat berechtigt, bei der Vorlage
eines Gesetzes oder Beschlusses neben der Abstimmung über das Ganze
ausnahmsweise auch eine solche über einzelne Punkte anzuordnen. Diese
Vorschrift bezieht sich nur auf kantonale Abstimmungen. Selbst wenn man
annehmen wollte, sie bringe einen allgemeinen Grundsatz des zürcherischen
Abstimmungsrechts zum Ausdruck, der auch für kommunale Abstimmungen gelte -
was hier jedoch dahingestellt bleiben kann -, so würde es im vorliegenden
Fall an einer entsprechenden Anordnung des Gemeinderates der Stadt Zürich
fehlen. Wie das Bundesgericht in BGE 99 Ia 522 f. dargelegt hat, kann
sich das Referendum auch in denjenigen Kantonen, die Teilabstimmungen
vorsehen, nur dann gegen einzelne Bestimmungen eines Erlasses richten,
wenn das Parlament selber eine separate Abstimmung angeordnet hat.
b) Die Beschwerdeführer bestreiten das an sich nicht, sondern
machen geltend, dass das Referendum im vorliegenden Fall gegen einen
Teil des Gemeinderatsbeschlusses habe ergriffen werden können, weil
der Gesamtbeschluss gegen den Grundsatz der Einheit der Materie
verstosse. Dieser Auffassung ist nicht beizupflichten.
Der Grundsatz der Einheit der Materie gilt von Bundesrechts wegen und
ergibt sich aus dem verfassungsmässigen Anspruch des Bürgers darauf, dass
kein Abstimmungsergebnis anerkannt werde, das nicht den freien Willen der
Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Der
Grundsatz der Einheit der Materie ist, wenn auch mit unterschiedlicher
Bedeutung, bei sämtlichen Vorlagen zu beachten, die der Volksabstimmung
obligatorisch oder nach dem Zustandekommen des fakultativen Referendums zu
unterbreiten sind (BGE 105 Ia 88 E. 7c; 104 Ia 223 E. 2b; 99 Ia 731 E. 3,
645 E. 5; ferner AUER, aaO, S. 122 ff.). Besteht Grund zur Annahme, dass
eine dem fakultativen Referendum unterliegende Vorlage (Gesetzesänderung,
Finanzbeschluss) den Grundsatz der Einheit der Materie missachte, so
haben die Stimmberechtigten, die das Referendum lediglich gegen einen
Teil der entsprechenden Vorlage ergreifen wollen, den Gesamtbeschluss
wegen Verletzung des politischen Stimmrechts anzufechten. In diesem
Verfahren wird abzuklären sein, ob die behauptete Verfassungsverletzung
bestehe. Die Stimmberechtigten können sich jedoch nicht damit begnügen,
das Referendum gegen einen Teil der Vorlage zu ergreifen und sich auf
die angebliche Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie erst
im Anschluss an die Ungültigerklärung des Begehrens zu berufen. In diesem
Zeitpunkt ist auf den Einwand wegen Verspätung nicht mehr einzugehen.
Im vorliegenden Fall wäre ein entsprechender Einwand
überdies offensichtlich unbegründet. Der Zonenplan bildet Teil der
Gemeindebauordnung und ist dazu bestimmt, den örtlichen Geltungsbereich
der Zonenvorschriften festzulegen. Mit Hinblick auf die Beachtung des
Grundsatzes der Einheit der Materie sind die Zonenpläne den Gesetzen
gleichgestellt. Das bedeutet, dass die Vorlage über den Erlass
oder die Änderung eines Plans mit diesem Grundsatz vereinbar ist,
wenn eine bestimmte Materie geregelt wird und die einzelnen zu diesem
Zweck getroffenen Anordnungen zueinander in einer sachlichen Beziehung
stehen. Das ist hier der Fall. Die beschlossenen Änderungen betreffen alle
die Zonenordnung der Stadt Zürich. Gleich wie der seinerzeitige Erlass
der Bauordnung und des zugehörigen Zonenplans können auch die jetzigen
Änderungen Gegenstand einer einzigen Vorlage bilden. Der Stimmbürger hat
keinen verfassungsmässigen Anspruch darauf, dass ihm einzelne, allenfalls
besonders wichtige Punkte des Planes gesondert zur Abstimmung vorgelegt
werden. Er muss sich vielmehr auch dann für die Gutheissung oder Ablehnung
der ganzen Vorlage entscheiden, wenn er nur mit einzelnen Anordnungen
nicht einverstanden ist (BGE 99 Ia 646 mit Hinweisen).
