BGE 105 IA 134
105 Ia 134
29. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
2. März 1979 i.S. Hausbesitzer-Verein Basel und Münch-Küry gegen Kanton
Basel-Stadt (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 und 22ter BV; Gewaltentrennung; Verfassungsmässigkeit der
Abschöpfung von Planungsmehrwerten.
1. Begriff der Mehrwertabschöpfung (E. 2).
2. Die Eigentumsgarantie gewährt in ihrer Form als Institutsgarantie
einen Schutz vor konfiskatorischer Besteuerung (E. 3a). Eine Abschöpfung
von bis zu 60 Prozent des durch Planungsmassnahmen verursachten Mehrwerts
verletzt die Eigentumsgarantie nicht (E. 3b).
3. Die Erhebung von Mehrwertabgaben verstösst nicht gegen die
Rechtsgleichheit (E. 4a).
4. Mehrwertabgaben unterliegen grundsätzlich den gleichen Anforderungen
an die gesetzliche Grundlage wie Steuern (E. 5b). Unzulänglichkeit der
gesetzlichen Regelung im vorliegenden Fall (E. 5c).
Sachverhalt
A.- Am 16. Juni 1977 erliess der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt
zum Hochbautengesetz vom 11. Mai 1939 (HBG) unter anderem die folgenden
ergänzenden Bestimmungen:
§ 8a
Mehrwertabgaben
1. Bei der Zoneneinteilung, bei Änderung der
Zoneneinteilung, bei Erlass spezieller Bauvorschriften, bei der
Erteilung
von Ausnahmebewilligungen und bei Erhöhung der Ausnützungsziffer setzt
die zuständige Behörde auch die Mehrwertabgaben fest, welche von den
Liegenschaftseigentümern aufgrund dieser Erlasse zu erbringen sind.
2. Diese Abgaben dürfen 60% des durch die Planungsmassnahme ausgelösten
Mehrwertes nicht übersteigen. Sie werden in der Regel pro Quadratmeter
Bruttogeschossfläche, welcher mehr erstellt wird, mit einem pauschalen
Quadratmeteransatz festgesetzt. Dieser Abgabensatz hat wenigstens
40% und
höchstens 60% des aufgrund durchschnittlicher Bodenwerte errechneten
Mehrwertes zu entsprechen.
3. Der Regierungsrat passt nach Einholen entsprechender Gutachten
bei der
Bewertungskommission die Abgabensätze periodisch der Preisentwicklung
an,
spätestens auf den Zeitpunkt der Fälligkeit einer Abgabe, wenn seit
der erstmaligen Festsetzung oder der letzten Anpassung mehr als ein
Jahr verstrichen ist.
4. Die Mehrwertabgaben werden fällig bei der Erstellung von Neu- oder
Erweiterungsbauten auf den Zeitpunkt des Baubeginns.
5. Die Mehrwertabgaben lasten gemäss Art. 784 ZBG als
öffentlichrechtliche
Grundlasten auf den betreffenden Parzellen. Die Haftung für die
Mehrwertabgabe ist im Grundbuche anzumerken. Die allgemeine
Haftungsanmerkung ist durch Eintragung einer Grundlast zu ersetzen,
sobald
aufgrund einer Baubewilligung die Höhe der Mehrwertabgabe feststeht.
6. Für die Stundung einer Abgabe gilt § 62 des Strassengesetzes
sinngemäss.
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt erliess am 6. Juni 1978
gestützt auf seine Kompetenz zum Erlass von Vollzugsvorschriften
(§ 197 HBG) eine Verordnung über die Mehrwertabgaben gemäss § 8a
des Hochbautengesetzes (Verordnung über die Mehrwertabgaben). Darin
bezeichnete er die für die Erhebung der Mehrwertabgaben zuständigen
Behörden und regelte die Ermittlung und Festsetzung der Abgaben im
einzelnen. Hinsichtlich der Festsetzung des Abgabesatzes enthielt die
Verordnung folgende Bestimmungen:
§ 12
1. Der Regierungsrat setzt den Abgabesatz mit besonderem Beschluss
fest.
2. Er berücksichtigt dabei die angestrebte städtebauliche Entwicklung,
die Belastung der Infrastruktur sowie die Art und das Mass der Nutzung.
Gestützt auf diese Anordnung erliess der Regierungsrat ebenfalls
am 6. Juni 1978 einen Beschluss über die Abgabesätze der Mehrwertabgaben
gemäss § 8a des Hochbautengesetzes (Beschluss über die Abgabesätze). Dessen
wesentlichen Bestimmungen lauten wie folgt:
1. Der Abgabesatz beträgt:
a) 40% des Mehrwertes in den Zonen 2, 2a und 3 sowie bei Bauten bis zu
einer Ausnützung von 1,00;
b) 50% des Mehrwertes in den Zonen 4, 5a und in
den Zonen mit roter Schraffur für Gewerbe sowie Bauten bis zu einer
Ausnützung von 2,00;
c) 60% des Mehrwertes in den Zonen 5 und 6, in den
Industriezonen einschliesslich der Zonen mit roter Schraffur für
Industriebauten sowie bei Bauten mit einer Ausnützung von mehr
als 2,00.
2. Der Abgabesatz in den übrigen Zonen, namentlich in den Stadt- und
Dorfbildschutz- und -schonzonen, richtet sich sinngemäss nach Ziff. 1
entsprechend der zulässigen Geschosszahl und Ausnützung.
Der Hausbesitzer-Verein Basel und Frau A. Münch-Küry erhoben gemeinsam
staatsrechtliche Beschwerde, mit dem Antrag, § 8a HBG sei aufzuheben. Sie
rügen im wesentlichen, dass die in dieser Bestimmung vorgesehenen
Mehrwertabgaben gegen die Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV), den Grundsatz
der Gesetzmässigkeit im Abgaberecht und das Rechtsgleichheitsgebot
(Art. 4 BV) verstiessen.
Im Anschluss an die offizielle Publikation der Verordnung über
die Mehrwertabgaben und des Beschlusses über die Abgabesätze focht
der Hausbesitzer-Verein Basel auch diese Ausführungsbestimmungen des
Regierungsrates mit staatsrechtlicher Beschwerde an, in der Hauptsache
mit der Begründung dass sie den Grundsatz der Gewaltentrennung verletzten.
Die Beschwerdeführer machen in erster Linie geltend, die in § 8a
HBG vorgesehenen Mehrwertabgaben verletzten die Eigentumsgarantie. Sie
bringen im wesentlichen vor, dass eine zusätzliche Nutzung, welche
durch Pläne oder Sonderbewilligungen gestattet werde, eine Aufhebung
vorheriger Eigentumsbeschränkungen bedeute. Durch den Wegfall solcher
Beschränkungen würden Rechte frei, die schon vorher im Eigentum enthalten
gewesen seien. Deshalb könne der Mehrwert, welcher sich aus der Aufhebung
solcher Beschränkungen ergebe, nicht dem Staat zustehen. Im übrigen
unterlägen die fraglichen Mehrwerte bereits einer Vielzahl von Steuern und
Abgaben. Aus der Kumulation mit diesen Steuern und Abgaben ergebe sich eine
konfiskatorische Wirkung, da der entstandene Mehrwert regelmässig bis auf
einen bescheidenen Restbetrag abgeschöpft werde. Die Mehrwertabgabe wirke
überdies prohibitiv, indem der Eigentümer bei Baubeginn zu grossen Auslagen
gezwungen werde; da es heute ungewiss sei, ob sofort Mieter gefunden werden
könnten, sei das finanzielle Risiko eines Baues für den Bauherrn untragbar.
Die Beschwerdeführer rügen sodann eine Verletzung von Art. 4 BV, im
wesentlichen mit der Begründung, dass das Erfordernis der Gesetzmässigkeit
im Abgaberecht nicht erfüllt sei. Überdies liege ein Verstoss gegen den
Grundsatz der Gewaltentrennung vor, da sich der Regierungsrat zu Unrecht
als befugt erachtet habe, derart weitreichende Ausführungsbestimmungen
zu erlassen.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Unter dem Begriff Mehrwertabschöpfung versteht man eine
vom Grundeigentümer zu tragende öffentliche Abgabe, mit welcher
Bodenwertsteigerungen, die durch staatliche Infrastruktur- oder
Planungsmassnahmen bewirkt worden sind, teilweise oder überwiegend dem
Gemeinwesen zugeführt werden. Bei den Infrastrukturmassnahmen, welche einen
Wertzuwachs privater Grundstücke zur Folge haben, handelt es sich in erster
Linie um Vorkehren der Erschliessung und Ausstattung der Liegenschaften,
ferner um die Erstellung öffentlicher Verkehrsmittel. Was die zu einem
Mehrwert führenden Planungsmassnahmen anbelangt, so sind vor allem die
durch einen Nutzungsplan erfolgende Einteilung eines bestimmten Grundstücks
in eine vorteilhafte Zone und die Zulassung erhöhter Bodennutzung,
sei es durch Ausnahmebewilligungen oder Planänderungen, zu erwähnen;
zu Planungsmehrwerten können überdies Nutzungsbeschränkungen führen,
die benachbarten Grundstücken auferlegt werden und in deren Folge die
Nachfrage in der gesamten Umgebung steigt (LENDI, Planungsrecht und
Eigentum, in ZSR 95/1976 II, S. 185; WIRTH, Grundlagen und Ausgestaltung
der Mehrwertabschöpfung, Diss. Zürich 1976, Nr. 26 der Schriftenreihe
zur Orts-, Regional- und Landesplanung des ORL-Instituts der ETHZ,
S. 26 ff.; SCHAUMANN, Die Landesplanung im schweizerischen, englischen
und französischen Recht, Diss. Zürich 1950, S. 271).
Der Mehrwertabschöpfung liegt der Gedanke zugrunde, dass die
öffentlichen Massnahmen, welche die Bodenwertsteigerung verursachen, für
einen Kreis von begünstigten Grundeigentümern einen Sondervorteil schaffen,
dessen Abschöpfung dem Gebot der Rechtsgleichheit entgegenkommt (LENDI,
aaO, S. 181 ff.). Eine weitere Rechtfertigung der Mehrwertabschöpfung
wird darin gesehen, dass sie einerseits einem hervorragenden öffentlichen
Interesse entspreche und anderseits eine Quelle zur Bestreitung der hohen
Planungskosten erschliesse. Beim heute erreichten Grad der Ballung und
Industrialisierung fordere ein öffentliches Interesse, dass gewisse
Formen intensiver Nutzung in bestimmten Gebieten konzentriert würden
und dass entsprechend die Bodennutzung in anderen Zonen einzuschränken
sei. Diese Art der Planung werde von den zeitgemässen Vorstellungen
hinsichtlich einer sinnvollen und lebensfreundlichen Gliederung des
Siedlungsraums geboten. Zudem verursache die Durchführung einer Raumplanung
dem Gemeinwesen einen erheblichen Kostenaufwand. Zu den Ausgaben für die
Planung selber addierten sich die Kosten für die Entschädigung enteigneter
Grundeigentümer, für Erschliessungs- und Infrastrukturanlagen sowie
für Gemeinschaftseinrichtungen aller Art. Zudem wirkten sich die neu
entstandenen öffentlichen Einrichtungen ihrerseits wertvermehrend auf
die privaten Grundstücke aus. Die Raumordnung sei ein Ganzes, das nicht
isoliert in Teilgebieten betrachtet werden könne; es rechtfertige sich
deshalb, den privaten Planungsgewinnen die öffentlichen Kosten der gesamten
Durchführung einer Planung entgegenzustellen und die entstandenen Mehrwerte
bei denjenigen Grundeigentümern abzuschöpfen, die durch die Planung
begünstigt worden seien (vgl. KUTTLER/ ZAUGG, Rechtliche Grundfragen der
Planungswertabschöpfung, in Wirtschaft und Recht 24/1972, S. 262 f.).
b) Die in § 8a HBG getroffene und von den Beschwerdeführern
angefochtene Ordnung bezieht sich auf eine Abschöpfung
der Planungsmehrwerte, nicht jedoch der Mehrwerte, die durch
Infrastrukturmassnahmen verursacht worden sind. Auf diese zweite Kategorie
ist daher im vorliegenden Verfahren nicht mehr einzugehen. Als Massnahmen,
welche die Erhebung einer Mehrwertabgabe zur Folge haben können, werden in
§ 8a HBG die erstmalige Zoneneinteilung, die Änderung der Zoneneinteilung,
Ausnahmebewilligungen, der Erlass von speziellen Bauvorschriften sowie
die Erhöhung der Ausnützungsziffer genannt (Ziff. 1). Die Abgabe ist
geschuldet, sofern und soweit von der Möglichkeit der Mehrausnützung
Gebrauch gemacht wird; die Fälligkeit der Abgabe ist auf den Zeitpunkt
des Baubeginns festgesetzt (Ziff. 4). Die Abgabe beträgt 40-60 Prozent
des Mehrwertes und ist mit einem pauschalen Ansatz pro Quadratmeter neu
erstellter Bruttogeschossfläche zu erheben (Ziff. 2). Für die Veranlagung
ist diejenige Behörde zuständig, welche die Massnahme erlassen hat,
die den Mehrwert verursacht (Ziff. 1).
In den regierungsrätlichen Ausführungsbestimmungen vom 6. Juni 1978
werden das Erhebungsverfahren sowie die Ermittlung und Festsetzung der
Abgabe näher geregelt. Die im vorliegenden Verfahren in Frage stehenden
Bestimmungen befassen sich mit der Kompetenz des Regierungsrats zur
Festsetzung des Abgabesatzes, den dabei zu berücksichtigenden Kriterien
(städtebauliche Entwicklung, Belastung der Infrastruktur, Art und Mass der
Nutzung - vgl. § 12 der Verordnung über die Mehrwertabgaben) und mit der
konkreten Abstufung des Abgabesatzes je nach Bauzone und Ausnützungsziffer
(vgl. Beschluss über die Abgabesätze).
Erwägung 3
3.- Im vorliegenden Fall stellt sich zunächst die Frage, ob und
allenfalls mit welcher Reichweite die Eigentumsgarantie gegen die Belastung
mit öffentlichen Abgaben angerufen werden kann.
a) Öffentliche Abgaben auferlegen dem Einzelnen Leistungspflichten,
die zwar das Vermögen in seinem wertmässigen Bestand beeinträchtigen, nicht
aber die eigentliche Verfügungsmacht über eine bestimmte Sache oder deren
Nutzen entziehen. In diesem Sinne lassen Steuern die Eigentumsbefugnisse
unberührt und stellen nicht Eigentumsbeschränkungen, sondern persönliche
Leistungspflichten dar. Nach der bisherigen Rechtsprechung kann deshalb der
Schutz der Eigentumsgarantie gegen die Auferlegung öffentlicher Abgaben
grundsätzlich nicht angerufen werden (vgl. MEIER-HAYOZ, Kommentar zum
Sachenrecht, Systemat. Teil N. 216 c; IMBODEN, Die verfassungsrechtliche
Gewährleistung des Privateigentums als Schranke der Besteuerung, in ASA
29 S. 5; SALADIN, Grundrechte im Wandel, S. 140). Das Bundesgericht hat
allerdings in seiner neueren Rechtsprechung wiederholt die Lehrmeinung
in Erwägung gezogen, wonach eine sogenannte konfiskatorische Besteuerung
die verfassungsmässige Garantie des Privateigentums verletze (BGE 102 Ia
227 E. 3b, 99 Ia 648 E. 7, 94 I 116 E. 4a). In den erwähnten Entscheiden
wurden die angefochtenen Abgaben zwar darauf hin überprüft, ob sie einen
konfiskatorischen Eingriff darstellen; ob indessen die Eigentumsgarantie
neben anderen Verfassungsbestimmungen, z.B. den aus Art. 4 BV abgeleiteten
Grundsätzen der Rechtsgleichheit und Gesetzmässigkeit, der Belastung mit
öffentlichen Abgaben eine Schranke setze, hat das Bundesgericht nicht
endgültig entschieden, sondern ausdrücklich offen gelassen.
Im vorliegenden Fall rechtfertigt es sich nicht, diese Zurückhaltung
weiterhin beizubehalten. Wie im folgenden zu zeigen ist, beinhalten
die von der Institutsgarantie errichteten Schranken gegen Eingriffe
des Gesetzgebers in das Privateigentum notwendigerweise auch den Schutz
gegen eine konfiskatorische Besteuerung. Art. 22ter Abs. 2 BV ermächtigt
die Kantone, auf dem Wege der Gesetzgebung im öffentlichen Interesse
liegende Eigentumsbeschränkungen vorzusehen und auf diese Weise im
Rahmen ihrer verfassungsmässigen Befugnisse den Inhalt des Eigentums
näher zu umschreiben. Vor der Institutsgarantie halten jedoch nur solche
Eingriffe stand, die den Wesenskern des Privateigentums als fundamentale
Einrichtung der schweizerischen Rechtsordnung unangetastet lassen (BGE 103
Ia 418 mit Hinweis). Die Eigentumsgarantie in ihrer Erscheinungsform als
Institutsgarantie bezweckt somit den Schutz der Eigentumsordnung in ihren
Grundzügen. Als solche verpflichtet sie den kantonalen Gesetzgeber, die
sich aus dem Eigentum ergebenden privaten Verfügungs- und Nutzungsrechte
im wesentlichen zu erhalten (BGE 99 Ia 37), und verbietet beispielsweise,
dass der private Grund gänzlich oder zu einem erheblichen Teil an
das Gemeinwesen übertragen wird (vgl. BGE 88 I 257 E. 3). Die der
Institutsgarantie zugrundeliegende Vorstellung, wonach die Eigentumsordnung
in ihrem Kern gegenüber staatlichen Eingriffen zu schützen sei, verwehrt
es dem Gemeinwesen in gleicher Weise, den Abgabepflichtigen ihr privates
Vermögen oder einzelne Vermögenskategorien (z.B. das Immobilienvermögen)
durch übermässige Besteuerung zu entziehen (vgl. IMBODEN, aaO, S. 8
ff.; SALADIN, aaO, S. 143; CAGIANUT, Grundsätzliche Erwägungen über die
Schranken der steuerlichen Belastung des Eigentums nach schweizerischem
Recht, in ASA 47 S. 72 f.; HENSEL, Die Verfassung als Schranke des
Steuerrechts, Diss., St. Gallen 1972, S. 145 ff.). Die Gewährleistung
des Eigentums verpflichtet mithin den Steuergesetzgeber, die bestehenden
Vermögen in ihrer Substanz zu bewahren und die Möglichkeit der Neubildung
von Vermögen zu erhalten. Es ist dem Gesetzgeber versagt, das Eigentum
als jedermann zugängliches Rechtsinstitut in Frage zu stellen oder das
Vermögen fortlaufend auszuhöhlen (IMBODEN, aaO, S. 8 f.).
Wo die Grenzen zwischen einer zulässigen steuerlichen Belastung
und einem konfiskatorischen Eingriff zu ziehen sind, lässt sich nicht
in allgemeingültiger Weise beantworten (vgl. CAGIANUT, aaO, S. 75, mit
Literaturhinweisen). Insbesondere kann nicht von einem ziffernmässig
bestimmbaren Steuersatz allein abhängen, ob die Vermögenssubstanz
ausgehöhlt oder die Neubildung von Vermögen verunmöglicht wird. Zu
berücksichtigen sind überdies Steuersatz, Bemessungsgrundlage, Dauer
der Massnahme, relative Tiefe des fiskalischen Eingriffs, Kumulation mit
anderen Abgaben sowie Möglichkeit der Überwälzung einer Steuer.
b) Die im vorliegenden Fall zu beurteilenden Mehrwertabgaben sehen eine
Abschöpfung von bis zu 60 Prozent des durch Planungsmassnahmen ausgelösten
Mehrwerts vor. Die Beschwerdeführer machen in diesem Zusammenhang geltend,
dass die Mehrwertabgaben zusammen mit den anderen auf Grundstückgewinnen
erhobenen Steuern eine Gesamtbelastung von bis zu 80 Prozent des Mehrwerts
ergeben könnten.
Wie bereits erwähnt, hat das Bundesgericht schon wiederholt eine
Steuer darauf hin überprüft, ob sie sich konfiskatorisch auswirke. In einem
Fall hat es die Frage für die auf einer Enteignungsentschädigung erhobene
Grundstückgewinnsteuer von 8,2 Prozent der Gesamtentschädigung verneint
(BGE 94 I 116 E. 4a). In zwei weiteren Fällen hat das Bundesgericht
erklärt, dass eine allgemeine Steuer unzulässig wäre, die durch die
Höhe ihres Satzes zu einem ausserordentlich schwerwiegenden Eingriff in
das private Vermögen eines Steuerpflichtigen führt, die Substanz des
Steuerobjekts weitgehend aufzehrt und die Vermögensverhältnisse des
Pflichtigen derart erschüttert, dass ihm wesentliche Eigentumsrechte
faktisch entzogen werden. In Anwendung dieser Regel wurde weder einer
steuerlichen Gesamtbelastung des reinen Erwerbseinkommens von 46,3
Prozent (BGE 99 Ia 649), noch einer einmaligen Ertragsbesteuerung zu
zwei Dritteln des Gewinnes zweier Geschäftsjahre (BGE 102 Ia 227/8) eine
konfiskatorische Wirkung zugesprochen. Auch im falle der angefochtenen
Mehrwertabgaben liegt kein konfiskatorischer Eingriff vor. Die in §
8a HBG vorgesehenen Mehrwertabgaben berühren die Verfügungsfreiheit
über das Grundeigentum im Kanton Basel-Stadt grundsätzlich nicht,
da das bestehende private Immobilienvermögen in seiner Substanz nicht
angetastet wird. Da es sich bei der vorgesehenen Mehrwertabschöpfung
um eine einmalige und nicht auf Fortdauer ausgerichtete fiskalische
Belastung handelt und da lediglich die durch Planung verursachten Mehrwerte
erfasst werden, wird auch die Möglichkeit zur Neubildung von Vermögen
aus Grundeigentum weiterhin gewahrt. Den betroffenen Grundeigentümern
bleiben nämlich die Gewinnchancen auf dem Immobilienmarkt erhalten, die
sich aus dem Einsatz eigener unternehmerischer Leistungen und aus einer
günstigen wirtschaftlichen Entwicklung ergeben können (vgl. WIRTH, aaO,
S. 93). Daraus ergibt sich, dass die Mehrwertabgaben für sich allein das
Verbot konfiskatorischer Besteuerung nicht verletzen.
Der Einwand der Beschwerdeführer, die Mehrwertabgaben wirkten
jedenfalls dann konfiskatorisch, wenn ihr Betrag zur Summe der weiteren auf
Grundstückgewinnen erhobenen Steuern und Abgaben gerechnet werde, erweist
sich ebenfalls nicht als stichhaltig. Der Regierungsrat hat in seiner
Beschwerdeantwort ausgeführt, dass die Mehrwertabgaben bei der Veranlagung
der übrigen Steuern und Abgaben als Aufwand vom ermittelten Mehrwert
abzogen werden können. Davon ist im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle
auszugehen. Ob die von den Beschwerdeführern eingereichten Berechnungen
einer steuerlichen Gesamtbelastung von 80 Prozent des Mehrwerts in
jeder Hinsicht stimmen, kann offen bleiben. Auch eine Abschöpfung der
planungsmehrwerte in dieser Grössenordnung hat unter den vorliegenden
Umständen keine konfiskatorische Wirkung. Im Rahmen der abstrakten
Normenkontrolle kann ebenfalls offen bleiben, ob die angefochtenen
Mehrwertabgaben, die bei Baubeginn fällig werden, das finanzielle
Risiko dermassen steigern, dass Neubauten verunmöglicht werden. Wie
bereits erwähnt, bleiben den Grundeigentümern wesentliche Gewinnchancen
erhalten. Deshalb lässt sich im abstrakten Normenkontrollverfahren
die Behauptung nicht schützen, dass Finanzierungsquellen für Neu-
und allenfalls Erweiterungsbauten nicht mehr zu tragbaren Bedingungen
zugänglich seien.
Die Beschwerdeführer berufen sich sodann auf die Theorie der
"Elastizität des Eigentums", und machen geltend, die Abschöpfung
der planungsmehrwerte verstosse gegen die Institutsgarantie, weil
bei jeder Aufhebung von Nutzungsbeschränkungen Rechte frei würden,
die im Eigentum ursprünglich enthalten gewesen seien. Damit bilde die
einer Planungsmassnahme entsprechende neue Nutzung einen Bestandteil des
verfassungsmässig geschützten Inhalts des Eigentums; somit stehe auch der
Mehrwert, welcher sich aus der Aufhebung solcher Beschränkungen ergebe,
nicht dem Gemeinwesen zu (vgl. auch KUTTLER/ZAUGG, aaO, S. 261). Dem steht
die Meinung entgegen, dass das Prinzip der "Elastizität des Grundeigentums"
und der darin enthaltene Gedanke einer potentiell überall vorhandenen
(präexistenten) Baufreiheit, die beim Wegfall von Baubeschränkungen
wieder auflebe, heute nicht mehr aufrecht zu erhalten sei. Wie es sich
mit der Richtigkeit dieser Theorie verhält, braucht indes nicht weiter
erörtert zu werden. Es genügt die Feststellung, dass den Eigentümern
die wesentlichen Eigentumsrechte erhalten bleiben und die angefochtenen
Mehrwertabgaben keinen konfiskatorischen Eingriff darstellen. Da den
betroffenen Eigentümern zusätzlich zur bestehenden Nutzung die tatsächliche
Baubefugnis im Rahmen der neuen Nutzungsvorschriften zusteht, trifft
der staatliche Eingriff lediglich das Vermögen, wobei die Abschöpfung -
wie bereits dargelegt - vor den durch die Verfassung gebotenen Schranken
zu bestehen vermag.
Die Rüge, die angefochtenen Mehrwertabgaben verletzten die
Eigentumsgarantie, erweist sich deshalb als unbegründet. Im folgenden
sind die Einwände zu untersuchen, mit welchen die Beschwerdeführer eine
Verletzung der sich aus Art. 4 BV ergebenden Besteuerungsgrundsätze rügen.
Erwägung 4
4.- a) Die Beschwerdeführer rügen einen Verstoss gegen das Gebot
rechtsgleicher Behandlung ganz allgemein, weil die Grundeigentümer
einseitig mit Abgaben belastet würden. Diese Rüge ist nicht begründet.
Die Mehrwertabgaben sind dazu bestimmt, einen durch staatliche
Leistungen verursachten Sondervorteil auszugleichen. Gerade dieser
Sondervorteil steht indessen im Widerspruch mit dem Gedanken der
Vorteils- und Lastengleichheit. Mehrwertabgaben führen somit nicht zu
einer stossenden Ungleichbehandlung, sondern entsprechen einem sachlich
gerechtfertigten Ausgleich (vgl. Urteil vom 4. Oktober 1972 in ZBl 1976/77
S. 349; LENDI, aaO, S. 191; KUTTLER/ZAUGG, aaO, S. 265 f.). Zieht man
in Betracht, dass die Planungsmassnahmen, welche die wirtschaftliche
Bevorteilung auslösen, mit öffentlichen Mitteln ausgeführt werden
und dass für die Durchführung einer Planung anderen Grundeigentümern
Opfer auferlegt werden müssen, so lässt sich mit sachlichen Gründen
rechtfertigen, dass die Begünstigten wenigstens mit einem Teil ihres
Sondervorteils die öffentlichen Lasten mitzutragen haben. Von einer
Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes kann somit keine Rede sein.
b) Die Beschwerdeführer rügen sodann eine gegen das Gebot
rechtsgleicher Behandlung verstossende Regelung des Rechtsschutzes. Wenn
indessen der Regierungsrat für Zonenänderungen (§ 7 HBG) sowie
Ausnahmebewilligungen (§ 7a HBG) und der Grosse Rat für die
übrigen Änderungen der Nutzungsvorschriften (§§ 4, 5 und 8 HBG)
zuständig ist, so befassen sich die beiden Behörden grundsätzlich
mit anderen Sachverhalten. Es stellt deshalb keine Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebotes dar, wenn in einem Fall die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht offen steht und im anderen nicht. Im übrigen ist
darauf hinzuweisen, dass den Kantonen grundsätzlich die Organisation
ihrer Behörden zusteht.
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführer machen geltend, für die Erhebung der
angefochtenen Mehrwertabgaben fehle eine hinreichende gesetzliche
Grundlage; die vorgesehene Festsetzung des Abgabesatzes durch die Exekutive
innerhalb des gesetzlichen Rahmens von 40 bis 60 Prozent verletze den
Grundsatz der Gewaltentrennung. Der Beschwerdeführer 1 ficht zudem die vom
Regierungsrat erlassenen Durchführungsbestimmungen an, mit der Begründung,
dass sie auf einer verfassungswidrigen Delegation beruhten.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dürfen öffentliche
Abgaben nur aufgrund und im Rahmen eines Gesetzes im formellen Sinne
erhoben werden (BGE 97 I 347 mit Hinweisen). Das Gesetz hat den Kreis
der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung in
ihren Grundzügen selber festzulegen (BGE 103 Ia 243, 100 Ia 66). Die
in jeder Kantonsverfassung gewährleistete Gewaltentrennung zwischen
gesetzgebender und vollziehender Behörde sowie der sich aus Art. 4
BV ergebende Grundsatz der Gesetzmässigkeit aller Abgaben sind daher
verletzt, wenn die Festsetzung der wesentlichen Elemente einer Abgabe der
Exekutive überlassen wird (BGE 99 Ia 701). Der Exekutive kann dagegen
die Kompetenz übertragen werden, nach hinreichend im Gesetz bestimmten
Kriterien die absolute Höhe der Abgaben festzulegen, sofern Subjekt, Objekt
und Bemessungsgrundlage der Abgabe auf der Stufe des formellen Gesetzes
umschrieben sind (VALLENDER, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, S. 153).
Diese Grundsätze gelten für Steuern ohne Vorbehalt. Hinsichtlich
anderer Abgaben sind sie jedoch gewissen Einschränkungen unterworfen. So
hat das Bundesgericht in jüngster Zeit bei Gebühren auf das Erfordernis
der formellgesetzlichen Grundlage verzichtet, wenn die in Frage
stehende Gebühr einen stark technischen Charakter aufwies oder rasch
wandelnden Verhältnissen unterworfen war (BGE 104 Ia 115 E. 3 mit
Hinweisen). Der Vorbehalt wurde insbesondere auch damit begründet, dass
der Betroffene mit Rücksicht auf das Wesen der Gebühr sich stets auf das
Kostendeckungsprinzip berufen könne. Ganz allgemein ergibt sich aus der
neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung, dass im Abgaberecht bei den
Anforderungen an die gesetzliche Grundlage nach der Natur der in Frage
stehenden Leistung an den Staat differenziert werden muss (BGE 104 Ia 117
E. 4, 99 Ia 704). Somit ist in der Folge zu prüfen, welche Anforderungen
an die gesetzliche Grundlage der angefochtenen Mehrwertabgaben zu stellen
sind und ob sie diese erfüllen.
b) Den Mehrwertabgaben wird innerhalb des Systems der öffentlichen
Abgaben eine unterschiedliche Stellung zugeordnet. Da sie nicht
voraussetzungslos geschuldet werden, scheint Einigkeit darüber zu
herrschen, dass es sich nicht um eine Steuer, sondern um eine Kausalabgabe
handelt (vgl. z.B. AUBERT/JAGMETTI, Ergänzungsgutachten zur Frage der
Verfassungsmässigkeit des bereinigten Entwurfes vom 27. Oktober 1971 für
ein Bundesgesetz über die Raumplanung, in Wirtschaft und Recht 24/1972,
S. 52 f. Ziff. 221; LENDI, aaO, S. 182). Mehrere Autoren bezeichnen
die Mehrwertabschöpfung als eine Abgabe neuartiger Prägung, welche die
Besonderheit aufweise, dass sie einerseits durch die Planungsmassnahmen
des Gemeinwesens motiviert sei, anderseits aber kostenunabhängig erhoben
werden solle (KUTTLER/ZAUGG, aaO, S. 257; ZUPPINGER, Möglichkeiten
der Mehrwertabschöpfung im Rahmen der Raumplanung, ZBl 75/1974, S. 203;
LENDI, aaO, S. 198). In einigen Untersuchungen wird hervorgehoben, dass die
Mehrwertabgaben in erster Linie nicht fiskalisch, sondern vom Gedanken der
Rechtsgleichheit her zu begründen seien. Als Vorteilsausgleich seien sie
darauf ausgerichtet, ungerechtfertigte durch öffentliche Planungsmassnahmen
entstandene Sondervorteile abzuschöpfen (WIRTH, aaO, S. 83 f.; LENDI,
aaO, S. 197 f.). HÖHN (Geleitwort zu VALLENDER, aaO, S. 10 f. Ziff. 4)
weist darauf hin, dass es sich bei der Mehrwertabschöpfung um eine
kostenunabhängige Kausalabgabe handle. Bei der Ausgestaltung solcher
Kausalabgaben müsse die Frage nach der Abgabehöhe, und damit nach der Höhe
des Gesamtertrags, von den Rechtsetzungsorganen ausdrücklich beantwortet
werden, da sich aus der Natur der Abgabe über deren Höhe keine zwingenden
Anhaltspunkte gewinnen liessen. Insofern seien sie von den kostenabhängigen
Kausalabgaben abzugrenzen und liege anderseits eine Gemeinsamkeit mit
den Steuern vor.
Die abgaberechtliche Natur der Abschöpfung von Planungsmehrwerten
braucht indessen nicht endgültig bestimmt zu werden, denn es ist davon
auszugehen, dass die strengen Anforderungen an die Gesetzmässigkeit
der Steuern auch für die Mehrwertabgaben aufrechtzuerhalten sind. Der
Gedanke der rechtsstaatlichen Ausgestaltung des Abgaberechts verlangt,
dass auch kostenunabhängige Mehrwertabgaben im formellen Gesetz hinreichend
bestimmt sind. Daraus ergibt sich, dass das HBG die wesentlichen Elemente,
insbesondere aber die Bemessung der Mehrwertabgaben in ihren Grundzügen,
selber festzulegen hat.
c) Der Gesetzgeber des Kantons Basel-Stadt überlässt es in § 8a HBG der
zuständigen Behörde, 40-60 Prozent der Planungsmehrwerte abzuschöpfen,
ohne dafür selber nähere Grundsätze aufzustellen. Damit ist es dem
Ermessen der zuständigen Behörde anheimgestellt, die Abgabe innerhalb
dieses weitgefassten Rahmens festzusetzen. Zieht man in Betracht,
dass bei einer kostenunabhängigen Abgabe die Überprüfung aufgrund
des Kostendeckungsprinzips wegfällt und somit der Gesetzesvorbehalt
den hauptsächlichen Schutz des Bürgers darstellt so kann der in § 8a
HBG enthaltene weite Spielraum vor dem Gesetzmässigkeitserfordernis
nicht standhalten. Dabei fällt insbesondere ins Gewicht, dass von den
Mehrwertabgaben vergleichsweise hohe Beträge erfasst werden. Um so mehr
erfordert deshalb das Legalitätsprinzip, dass das HBG selber deutliche
Richtlinien über die Abstufung der Abgabe innerhalb des erwähnten
Spielraums enthalten müsste.
