BGE 105 IA 345
105 Ia 345
62. Estratto della sentenza della II Corte di diritto pubblico del 1o
giugno 1979 nella causa Buzzi e litisconsorti c. Gran Consiglio del
Cantone Ticino (ricorso di diritto pubblico) Regeste
Finanzreferendum; Art. 60 Abs. 2 Tessiner Kantonsverfassung; neue
oder gebundene Ausgaben.
Die Frage, ob Ausgaben für die Miete von Lokalitäten, die dem
Schulbetrieb und der Verwaltung dienen, dem Finanzreferendum unterstellt
sind, kann nicht in allgemeiner Weise beantwortet werden; ausschlaggebend
sind die konkreten Verhältnisse. Anwendbare Kriterien.
Sachverhalt
A.- Nel Cantone Ticino, ai sensi dell'art. 60 cpv. 2 della
costituzione cantonale, il referendum facoltativo è proponibile "per le
leggi e i decreti di qualsiasi natura che importano una spesa superiore
a Fr. 200'000.- o una spesa annua superiore a Fr. 50'000.- per almeno
quattro anni".
Nel preventivo 1979, adottato dal Gran Consiglio del Cantone Ticino
con decreto legislativo del 21 dicembre 1978, sono previsti nel capitolo
"Stabili in affitto" sotto le voci 315.01 e 317.01, spese per una somma
di Fr. 7'651'000.-, che, rispetto all'importo corrispondente dell'anno
precedente, comporta un aumento di Fr. 2'251'000.-. In una nota a pié
di pagina, relativa alla voce 317.01, è detto che: "La maggior spesa
rispetto al preventivo 1978 è dovuta alla stipulazione di nuovi contratti
di locazione, in particolar modo in relazione all'apertura di sedi di
scuola media."
Giovanni Buzzi, architetto a Massagno, e tre litisconsorti hanno
chiesto con ricorso di diritto pubblico l'annullamento del decreto
legislativo del Gran Consiglio del 21 dicembre 1978 nella misura in cui
concerne l'iscrizione nel preventivo 1979 di nuovi contratti di locazione.
I ricorrenti fanno valere, in sostanza, che le spese sopra indicate
avrebbero dovuto fare oggetto di decreto legislativo speciale sottoposto
al referendum finanziario facoltativo ai sensi dell'art. 60 cpv. 2 della
costituzione cantonale.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- Questione di procedura.
Erwägung 2
2.- Questione di procedura.
Erwägung 3
3.- Il preventivo 1979 non può più essere contestato nella misura
in cui concerne spese relative a contratti già figuranti nel preventivo
precedente e che non erano state impugnate a suo tempo.
Erwägung 4
4.- Rimane da statuire sulla questione centrale, se iscrizioni
nel preventivo di spese relative a contratti di locazione destinati a
permettere l'esercizio di una funzione pubblica debbano essere soggette
al referendum finanziario. In particolare, è da decidere se dette spese,
in quanto destinate all'attuazione di decisioni di base già validamente
approvate, vadano o no considerate come spese vincolate (su tale nozione
v. DTF 101 Ia 133 consid. 4; 102 Ia 459 consid. 3a; 103 Ia 285 consid. 2,
447 consid. 2), con la conseguenza che, ove siano da considerare tali,
esse non debbono essere soggette al referendum, costituendo il corollario
necessario della decisione di base. La risposta non può essere di carattere
generale, ed occorre differenziare. Determinante appare accertare se
nelle circostanze concrete la locazione sia necessaria per assicurare
l'esercizio dell'attività già approvata e se si tratti di una locazione
che non si distingue in modo particolare (ad es. sotto il profilo della
durata, della presenza di clausole speciali, ecc.) dalle forme comuni di
tale negozio. Quando siano adempiute cumulativamente queste due condizioni,
la locazione può, in linea di principio, essere considerata come una spesa
vincolata e come tale essere eccettuata dall'assoggettamento al referendum
finanziario. Il Tribunale federale è consapevole che non è sempre agevole
decidere se le suddette condizioni siano soddisfatte o meno, potendosi
spesso discutere con seri motivi al proposito (in particolare per quanto
riguarda il carattere "necessario" della locazione, ciò che implica un
esame comparativo, talora delicato, delle altre soluzioni possibili). La
seconda condizione cumulativa, ossia la natura normale o particolare della
concreta locazione, suole acquistare quindi un'importanza spesso decisiva.