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführer machen schliesslich geltend, wenn das
Referendum nicht gegen einen Teil des Gemeinderatsbeschlusses habe
ergriffen werden können, so hätte der Stadtrat die Gemeindeabstimmung
über den Gesamtbeschluss anordnen müssen. Auch diese Rüge ist unbegründet.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist einem Initiativ-
oder Referendumsbegehren im Rahmen der anerkannten Auslegungsgrundsätze der
Sinn zu geben, bei welchem es als gültig erachtet und die Volksabstimmung
angeordnet werden kann. Bei der vorzunehmenden Auslegung wird die Behörde
neben dem Wortlaut des Begehrens namentlich eine allfällige Begründung zu
Hilfe ziehen; ferner können Meinungsäusserungen, die von Initianten oder
Unterzeichnern des Referendums im Parlament oder in der Presse abgegeben
worden sind ein taugliches Hilfsmittel der Auslegung sein. Grundsätzlich
ist eine Initiative oder ein Referendumsbegehren aber nicht nach dem
subjektiven Willen der Unterzeichner, sondern aus sich selbst heraus
auszulegen (BGE 105 Ia 153 f.; 104 Ia 348; 103 Ia 440; 101 Ia 367).
b) Im vorliegenden Fall richtet sich das ungültig erklärte
Referendum nach seinem Wortlaut offenkundig gegen einen blossen Teil
des Gemeinderatsbeschlusses vom 25. Januar 1978. Es kann namentlich
nicht gesagt werden, dass der Zusatz "Punkt 1, lit. c ..." nur zum
Ausdruck bringe, aus welchem Grunde das Referendum ergriffen worden
sei. Dass sich das Begehren nicht gegen den Gesamtbeschluss richtet,
wird sodann durch die Vorgänge nach der Einreichung des Referendums
bestätigt. Aus den Akten geht nämlich hervor, dass die Unterzeichner
vom Rechtskonsulenten des Stadtrates darauf aufmerksam gemacht worden
sind, dass das Referendum ungültig erklärt werden müsse. Es wurde ihnen
anheimgestellt, innert der noch laufenden Frist ein neues, gegen den
Gesamtbeschluss gerichtetes Begehren einzureichen. Das geschah jedoch
nicht, und zwar offenbar deswegen, weil für ein Referendum gegen den
Gesamtbeschluss nicht die erforderliche Unterschriftenzahl beigebracht
werden konnte. Wie dem Rechtskonsulenten des Stadtrates erklärt wurde,
hatten es einige Unterzeichner abgelehnt, durch die Ergreifung des
Referendums gegen den Gesamtbeschluss die nicht bestrittenen Änderungen
des Zonenplanes zu gefährden. Bei dieser Sachlage kann das Referendum nur
so verstanden werden, dass es sich nicht gegen den Gemeinderatsbeschluss
als ganzen, sondern lediglich gegen Ziff. 1 lit. c richte. Die Wahl einer
Auslegung, bei der das Referendum als gültig erachtet werden kann, ist
deshalb nicht möglich. Hätte der Stadtrat die Volksabstimmung über den
Gemeinderatsbeschluss angeordnet, so hätte er die politischen Rechte
derjenigen Unterzeichner verletzt, die das Referendum nach dem klar
erkennbaren Sinn des Begehrens nur gegen Ziff. 1 lit. c der Vorlage
ergreifen wollten. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet.