BGE 105 IA 15
105 Ia 15
5. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 28. März 1979
i.S. S. gegen Polizeirichter der Stadt St. Gallen und Bezirksgericht
(Gerichtskommission) St. Gallen (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Staatsrechtliche Beschwerde. Presse- und Meinungsäusserungsfreiheit.
1. Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges. Gleichzeitige Anfechtung
eines kantonalen Entscheides mit staatsrechtlicher Beschwerde und mit
einem kantonalen Rechtsmittel (E. 2).
2. Wer wegen Missachtung einer mit einer Bewilligung verbundenen
Auflage bestraft wird, kann im Rahmen einer erst an den Strafentscheid
anschliessenden staatsrechtlichen Beschwerde, vorbehältlich gewisser
Ausnahmen, die Frage der Verfassungsmässigkeit der Bewilligungsverfügung
nicht mehr aufwerfen (E. 3).
3. Das Aufstellen eines Informationsstandes auf öffentlichem Grund
zur Verteilung von Flugblättern darf als gesteigerter Gemeingebrauch
auch dann bewilligungspflichtig erklärt werden, wenn die Ausübung
ideeller Freiheitsrechte in Frage steht. Beim Entscheid über die
Zurverfügungstellung eines öffentlichen Standplatzes darf die Behörde,
innerhalb gewisser Schranken, auch den Inhalt der zur Verteilung bestimmten
Flugblätter berücksichtigen bzw. die Bewilligung in dieser Hinsicht an
gewisse Auflagen knüpfen (E. 4).
Sachverhalt
A.- Nach Art. 19 der Polizeiverordnung der Stadt St. Gallen
vom 20. Oktober 1964 (PolVO) bedarf die über den Gemeingebrauch
hinausgehende Benützung der öffentlichen Strassen, Plätze usw. einer
polizeilichen Bewilligung. Art. 25 Abs. 1 PolVO erklärt u.a. die
Verteilung von Flugblättern, Programmen, Reklamezetteln sowie das
Herumtragen oder Herumführen von Reklamen auf öffentlichem Grund als
bewilligungspflichtig. Nach Art. 31 PolVO werden Zuwiderhandlungen gegen
die Polizeiverordnung mit Haft oder Busse bestraft.
Die Gewerbepolizei der Stadt St. Gallen erteilte S. die Bewilligung, am
30. Juni und 1. Juli 1977 an einem bestimmten Ort auf öffentlichem Grund
der Stadt St. Gallen einen Informationsstand, bestehend aus einem Tisch,
3-4 Stühlen, einem Sonnenschirm und einer Plakatwand, aufzustellen. Laut
der Bewilligungsverfügung bestand der Zweck der Veranstaltung in der Abgabe
einer Informationsbroschüre über das Atomkraftwerk Gösgen. Die Bewilligung
enthielt den schriftlichen Zusatz, dass das Flugblatt "Gösgen, wir kommen
wieder" nicht verteilt werden dürfe. Nach Angabe der Gewerbepolizei soll
bei der Übergabe der Bewilligungsverfügung mündlich klargestellt worden
sein, dass jeglicher Aufruf zu einer zweiten Besetzung des Atomkraftwerkes
Gösgen am Wochenende des 2./3. Juli 1978 verboten sei.
Bei einer polizeilichen Kontrolle am 30. Juni 1977 wurde festgestellt,
dass zwar das Flugblatt "Gösgen, wir kommen wieder" nicht verwendet
wurde, dass aber am Stand zwei dem Inhalt nach gleichartige Flugblätter
gut sichtbar angebracht waren und an Passanten abgegeben wurden. Das
eine Flugblatt forderte jeden auf, am 2. Juli 1977 "mit Gasmaske und
wasserdichter Bekleidung" nach Gösgen zu kommen, das andere rief auf
zu einer zweiten Besetzung des Atomkraftwerkes Gösgen bzw. von dessen
Zufahrtswegen. Die Gewerbepolizei entzog darauf die Bewilligung für das
Aufstellen des Informationsstandes und erstattete Strafanzeige.
Der Polizeirichter der Stadt St. Gallen bestraffte S. mit Verfügung
vom 8. November 1977 gestützt auf Art. 25 in Verbindung mit Art. 31 PolVO
sowie gestützt auf Art. 59 Abs. 1 des kantonalen Einführungsgesetzes
zum Strafgesetzbuch (unerlaubte Veranstaltung auf öffentlichem Grund)
mit Fr. 100.- Busse. Auf Berufung hin sprach die Gerichtskommission des
Bezirksgerichtes St. Gallen S. der Widerhandlung gegen die PolVO (Art. 19
in Verb. mit Art. 31) schuldig und auferlegte ihm eine Busse von Fr. 100.-.
S. führt gegen das Urteil des Bezirksgerichtes staatsrechtliche
Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV sowie der Presse- und
Meinungsäusserungsfreiheit. Da er gegen das Urteil des Bezirksgerichtes
zugleich eine Rechtsverweigerungsbeschwerde an das Kantonsgericht erhoben
hatte, wurde die Behandlung der staatsrechtlichen Beschwerde bis zum
Abschluss dieses kantonalen Rechtsmittelverfahrens ausgesetzt. Das
Kantonsgericht wies die erhobene Rechtsverweigerungsbeschwerde in
der Folge ab. S. erklärte daraufhin, dass er an der staatsrechtlichen
Beschwerde gegen das Bezirksgerichtsurteil festhalte, den Entscheid des
Kantonsgerichtes aber nicht anfechten werde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Eine staatsrechtliche Beschwerde der vorliegenden Art ist rein
kassatorischer Natur. Soweit der Beschwerdeführer mehr verlangt als die
Aufhebung des angefochtenen Entscheides, ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten. Es ist im Falle einer Gutheissung der Beschwerde Sache des
Bezirksgerichtes, nach Massgabe der bundesgerichtlichen Erwägungen neu
zu entscheiden; einer besonderen Anweisung des Bundesgerichtes bedarf es
dazu nicht.
Erwägung 2
2.- Staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung von Art. 4 BV
sind erst nach Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges zulässig,
ebenso Beschwerden wegen Verletzung der Pressefreiheit und der
Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 86/87 OG). Ein Entscheid ist
letztinstanzlich, wenn zur Geltendmachung der mit der staatsrechtlichen
Beschwerde erhobenen Rüge kein kantonales Rechtsmittel mehr zur Verfügung
steht. Auf die unmittelbar gegen das Urteil des Bezirksgerichtes
erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist daher nur soweit einzutreten,
als die darin erhobenen Rügen nicht mehr Gegenstand eines kantonalen
Rechtsmittelverfahrens bilden konnten. Das trifft zu für die Rüge der
Verletzung der Presse- und Meinungsäusserungsfreiheit, nicht jedoch für
die unter Berufung auf Art. 4 BV erhobenen Einwände (Absehen von einem
förmlichen Freispruch bezüglich des Tatbestandes von Art. 59 Abs. 1
EGzStGB, Verbot der reformatio in peius, Kostenverteilung), die der
Beschwerdeführer im Rahmen der kantonalen Rechtsverweigerungsbeschwerde
vorbringen konnte und welche die Rekurskommission des Kantonsgerichtes
in ihrem Beschwerdeentscheid vom 8. November 1978 denn auch
materiell beurteilt hat. In bezug auf diese Fragen war das Urteil
des Bezirksgerichtes, welches der Beschwerdeführer einzig angefochten
hat, nicht letztinstanzlich. Erst nach erfolgloser Ergreifung des zur
Verfügung stehenden kantonalen Rechtsmittels durften die erwähnten
Rügen zum Gegenstand einer staatsrechtlichen Beschwerde gemacht werden,
und der Beschwerdeführer hätte zu diesem Zwecke auch den Entscheid des
Kantonsgerichtes anfechten und sich mit dessen Erwägungen auseinandersetzen
müssen (BGE 94 I 463; 84 I 235; 81 I 148).
Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 94 I 462
f.) wäre es auch zulässig gewesen, mit der Anrufung des Bundesgerichtes
zuzuwarten, bis über das beim Kantonsgericht eingelegte Rechtsmittel
entschieden war; mit einer daran anschliessenden staatsrechtlichen
Beschwerde hätte zugleich noch das Sachurteil des Bezirksgerichtes
angefochten werden können, und zwar auch mit Rügen, die vor Kantonsgericht
nicht vorgebracht werden konnten. Nachdem jedoch der Beschwerdeführer nicht
so vorging, sondern sofort gegen das Sachurteil des Bezirksgerichtes
staatsrechtliche Beschwerde erhob, hätte er, um die Gegenstand des
kantonsgerichtlichen Verfahrens bildenden Rügen dem Bundesgericht
unterbreiten zu können, gegen den Entscheid des Kantonsgerichtes eine
weitere staatsrechtliche Beschwerde einreichen müssen. Die unmittelbar
gegen das Bezirksgerichtsurteil erhobene Beschwerde war in den
betreffenden Punkten verfrüht, und es ist insoweit mangels Erschöpfung
des Instanzenzuges nicht auf sie einzutreten.
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer wurde vom Bezirksgericht gestützt auf
Art. 19 in Verbindung mit Art. 31 PolVO mit einer Busse bestraft, weil
er sich durch die Verteilung bestimmter Flugblätter (Aufruf zu einer
zweiten Besetzung des Atomkraftwerkes Gösgen), deren Vertrieb ihm von der
Gewerbepolizei bei Erteilung der Standplatzbewilligung untersagt worden
sei, eines unerlaubten gesteigerten Gemeingebrauchs öffentlichen Grundes
schuldig gemacht habe.
Die Feststellung des Sachverhaltes prüft das Bundesgericht im Rahmen
einer staatsrechtlichen Beschwerde, selbst wenn es um die Tragweite
spezieller Verfassungsgarantien geht, nur unter dem Gesichtswinkel der
Willkür. Die gleiche Kognitionsbeschränkung gilt hier, da kein besonders
schwerer Grundrechtseingriff in Frage steht, für die Überprüfung der
Handhabung des kantonalen (und kommunalen) Gesetzesrechtes.
Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was geeignet wäre, die
Auffassung des Bezirksgerichtes, er habe sich über die ihm erteilte
Bewilligung hinweggesetzt und damit gegen Art. 19 PolVO verstossen,
als unhaltbar und willkürlich erscheinen liesse. Das Bezirksgericht
konnte mit Grund annehmen, die Bewilligung für das Aufstellen des
Informationsstandes sei unter dem Vorbehalt erteilt worden, dass keine
Propaganda für eine zweite Besetzung des Atomkraftwerkes Gösgen erfolge,
und der Beschwerdeführer sei sich bewusst gewesen, dass die Verteilung
der beanstandeten Flugblätter nicht erlaubt gewesen sei. Es kann sich
einzig darum handeln, ob die mit der Bewilligung verbundene Auflage, deren
Missachtung dem Beschwerdeführer zum Vorwurf gemacht wird, ihrerseits
verfassungsmässig war, wobei sich aber vorab die Frage stellt, ob im
vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren ein dahingehender
Einwand überhaupt noch erhoben werden kann. Was der Beschwerdeführer unter
Berufung auf die Presse- und Meinungsäusserungsfreiheit vorbringt, läuft
auf die Rüge hinaus, der mit der Bewilligungsverfügung verbundene Vorbehalt
sei verfassungswidrig gewesen. Nur das Aufstellen des Informationsstandes,
nicht auch das Verteilen von Flugblättern auf öffentlichem Grund dürfe
als gesteigerter Gemeingebrauch bewilligungspflichtig erklärt werden;
jedenfalls hätte die Bewilligung für die Verteilung der beanstandeten
Flugblätter nicht verweigert werden dürfen. Die erhobene Kritik richtet
sich damit gegen die Bewilligungsverfügung der Gewerbepolizei vom 30. Juni
1977, welche unangefochten in Rechtskraft erwachsen ist.
Eine Verfügung, welche auf einer rechtskräftigen früheren Verfügung
beruht und diese lediglich vollzieht oder bestätigt, kann nicht mit der
Begründung angefochten werden, die frühere Verfügung sei verfassungswidrig;
eine solche Rüge ist verspätet (BGE 104 Ia 175). Eine Ausnahme von
diesem Grundsatz macht die Rechtsprechung dann, wenn die Verletzung
unverzichtbarer und unverjährbarer Rechte in Frage steht (BGE 100 Ia 296,
97 I 916, 93 I 351, 88 I 265); das trifft im vorliegenden Fall nicht
zu. Auch in sonstiger Hinsicht füllt keine Ausnahme von der erwähnten
Regel in Betracht (vgl. BGE 104 Ia 175/76).
Die angefochtene Busse erging wegen Missachtung einer mit einer
früheren Bewilligungsverfügung verbundenen Auflage und stellt insoweit
einen Vollzugsakt dar; mit der erst im Anschluss an den Bussenentscheid
erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde kann daher die Frage der
Verfassungsmässigkeit der Bewilligungsverfügung nicht mehr aufgeworfen
werden (BGE 100 Ia 296 f. E. 2a und b; 97 I 916 f. E. 4a und b). Der
Umstand, dass das Bezirksgericht als strafrichterliche Berufungsinstanz
die Berechtigung der fraglichen Bewilligungsauflage geprüft hat, ändert
nichts (BGE 100 Ia 297).
