BGE 105 IA 330
105 Ia 330
61. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 29. November
1979 i.S. Meier, Stock und Hartmann gegen Gemeinde Zizers und
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste
Art. 22ter BV sowie Art. 19 und 20 GSchG; Entschädigung aus materieller
Enteignung.
1. Da die in den Art. 19 und 20 GschG angeordnete Begrenzung der
Überbaubarkeit des Bodens nur der Abwehr einer abstrakten Gefährdung
des Wassers dient, kann sie nicht als polizeilich bedingte und daher
entschädigungslos zu duldende Eigentumsbeschränkung bezeichnet werden
(E. 3b).
2. Wegen der grundsätzlichen Gleichrangigkeit der Verfassungsnormen
können nebst den polizeilich motivierten Eingriffen auch raumplanerische
und umweltschützende Eigentumsbeschränkungen entschädigungslos zulässig
sein (E. 3c). So durfte mit der Regelung der Art. 19 und 20 GSchG für
die ganze Schweiz einheitlich der Inhalt des Grundeigentums ausserhalb
der Bauzonen bzw. des GKP festgelegt werden, ohne hiefür allgemein eine
Entschädigungspflicht auszulösen. Die Begrenzung der Überbaubarkeit kann
indessen ausnahmsweise einzelne Grundeigentümer enteignungsähnlich treffen
(E. 3d und e).
3. Eine enteignungsähnliche Wirkung des Inkrafttretens der neuen
Art. 19 und 20 GSchG kommt nur in Frage, wenn ein Grundeigentümer bis
zum 1. Juli 1972 sein Land hätte einer besseren Nutzung zuführen können
und er davon auch Gebrauch gemacht hätte (E. 4b).
4. Im beurteilten Fall ist dies zu verneinen, da die fraglichen
Grundstücke nicht hinreichend erschlossen waren (E. 5b und c)
und keine konkreten Überbauungsabsichten bestanden (E. 5d). Ferner
liegen weder eine Rückzonung noch die Einweisung in eine Schutzzone vor
(E. 5e). Schliesslich hatte die betreffende Gemeinde den Grundeigentümern
auch keine verbindlichen Zusicherungen hinsichtlich der Überbaubarkeit
ihrer Parzellen abgegeben (E. 6).
Sachverhalt
A.- Die Beschwerdeführer sind Eigentümer der Parzellen Nr. 621, 622
und 623 im "Mutschacker", einem landwirtschaftlich genutzten Gebiet südlich
der Chessirüfi, das rund 1 km vom Siedlungskern Zizers entfernt ist.
Die aneinander grenzenden Parzellen weisen eine der landwirtschaftlichen
Nutzung entsprechende Form auf. Die Fläche im Ausmass von rund 6128
m2 wird durch die Ochsengasse und den Feldbündtliweg sowie teilweise
einen Rebberg begrenzt. Beide Wege zweigen an der gleichen Stelle
von der Ochsenweidstrasse ab und sind rund 2,5 m breite Feldwege,
wobei die Ochsengasse im fraglichen Abschnitt geteert ist, während
der Feldbündtliweg ungeteert und nicht ausgeebnet ist. Oberhalb der
Abzweigung der Ochsengasse befindet sich auf Parzelle 759 ein im Jahre
1971 erstelltes Einfamilienhaus. In einer Entfernung von 80-90 m folgen
ebenfalls oberhalb der Ochsengasse auf den Parzellen 754 und 755 zwei
vor 1970 errichtete Einfamilienhäuser.
Sowohl gemäss dem früheren Zonenplan der Gemeinde Zizers vom
17. September 1965 als auch nach dem heute geltenden vom 4. Dezember 1977
liegen die Parzellen im "übrigen Gemeindegebiet". Dieses ist in erster
Linie für Land- und Forstwirtschaft bestimmt, doch konnten darin nach
Art. 25 Abs. 2 der Bauordnung von 1965 unter bestimmten Voraussetzungen
(genügende Erschliessung auf Kosten der Grundeigentümer) auch
nicht-landwirtschaftliche Bauten bewilligt werden. Um die Erschliessung
u.a. des Areales Tschalär/Mutschacker zu fördern, vereinbarte Max Marugg,
der oberhalb der Ochsengasse 1964 grössere Landflächen erworben hatte,
am 1. Juni 1966 mit der Gemeinde Zizers, gemäss ihrem Projekt Wasser-
und Kanalisationsleitungen zu bauen; die Gemeinde sollte diese spätestens
zehn Jahre nach ihrer Erstellung käuflich übernehmen. Am 16. März 1972
schloss Marugg dann einen "Vergleich" mit der Gemeinde, wonach diese nur
einen Teil der Leitungen, nämlich soweit sie der Erschliessung des in
der Bauzone gelegenen Landes dienten, übernahm. Im August 1973 lancierte
Marugg eine Gemeindeinitiative, die unter anderem die Einzonung des
Gebietes Tschalär/Mutschacker, das mit den von ihm erstellten Leitungen
teilweise erschlossen wurde, herbeiführen sollte. Die Gemeindeversammlung
trat jedoch auf das Begehren am 12. Oktober 1973 nicht ein. Marugg gründete
in der Folge die Baugesellschaft Mutschacker, die 1974 um die Bewilligung
eines Einfamilienhauses auf den Parzellen Nr. 621 und 622 ersuchte. Die
Gemeinde lehnte das Gesuch jedoch gestützt auf Art. 20 des am 1. Juli
1972 in Kraft getretenen Gewässerschutzgesetzes ab, und das Bundesgericht
schützte die Verweigerung der Baubewilligung mit Entscheid vom 11. Juli
1975 (BGE 101 Ib 189 ff.).
Im Oktober 1975 verlangten die Beschwerdeführer eine Entschädigung
wegen materieller Enteignung, eventuell die Einzonung des fraglichen
Gebietes; der Gemeindevorstand Zizers lehnte indessen beides ab. Die
Enteignungskommission I des Kantons Graubünden bejahte hingegen mit
Entscheid vom 10. Mai 1977 eine materielle Enteignung und verpflichtete
die Gemeinde zur Leistung von Entschädigungen von insgesamt rund
Fr. 400'000.-. Auf Beschwerde der Gemeinde Zizers hin hob jedoch das
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 7. März 1978 diesen Entscheid
auf. Hiegegen wandten sich die Beschwerdeführer mit staatsrechtlicher
und mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde ans Bundesgericht. Eine
Delegation desselben führte am 29. Juni 1979 mit den Parteien einen
Augenschein durch. Das Bundesgericht vereinigt beide Beschwerdeverfahren
(E. 1), tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde wegen Zulässigkeit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 2) nicht ein und weist die letztere ab
aus folgenden
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Das Gewässerschutzgesetz sieht in den Art. 19 und 20 vor,
dass Baubewilligungen für den Neu- und Umbau von Bauten und Anlagen aller
Art nur innerhalb der Bauzonen oder - wo solche fehlen - innerhalb des
im generellen Kanalisationsprojekt (GKP) abgegrenzten Gebietes erteilt
werden dürfen, und zwar nur dann, wenn der Anschluss der Abwässer
an die Kanalisation gewährleistet ist. Ausserhalb dieses Gebietes
dürfen Baubewilligungen nur erteilt werden, sofern der Gesuchsteller
ein sachlich begründetes Bedürfnis nachweist. Diese Regelung verfolgt,
wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, neben polizeilichen
Zwecken im engeren Sinne auch planerische Zwecke wie die Verhinderung der
Streubauweise im Interesse des Gewässerschutzes (BGE 103 Ib 113 E. 2b; 102
Ib 213f E. 1a, 72 E. 5c; 101 Ib 304 E. 2b, 195 E. 2c; 100 Ib 450f E. 3b
und c, 91f E. 4). Sie hatte zur Folge, dass die nach dem Recht mehrerer
Kantone gegebene Möglichkeit dahinfiel, ausserhalb der Bauzonen unter
bestimmten, mehr oder weniger eingehend umschriebenen Voraussetzungen
auch andere als standortgebundene Bauten und Anlagen zu errichten,
sofern der Gemeinde keine Erschliessungskosten entstanden (vgl. Zürich,
BauG vom 23.4.1893, § 68 c, Fassung gemäss Gesetz vom 24.5.1959; Bern,
BauG vom 7.6.1970, Art. 24; Luzern, BauG vom 15.9.1970, §§ 33 und 37; Zug,
BauG vom 18.5.1967, § 24; A. Rh., EG-ZGB vom 27. April 1969, Art. 116;
St. Gallen, BauG vom 6.6.1972, Art. 21).
Man kann sich fragen, ob der Wegfall dieser Möglichkeit überhaupt
eine Entschädigungspflicht auszulösen vermag. Die Frage ist auch deshalb
gerechtfertigt, weil andere Kantone unabhängig vom Gewässerschutzgesetz
des Bundes das Bauen im wesentlichen in gleichem Sinne wie das
Gewässerschutzrecht auf die Bauzonen begrenzt hatten (vgl. Genf, Lois
sur les constructions et les installations diverses du 25 mars 1961,
Art. 11 al. 6 lit. b, 5e zone B; Basel-Stadt, Hochbautengesetz § 4 sowie
Anhang hiezu § 1 lit. d gemäss Gesetz vom 10.5.1962; Basel-Landschaft,
BauG vom 15. Juni 1967, § 11; Aargau, BauG vom 2. Februar 1971 § 129).
b) Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid
eine Entschädigungspflicht mit der Begründung verneint, die vom
Gewässerschutzgesetz getroffene Regelung habe polizeiliche Schranken
des Grundeigentums geschaffen. Es ist ihm insofern zuzustimmen,
als der umfassende Zweck des Gewässerschutzgesetzes - Schutz aller
ober- und unterirdischen öffentlichen und privaten Gewässer gegen
Verunreinigung sowie Behebung bestehender Verunreinigungen (Art. 1 und 2)
- ohne klare Begrenzung der baulichen Nutzung des Bodens nicht erreicht
werden könnte (BGE 99 Ib 154 E. 2a und b; 100 Ib 89 E. 2 mit Verweisung
auf BBl 1970 II 453). Doch übersieht das Verwaltungsgericht, dass die
bundesgerichtliche Rechtsprechung nur solche polizeilich motivierten
Eigentumsbeschränkungen als entschädigungslos zu dulden bezeichnet, die
der Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr dienen (BGE 96 I 128 lit. b;
356 E. 4; ANDREAS JOST, Die neueste Entwicklung des Polizeibegriffes im
schweizerischen Recht, Bern 1975, S. 118). Eine Entschädigung ist hingegen
nicht zum vornherein ausgeschlossen, wenn mit der Beschränkung nicht
eine unmittelbar drohende, sondern eine mehr allgemeine, grundsätzliche
Gefahr gebannt werden soll, wenn "Massnahmen zur Abwehr einer abstrakten
Gefährdung ergriffen werden" (BGE 96 I 359).
Die in den Art. 19 und 20 GSchG angeordnete Begrenzung der
Überbaubarkeit des Bodens dient primär in diesem allgemeinen Sinn
der Abwehr einer abstrakten Gefährdung des Wassers. Sie kann daher
bei der gebotenen engen Auslegung des Polizeibegriffs (vgl. BGE
97 I 506 E. 4c und ETIENNE GRISEL, La définition de la police, in:
Festgabe zur Hundertjahrfeier des Bundesgerichts, 1975, S. 107 und 110)
sowenig als polizeilich bedingt betrachtet werden wie andere planerische
Massnahmen. Der Ausschluss der Entschädigungspflicht kann somit nicht bloss
damit begründet werden, diese Begrenzung sei gewässerschutzpolizeilich
motiviert.
c) Der Inhalt des Grundeigentums wird nicht nur durch die
Privatrechtsordnung geprägt, sondern durch die verfassungsrechtliche
Ordnung und das darauf gestützt erlassene öffentliche Recht
als Ganzes (ROBERT HAAB, Komm., 2. Aufl., N. 4 zu Art. 641 ZGB;
ARTHUR MEIER-HAYOZ, Komm., 4. Aufl., Eigentum, syst. Teil, N. 193
S. 97 f.). Die Eigentumsgarantie gewährleistet das Eigentum, wie das
Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung festhält, nicht unbeschränkt,
sondern nur innert den Schranken, die ihm im öffentlichen Interesse
durch die Rechtsordnung gezogen sind (HANS HUBER, Öffentlichrechtliche
Gewährleistung, Beschränkung und Inanspruchnahme privaten Eigentums in der
Schweiz, in: Ausgewählte Aufsätze 1950-1970, Bern 1971, S. 198 ff. S. 210;
PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, 2. Aufl., S. 116 ff.). Zu beachten
sind namentlich die Anforderungen des Walderhaltungsgebotes (Art. 24 BV und
Art. 31 FPolG), des Gewässerschutzes (Art. 24quater BV), des Umweltschutzes
(Art. 24septies BV) und der Raumplanung (Art. 22quater BV). Die gewichtigen
öffentlichen Interessen, deren Wahrung diese Verfassungsnormen fordern,
sind der Gewährleistung des Eigentums grundsätzlich gleichgestellt (THOMAS
FLEINER, Rechtsgutachten über die Verfassungsmässigkeit des Vorentwurfs zu
einem BG über den Umweltschutz, in: Wirtschaft und Recht, 1975, S. 193
ff., 250; MARTIN LENDI, Planungsrecht und Eigentum, ZSR 95/1976 II,
S. 144 ff.; zur grundsätzlichen Gleichrangigkeit der Verfassungsnormen
im allgemeinen ULRICH HÄFELIN, Verfassungsgebung, ZSR 93/1974 II 88
f.). Die Eigentumsgarantie hindert den Gesetzgeber nicht, "die objektive
Eigentumsordnung im Rahmen der Bedürfnisse der Gemeinschaft festzulegen"
(ARTHUR MEIER-HAYOZ, aaO, N. 213 b, S. 129). Doch hat er dabei den
freiheitsvermittelnden Kerngehalt des Eigentums zu wahren, wobei dieser
nicht völlig statisch zu verstehen ist, sondern der weiteren Entwicklung
durch den Verfassungsrichter und der Abänderung durch den Verfassungsgeber
zugänglich bleibt (Derselbe, Zur Eigentumsordnung, ZSR 97/1978 I 313 ff.,
332 f.). Die Zulässigkeit eigentumsbeschränkender raumplanerischer und
umweltschützender Massnahmen basiert somit auf einer Interessenabwägung mit
der Eigentumsgarantie. Den erhöhten Anforderungen an die Regelung eines
menschenwürdigen Zusammenlebens in der Gesellschaft lässt sich dabei,
wie Arthur Meier-Hayoz feststellt (aaO, S. 333), durch die Zulassung
entschädigungsloser Eingriffe auch ausserhalb der polizeilich motivierten
Schranken gerecht werden.
d) Bei der im Sinne dieser Erwägungen vorzunehmenden Abwägung der
Interessen, die zu der Regelung von Art. 19 und 20 GSchG geführt haben,
mit der Eigentumsgarantie ist zu beachten, dass sowohl der Gewässerschutz
als auch der Raumplanungsauftrag, eine zweckmässige Nutzung des Bodens
und geordnete Besiedlung des Landes sicherzustellen, im Dienst der
Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen stehen (Art. 1 Abs. 2 lit. a
des BG vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung). Es geht somit, was beim
Erlass des Gewässerschutzgesetzes klar ausgesprochen wurde (BBl 1970 II
426), um eine vordringliche Aufgabe, an der die gesamte Bevölkerung in
gleicher Weise interessiert ist. Zur Bewältigung dieser Aufgabe knüpfte
der Bundesgesetzgeber an die Erfahrungen der Kantone und das kantonale
Recht an (BBl 1967 II 139 f., 145 f.). Bereits der kantonale Gesetzgeber
durfte ohne Verletzung der Eigentumsgarantie anordnen, dass ausserhalb der
Bauzonen im Landwirtschaftsgebiet lediglich Bauten zu landwirtschaftlichen
Zwecken zulässig sind. Wie das Bundesgericht noch unter der Herrschaft
des Gewässerschutzgesetzes vom 16. März 1955 feststellte, durfte der
Anschluss einer ausserhalb der Bauzone gelegenen Liegenschaft an das
Kanalisationsnetz, auch wenn der Eigentümer diesen auf eigene Kosten
hätte vornehmen können, abgelehnt werden (BGE 92 I 510 E. 2b; HANS
DUBS, Abwasserbeseitigung, Gewässerschutz und Baufreiheit, ZBl 70/1969,
S. 249 ff. und 255 ff.). Wiederholt hat das Bundesgericht festgehalten,
dass kein Eigentümer aus der Eigentumsgarantie als Bestandesgarantie
und Freiheitsrecht, das den Bürger vor Eingriffen des Staates in seine
Rechtssphäre schützt, Ansprüche auf Leistungen des Staates herleiten
kann (BGE 83 I 149 E. 4a; 61 I 231 mit Verweisungen), insbesondere nicht
auf Erschliessungsleistungen und Dienste öffentlicher Anstalten (BGE 92
I 509 E. 2a und 379 E. 5b), welche Voraussetzung für die Ausübung der
Baufreiheit bilden (FRITZ GYGI, Expropriation, materielle Enteignung
und Lastenausgleich, in: Rechtliche Probleme des Bauens, Bern 1969,
S. 101). Auch kann kein Eigentümer damit rechnen, dass die gegebenen
Nutzungsmöglichkeiten auf alle Zeiten bestehen bleiben (BGE 102 Ia 333
E. 1; KATHARINA SAMELI, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, ZSR 96/1977
II 351 f.). Der Bundesgesetzgeber durfte daher die nach dem Recht mehrerer
Kantone gegebene Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen ausserhalb
der Bauzonen bzw. des Gebietes des GKP nicht nur landwirtschaftliche und
sonst standortgebundene Bauten zu errichten, beseitigen, ohne damit eine
der wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnisse zu entziehen. Mit
der in den Art. 19 und 20 GSchG getroffenen Regelung hat er auch nicht
im Sinne des Regelfalls der Enteignung dingliche Rechte an Grundstücken
zugunsten des Gemeinwesens entzogen oder beschränkt (Art. 5 EntG). Er
hat vielmehr für das ganze Gebiet der Eidgenossenschaft einheitlich den
Inhalt des Grundeigentums ausserhalb der Bauzonen bzw. des Gebietes des GKP
festgelegt, ohne hiefür allgemein eine Entschädigungspflicht auszulösen,
auch wenn der Eingriff keine im engeren Sinne polizeilich motivierte
Eigentumsbeschränkung darstellt.
Dieses Ergebnis schliesst jedoch nicht aus, dass die durch die Planung
vorzunehmende konkrete Festlegung der grundsätzlich entschädigungslos
hinzunehmenden Begrenzung der Überbaubarkeit des Bodens einzelne
Grundeigentümer ausnahmsweise enteignungsähnlich treffen kann. Man denke
etwa an die zur Schaffung einer Schutzzone erfolgende Auszonung baureifen
oder im Sinne von Art. 4 Abs. 1 WEG grob erschlossenen Landes, für dessen
Erschliessung und Überbauung der Eigentümer bereits erhebliche Kosten
aufgewendet hat. Auch im Falle der Nichteinzonung entsprechenden Landes,
das innerhalb des mit den Anforderungen der Gewässerschutzgesetzgebung
übereinstimmenden GKP liegt, ist eine Entschädigungspflicht nicht
von vornherein auszuschliessen. Bezeichnenderweise spricht das
Gewässerschutzgesetz in Art. 31 über Grundwasserschutzareale ausdrücklich
von "allfälligen Entschädigungsleistungen".
e) Es ergibt sich aus diesen Erwägungen, dass im Einzelfall
zu prüfen ist, ob die von den Kantonen und Gemeinden vorzunehmende
Begrenzung der überbaubaren Fläche ausnahmsweise einzelne Grundeigentümer
enteignungsähnlich trifft. Dabei ist von der bisherigen Praxis auszugehen,
doch ist den dargelegten Erwägungen Rechnung zu tragen. Aus diesen folgt
auch, dass - da für die Entschädigungspflicht die konkrete Begrenzung
der überbaubaren Fläche massgebend ist - entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts nicht der Bund die allfällige Entschädigung schuldet,
sondern das für die Planung zuständige Gemeinwesen, im vorliegenden Falle
somit die Gemeinde Zizers.
Erwägung 4
4.- a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt ein
enteignungsähnlicher Eingriff vor, wenn einem Eigentümer der bisherige
oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder
in einer Weise eingeschränkt wird, die besonders schwer wiegt, weil dem
Eigentümer eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen
wird. Geht der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle
Enteignung angenommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so
betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar
erschiene und mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür
keine Entschädigung geleistet würde (sogenanntes Sonderopfer, BGE 103 Ib
216 E. 2; 102 Ia 247 E. 4a; 101 Ia 226 E. 2b und 468 E. 3; 91 I 339). In
beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung des
Bodens indessen nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt
anzunehmen war, diese lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher
Zukunft verwirklichen (BGE 101 Ia 227; 98 Ia 385; 91 I 339).
b) Da der Wegfall der nach dem Recht mehrerer Kantone in
unterschiedlichem Ausmass gegebenen Möglichkeit, ein ausserhalb der Bauzone
bzw. des GKP gelegenes Grundstück auf eigene Kosten zu erschliessen und
zu überbauen, grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen ist, kann von
einer enteignungsähnlichen Wirkung von vornherein dann keine Rede sein,
wenn am 1. Juli 1972 ein Grundstück nicht hätte überbaut werden können
oder - wenn dies möglich gewesen wäre - nicht überbaut worden wäre,
weil der Eigentümer keine Überbauungsabsichten hatte.
Dieses Ergebnis entspricht der bisherigen Rechtsprechung des
Bundesgerichts bei der Beurteilung von Massnahmen des kantonalen
Rechts, die als enteignungsähnlich betrachtet, jedoch durch eine
Eigentumsbeschränkung abgelöst oder überlagert werden, welche keine
enteignungsähnliche Wirkung entfaltet. In diesem Falle entfällt die zufolge
der ersten Massnahme grundsätzlich bestehende Entschädigungspflicht. Doch
ist gemäss der Rechtsprechung eine Ausnahme dann gerechtfertigt, wenn
zwischen der ersten expropriationsähnlichen und der späteren, an sich
entschädigungslos hinzunehmenden Eigentumsbeschränkung eine derart grosse
Zeitspanne liegt, dass es dem Grundeigentümer ohne die erste Massnahme
möglich gewesen wäre, das Grundstück bis zum Eintritt der nachfolgenden
Beschränkung einer besseren Nutzung zuzuführen (BGE 103 Ib 218 E. 3;
101 Ia 227 E. 4b, mit Verweisungen). Bei der nachfolgenden Beschränkung,
welche zu dieser Praxis führte, handelt es sich um das Inkrafttreten des
Gewässerschutzgesetzes am 1. Juli 1972.
Ist - wie im vorliegenden Falle - einzig die Auswirkung des
Inkrafttretens des Gewässerschutzgesetzes zu beurteilen und ist die
von diesem Gesetz angeordnete Begrenzung des Baugebiets grundsätzlich
entschädigungslos hinzunehmen, so kann in gleicher Weise von einer
enteignungsähnlichen Wirkung nur gesprochen werden, wenn es dem
Grundeigentümer möglich gewesen wäre, das Grundstück bis zum Inkrafttreten
des Gewässerschutzgesetzes der besseren Nutzung zuzuführen, und wenn er
hievon auch Gebrauch gemacht hätte.
Erwägung 5
5.- Die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde nach den dargelegten
Erwägungen führt zu folgendem Ergebnis:
a) Die in Frage stehende Fläche von rund 6128 m2 befindet sich - wie
der Augenschein gezeigt hat - eindeutig ausserhalb des Baugebietes. Die
von der Gemeinde oberhalb der Ochsengasse bewilligten drei freistehenden
Einfamilienhäuser vermögen an der Tatsache, dass die unterhalb der
Ochsengasse gelegene, teilweise an einen Rebberg anstossende Fläche
Teil des Landwirtschaftsgebietes bildet, nichts zu ändern. Die bisherige
landwirtschaftliche Nutzung ist weiterhin möglich.
b) Die den Beschwerdeführern gehörende Fläche der Parzellen 621,
622 und 623 zwischen Ochsengasse und Feldbündtliweg ist im Gegensatz
zu dem von Max Marugg 1964 erworbenen und 1966 weiterverkauften Areal
oberhalb der Ochsengasse noch nicht für eine Überbauung geordnet. Die
Parzellengrenzen weisen den der landwirtschaftlichen Nutzung entsprechenden
Verlauf auf. Die Eigentümer hätten sich freilich bei entsprechendem
Willen über die Umlegung ihrer Parzellen einigen können. Doch ist
aufgrund der Akten ein derartiger Wille im Zeitpunkt des Inkrafttretens
des Gewässerschutzgesetzes nicht festzustellen. Die Tatsache, dass
der Beschwerdeführer H. Stock die Parzelle 622 erst am 1. März 1973 im
Rahmen einer Erbteilung erwarb, spricht eher gegen die Wahrscheinlichkeit
einer früheren Parzellenbereinigung. Ohne Einbezug der die gesamte Fläche
durchschneidenden Parzelle 622 konnte auch die Parzelle 621 nicht überbaut
werden. Schliesslich datiert auch die Erklärung des Beschwerdeführers
Ulrich Hartmann als Eigentümer der Parzelle 623, er sei bereit, diese
Wiesenparzelle gegen gleiches Ausmass mit den Parzellen 621 und 622
anschliessend unter seinem Weinberg abzutauschen, erst vom 10. Januar 1974.
c) Die Erschliessung der Fläche erfolgt durch die beiden Feldwege
Ochsengasse und Feldbündtliweg. Sie ist somit im wesentlichen in gleichem
Umfange gegeben wie die Erschliessung des oberhalb der Ochsengasse
gelegenen Areals, auf dem die Gemeinde Zizers die Erstellung der erwähnten
drei Einfamilienhäuser in den Jahren 1966-1971 zuliess. Der Anschluss
dieser Häuser an die Kanalisation und an die Wasserversorgung konnte
dank der von Max Marugg erstellten Leitungen sichergestellt werden. Es
ist unbestritten, dass an diese Leitungen, mit denen ein Teilerfordernis
der Erschliessung erfüllt wird, aufgrund der von Max Marugg in den Jahren
1966 und 1967 mit der Gemeinde abgeschlossenen Vereinbarungen noch weitere
Einfamilienhäuser hätten angeschlossen werden können.
Ungenügend ist hingegen die verkehrsmässige Erschliessung der
Fläche. Die rund 2,5 m breiten Feldwege entsprechen in keiner Weise
"den Vorschriften und Normen der Planung und der Gemeinde" (Art. 25
Abs. 2 lit. b der Bauordnung von 1965). Die Überbauung der Fläche
mit mehreren Einfamilienhäusern hätte den Ausbau der Wege zu 5 m
breiten Erschliessungsstrassen bedingt. Die bei den Akten liegende
Überbauungsskizze von Architekt August Suter, welcher der Baugesellschaft
Mutschacker angehörte, sah die Erstellung von zwölf Einfamilienhäusern
vor. Auch wenn lediglich eine kleinere Zahl freistehender Einfamilienhäuser
hätte realisiert werden wollen, so hätte die ordnungsgemässe Erschliessung
einzig mit der Anlegung einer den Normen der Planung und der Gemeinde
entsprechenden Strasse erreicht werden können.
Der Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Parzellen hätten
"aufgrund des Gemeinderechts ja ohne weiteres überbaut werden" können,
kann daher nicht vorbehaltlos gefolgt werden. Auch wenn die Gemeinde
gemäss ihrer früheren, offenbar largen Praxis die Erstellung von
drei Einfamilienhäusern oberhalb der Ochsengasse zugelassen hat,
kann hieraus nicht gefolgert werden, sie hätte ohne den Ausbau der
Feldwege zu Erschliessungsstrassen auch der Errichtung einer eigentlichen
Einfamilienhaussiedlung unterhalb der Ochsengasse zustimmen müssen. Hiefür
war und ist das Areal, wie die Gemeinde richtig ausführt und der
Augenschein bestätigt hat, nicht baureif.
Max Marugg als Ersteller der Kanalisations- und Wasserleitung und
aus diesem Grunde an der Schaffung der Baureife des Gebietes Mutschacker
interessierter Unternehmer hat durchaus systemrichtig gehandelt, wenn er
im April 1973 eine Gemeindeinitiative zur Einzonung des in Frage stehenden
Gebietes lancierte. Einzig aufgrund einer Einzonung kann eine derart
grosse, im übrigen Gemeindegebiet gelegene und noch nicht ordnungsgemäss
erschlossene Fläche der Überbauung zugeführt werden. Einen Rechtsanspruch
auf Einzonung konnte er hingegen - wie das Verwaltungsgericht zutreffend
darlegt - nicht geltend machen. Ebensowenig steht den Beschwerdeführern
als Grundeigentümer ein derartiger Rechtsanspruch zu. Auch die Kritik,
welche die Beschwerdeführer an der Einzonungspolitik der Gemeinde üben,
vermag hieran nichts zu ändern.
d) Bereits aufgrund der Lage der Fläche innerhalb des
Landwirtschaftsgebietes sowie zufolge der fehlenden Parzellarordnung
und der ungenügenden Erschliessungsverhältnisse war somit im Zeitpunkt
des Inkrafttretens des Gewässerschutzgesetzes eine Überbauung nicht zu
verwirklichen.
Dazu kommt, dass zu diesem Zeitpunkt kein konkretes Baugesuch
der Beschwerdeführer als Eigentümer der Parzellen Nr. 621, 622 und
623 vorlag. Aus den Vollmachten, die bei den Akten liegen, ergibt sich
vielmehr, dass die Beschwerdeführer Meier und Stock erst am 24. Februar
bzw. 15. August 1973 Max Marugg mit der Wahrung ihrer Interessen bezüglich
einer Einzonung ihrer Grundstücke beauftragt hatten. Nach der Ablehnung
des Einzonungsgesuches wurde erst Anfang 1974 ein Gesuch für den Bau eines
Einfamilienhauses auf den Grundstücken Nr. 621 und 622 eingereicht. Dass
die Beschwerdeführer vor Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes
Aufwendungen getätigt hätten, um ihre Grundstücke der Überbauung
zuzuführen, wird nicht geltend gemacht.
Ausserdem hat der Beschwerdeführer H. Stock - wie erwähnt - seine
Parzelle Nr. 622 erst am 1. März 1973 im Rahmen einer Erbteilung
erworben. In diesem Zeitpunkt konnte das Grundstück lediglich mit
dem Eigentumsinhalt, der ihm nach Gewässerschutzgesetz zukam, auf ihn
übergehen, d.h. als ausserhalb der Bauzone gelegenes,landwirtschaftlich
genutztes Areal.
e) Schliesslich ist in baurechtlicher Hinsicht festzustellen, dass
sich die in Frage stehende Fläche sowohl nach der 1972 als auch der heute
geltenden Zonenordnung der Gemeinde Zizers im übrigen Gemeindegebiet
befindet. Die Gemeinde Zizers hat den Verlauf der Zonengrenze südlich
der Chessirüfi nicht geändert. Es erfolgte keine Rückzonung. Auch
wurden die Grundstücke der Beschwerdeführer nicht in eine Schutzzone
eingewiesen. Aufgrund der Bevölkerungsentwicklung und der Bauplanung
der Gemeinde, deren eingezontes Gebiet umfangreiche Reserven aufweist,
wie sich aus dem Bericht der Planungsstelle des Kantons Graubünden
zur Teilrevision 1976 der Ortsplanung ergibt, ist mit einer weiteren
Überbauung im Bereich zwischen Schlundrüfi und Chessirüfi und nicht im
Gebiet südlich der Chessirüfi zu rechnen. Dennoch ist die Möglichkeit
keineswegs auszuschliessen, dass in ferner, freilich nicht absehbarer
Zukunft das Areal Mutschacker eingezont wird. Die Chance, dass in späterer
Zeit die in Frage stehende Fläche überbaut werden kann, ist jedenfalls
zur Zeit nicht ausgeschlossen.
f) Da die Grundstücke 621, 622 und 623 zwischen Ochsengasse und
Feldbündtliweg keine Änderung in der Zonenplanung erfahren haben, werden
die Beschwerdeführer auch nicht anders getroffen als alle Eigentümer
von Grundstücken ausserhalb der Bauzonen, für welche eine bisher nach
kantonalem Recht allenfalls gegebene Überbauungsmöglichkeit zufolge des
Inkrafttretens des Gewässerschutzgesetzes ebenfalls dahinfiel. Von einem
Sonderopfer kann daher keine Rede sein.
Erwägung 6
6.- Die dargelegten Erwägungen schliessen überdies aus, dass die
Beschwerdeführer aus dem Gebot von Treu und Glauben eine Entschädigung
herleiten können. Dieser Grundsatz kann gegenüber Gesetzesänderungen
nicht angerufen werden (BGE 102 Ia 336 E. c, mit Verweisungen; K. SAMELI,
aaO, S. 351 f.). Die Beschwerdeführer vermöchten Entschädigungsansprüche
nur dann mit Erfolg aus Treu und Glauben im Sinne des Vertrauensschutzes
herzuleiten, wenn die Gemeinde ihnen gegenüber verbindliche Zusicherungen
bezüglich der Überbaubarkeit ihrer Parzellen abgegeben hätte. Das
wird jedoch nicht geltend gemacht. Die Beschwerdeführer berufen sich
vielmehr einzig auf die von Max Marugg mit der Gemeinde abgeschlossenen
Vereinbarungen. Aus diesen ergeben sich jedoch, wie das Bundesgericht
im Entscheid vom 11. Juli 1975 festgestellt hat, keine Zusicherungen
für die Bewilligung einer Überbauung aller im Einzugsbereich der von
Marugg erstellten Leitungen liegenden Grundstücke (BGE 101 Ib 196 E. 3c).
Demgemäss konnten auch die Beschwerdeführer nicht davon ausgehen, sie
bekämen einen Anspruch auf Bewilligung der Überbauung ihrer Grundstücke.