Nel caso oggetto della sentenza pubblicata in DTF 95 I 531, il
Tribunale federale ha ritenuto che, di per sé, le spese iscritte per
la locazione di locali destinati ad ospitare servizi della pubblica
amministrazione, fossero soggette al referendum finanziario; in quella
fattispecie l'assoggettamento era giustificato dalle circostanze
concrete. Va precisato che con ciò non s'è inteso qualificare come
"spesa nuova" qualsiasi spesa per locazione di locali destinati a
permettere l'attività pubblica. Come già menzionato, è d'uopo esaminare
caso per caso, alla luce della situazione concreta e alla stregua dei
criteri sopra esposti (cfr. invece, nel senso del non assoggettamento al
referendum anche di contratti di locazione di lunga durata, Z. GIACOMETTI,
"Die Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden zum Abschluss von langfristigen
Mietverträgen für Verwaltungszwecke", in Schweizerisches Zentralblatt für
Staats- und Gemeindeverwaltung, vol. 58 (1959), pag. 97 segg.; questo
autore, nel riferirsi all'ordinamento vigente nel Cantone di Zurigo,
motiva il non assoggettamento con la competenza esclusiva che egli ritiene
possieda in tale materia il governo cantonale).
Per quanto riguarda il caso oggetto del presente giudizio, può
rilevarsi che il Consiglio di Stato ha diffusamente illustrato l'urgente
fabbisogno di locali indispensabili per assicurare il funzionamento
della Scuola media unificata di recente creazione e di vari servizi
amministrativi, ossia di istituzioni validamente create ed approvate
dal popolo. La questione se la locazione di detti locali costituisse
una necessità nel senso sopra evocato può rimanere tuttavia indecisa,
perché non risulta comunque adempiuta la seconda condizione, ossia quella
di una forma di locazione comune, senz'altro comparabile a quella usuale
tra privati.
Il contratto di locazione relativo al palazzo Scerri n. 2 concerne
un edificio ancora da costruire (e la costruzione e le forniture sono
contrattualmente riservate a ditte ticinesi), il canone di locazione è
riferito al capitale investito, la durata della locazione è decennale,
ed è accordato allo Stato del Cantone Ticino un diritto di compera
esercitabile entro il termine di dieci anni. Il contratto di locazione
concluso con il Municipio di Chiasso e concernente due immobili, ha una
durata decennale. Il contratto concluso con il Comune di Giornico ha
per oggetto uno o più edifici che il comune s'impegna a costruire in
vista della locazione allo Stato; quest'ultimo accorderà fideiussione
per il mutuo bancario che il comune contrarrà, e verserà il 2% di
ammortamento; al termine della costruzione è previsto un diritto di
compera di durata decennale a favore dello Stato. Il contratto con il
Comune di Arbedo-Castione concerne una locazione assortita di un diritto
di compera, di un Centro scolastico costruito negli anni 1972/76 con un
costo valutato a cinque milioni di franchi, più quella di locali la cui
costruzione è prevista in una seconda tappa e il cui costo è valutato a
due milioni di franchi, importi che determineranno l'ammontare del canone.
Risulta dalle clausole sopra riassunte che non si è in presenza di
comuni contratti di locazione, quali sogliono essere conclusi tra privati,
bensì di contratti volti tipicamente a salvaguardare determinati interessi
dello Stato e che lasciano per lo più a quest'ultimo la possibilità di
acquistare l'immobile locato e, in certi casi, addirittura di influenzarne
la costruzione e il finanziamento. In tali circostanze non può parlarsi
di spese vincolate, implicitamente presupposte ed approvate in sede di
approvazione delle decisioni relative alle istituzioni (scuole, servizi
amministrativi, ecc.) al cui funzionamento sono destinate. Diverso sarebbe
ovviamente stato il caso ove, al momento dell'approvazione da parte del
Gran Consiglio e del popolo dei nuovi compiti a carico dello Stato, fosse
stata data esplicitamente approvazione anticipata delle spese relative alla
locazione dei locali necessari per l'attuazione di tali compiti. Poiché
ciò non è avvenuto e poiché, per le ragioni anzidette, la locazione non
può, nelle circostanze concrete, essere considerata come lo strumento
indispensabile e normale per il soddisfacimento dei compiti assunti,
le spese relative ai quattro contratti di locazione sopra menzionati
e che tutte raggiungono gli importi stabiliti nell'art. 60 cpv. 2
della costituzione cantonale, debbono essere sottoposte al referendum
facoltativo. Per le modalità di tale assoggettamento sarà determinante
il diritto cantonale.
Ne discende che il ricorso va parzialmente accolto e che il decreto
legislativo impugnato è parzialmente annullato.