Auf die Rüge, das Verteilen der beanstandeten Flugblätter hätte nicht
bewilligungspflichtig erklärt werden dürfen bzw. bewilligt werden müssen,
ist daher nicht einzutreten.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerde vermöchte übrigens auch bei materieller Prüfung
der erwähnten Rügen nicht durchzudringen:
Wohl steht eine Betätigung der Meinungsäusserungsfreiheit in Frage und
geniessen die am Informationsstand aufgelegten und zur Verteilung gelangten
Flugblätter an sich den Schutz der Pressefreiheit. Anders als in BGE 96
I 588 ff. handelt es sich jedoch nicht um die Benützung des Trottoirs zur
Flugblattverteilung durch eine einzelne Person, sondern um die Aufstellung
eines Informationsstandes, bestehend aus einem Tisch, 3-4 Stühlen, einem
Sonnenschirm und einer Plakatwand. Es ist klar, dass das Aufstellen eines
derartigen Standes auf öffentlichem Grund einen gesteigerten Gemeingebrauch
darstellt, der auch dann bewilligungspflichtig erklärt werden darf, wenn
die Ausübung ideeller Freiheitsrechte in Frage steht. Die Behörde, der
die Aufsicht und die Verfügung über den beanspruchten öffentlichen Boden
zusteht, darf beim Entscheid über die Bewilligung neben Gesichtspunkten
der polizeilichen Gefahrenabwehr auch andere öffentlichen Interessen
berücksichtigen. Sie ist jedoch dabei nicht nur an das Willkürverbot und
an den Grundsatz der Rechtsgleichheit gebunden, sondern sie hat darüber
hinaus auch den besonderen ideellen Gehalt der Freiheitsrechte, um deren
Ausübung es geht, in die vorzunehmende Interessenabwägung einzubeziehen
(BGE 100 Ia 402; vgl. auch 102 Ia 53, 96 I 225; betr. Inanspruchnahme
öffentlichen Grundes zu gewerblichen Zwecken vgl. BGE 101 Ia 476 ff.,
104 Ia 177). Daraus folgt u.a., dass die Behörde eine Bewilligung nicht
bloss deshalb verweigern darf, weil sie die vom Gesuchsteller propagierten
Auffassungen nicht teilt oder missbilligt; sie ist vielmehr zu einer
neutralen, sachlichen Haltung verpflichtet.
Dass die Bewilligungsbehörde über die Art und den ungefähren Inhalt der
am Informationsstand zur Verteilung gelangenden Presseerzeugnisse im Bilde
sein will, bevor sie über das Gesuch um Bewilligung und Zuweisung eines
öffentlichen Standplatzes entscheidet, lässt sich nicht beanstanden. Nur
wenn der Behörde der Zweck und die wesentlichen Umstände einer geplanten
Veranstaltung bekannt sind, kann sie die ihr obliegende Interessenabwägung
richtig vornehmen. Hierin liegt keine unzulässige Pressezensur, zumal
die Verbreitung der betreffenden Presseerzeugnisse auch auf andere Weise,
d.h. ohne gesteigerten Gemeingebrauch öffentlichen Grundes, erfolgen kann.
Hätte der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall darauf beharrt,
vom vorgesehenen Informationsstand aus zu einer zweiten Besetzung des
Atomkraftwerkes Gösgen aufrufen zu dürfen, so wäre es zulässig gewesen,
die verlangte Standplatzbewilligung zu verweigern. Die Behörde hätte mit
guten Gründen annehmen dürfen, es sei weder legitim noch zweckmässig,
einem Privaten einen öffentlichen Standplatz zur Verfügung zu stellen, um
ihm den Aufruf zu rechtswidrigen, allenfalls sogar strafbaren Handlungen zu
erleichtern. Es war alsdann auch zulässig, dass die Behörde die Bewilligung
- statt sie gänzlich zu verweigern - an den Vorbehalt knüpfte, dass die vom
Standplatz aus beabsichtigte Informationstätigkeit der Atomkraftwerkgegner
nicht mit einem Aufruf zur neuerlichen Besetzung des Geländes oder der
Zufahrtswege des Atomkraftwerkes Gösgen verbunden wird. Wohl hat die
Behörde Zurückhaltung zu üben, wenn sie im Rahmen der Verfügung über den
öffentlichen Grund Druckerzeugnisse und Meinungsäusserungen auf ihren
Inhalt hin zu überprüfen hat. Die im Bewilligungsverfahren vorzunehmende
Kontrolle darf nicht den Charakter einer politischen Zensur annehmen
(BGE 96 I 590/91 E. 4c). Im vorliegenden Fall hat jedoch die Behörde
die ihr verfassungsrechtlich gesetzten Schranken nicht überschritten,
wenn sie die Standplatzbewilligung an den erwähnten Vorbehalt knüpfte.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.