Der Regierungsrat weist freilich darauf hin, dass die
Mehrwertabgaben als neuartige Kausalabgaben mit Lenkungscharakter
zu betrachten seien. Einerseits hätten sie eine Ausgleichsfunktion,
indem die betroffenen Eigentümer an den Kosten für Infrastruktur,
für die Schaffung von Grün- und Freiräumen und die damit verbundene
Entschädigung anderer Eigentümer beteiligt würden. Anderseits dienten
die Mehrwertabgaben als städtebauliches Planungsinstrument, das der
Abnahme der Wohnbevölkerung entgegenwirken solle. Aus diesem Grund
enthalte das HBG einen Ermessensspielraum für die Festsetzung der Höhe
des Abgabesatzes. Der Regierungsrat könne förderungswürdige Bauzwecke,
gegenwärtig den Wohnungsbau, in den dafür geeigneten Bauzonen mit dem
niedrigsten Ansatz belasten. Die Verhältnisse könnten sich jedoch rasch
ändern, was bedingen würde, dass die Abgabesätze rasch angepasst werden
müssten. Diese Einwendungen vermögen an der vorstehenden Beurteilung nichts
zu ändern. Auch die sozial- und wirtschaftspolitischen Überlegungen,
von welchen sich der Regierungsrat beim Erlass der angefochtenen
Ausführungsbestimmungen leiten liess, können - da dem Legalitätsprinzip
Vorrang einzuräumen ist - nur durch ein Gesetz im formellen Sinn
verwirklicht werden (vgl. HÖHN, in VALLENDER, aaO, S. 10 f.).
Offenbar ist sich der Regierungsrat der Unzulänglichkeit der
gesetzlichen Regelung (§ 8a HBG) erst im Laufe des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens bewusst geworden. Um dem Mangel zu begegnen, erliess
er in der Folge die Ausführungsbestimmungen vom 6. Juni 1978. Es stand
ihm indessen nicht zu, die Lücken des Gesetzes auf dem Verordnungsweg zu
überbrücken. Das verfassungsrechtliche Gebot, dass gesetzliche Vorschriften
im Abgaberecht hinreichend bestimmt sein müssen, bedeutet gleichzeitig,
dass der Gesetzgeber die nähere Umschreibung der fraglichen Kriterien nicht
der Exekutive überlassen durfte. In diesem Sinne decken sich der Grundsatz
der Gesetzmässigkeit im Abgaberecht und das Gewaltentrennungsprinzip
(vgl. BGE 97 I 348). Beim Erlass der Richtlinien über die Abstufung
der Abgabesätze innerhalb des von § 8a HBG gesetzten Rahmens hat sich
demzufolge der Regierungsrat eine Kompetenz zu eigen gemacht, die der
Gesetzgeber ihm nicht hätte übertragen können, ohne die Verfassung zu
verletzen, Somit sind auch § 12 der Verordnung über die Mehrwertabgaben und
der Beschluss über die Abgabesätze wegen Verletzung des Legalitätsprinzips
aufzuheben. Dabei kann offen bleiben, ob und allenfalls in welcher Hinsicht
diese Ausführungserlasse dem Gesetz widersprechen.
d) Das Bundesgericht greift bei der Überprüfung kantonaler Erlasse
möglichst schonend in die Entscheide des Gesetzgebers ein. Somit
rechtfertigt es sich, die Bestimmungen des § 8a HBG nur insofern
aufzuheben, als diese der zuständigen Behörde einen unzulässigen Spielraum
einräumen, das heisst soweit eine Erhebung der Abgabe zu einem Satz von
mehr als 40 Prozent des Mehrwerts gestattet wird. Die anderen Begehren
sind abzuweisen. Im übrigen wird es dem Gesetzgeber des Kantons Basel-Stadt
zustehen, die Vorschriften des HBG den verfassungsrechtlichen Bedingungen
anzupassen, soweit er höhere Mehrwertabgaben erheben will.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde gegen das Gesetz vom 16. Juni 1977 betreffend Ergänzung
des Hochbautengesetzes vom 11. Mai 1939 wird teilweise gutgeheissen. §
8a Ziff. 2 dieses Gesetzes wird aufgehoben, soweit die Bestimmung eine
Erhebung der Abgabe zu einem Satz von mehr als 40 Prozent des Mehrwerts
gestattet.
Die Beschwerde gegen die Verordnung über die Mehrwertabgaben und den
Beschluss über die Abgabesätze wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten
ist. § 12 der Verordnung über die Mehrwertabgaben und der Beschluss über
die Abgabesätze werden aufgehoben.