BGE 104 IB 412
104 Ib 412
62. Urteil vom 22. Dezember 1978 i.S. Coop Schweiz,
Migros-Genossenschafts-Bund und Mitbeteiligte gegen Eidg.
Volkswirtschaftsdepartement Regeste
BRB über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten; Überprüfung
einer bundesrätlichen Verordnung.
1. Überprüfung einer bundesrätlichen Verordnung durch ein Departement
(E. 3).
2. Eine bundesrätliche Verordnung, die von der Bundesversammlung durch
einen einfachen Bundesbeschluss genehmigt wurde, darf vom Bundesgericht
auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden (Klarstellung der Rechtsprechung;
E. 4).
3. Wenn dem Bundesrat beim Erlass einer Verordnung ein weiter
Ermessensspielraum zusteht, hat das Bundesgericht bei der Prüfung der
Gesetz- und Verfassungsmässigkeit der Verordnung diesen Ermessensspielraum
zu respektieren. Es untersucht dabei vor allem, ob mit der Verordnung der
gesetzliche Zweck erreicht werden kann und ob der Bundesrat sein Ermessen
nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ausgeübt hat. Das letztere
kann in einem solchen Fall bejaht werden, wenn die in der Verordnung
vorgesehenen Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zu dem im Gesetz
vorgesehenen Zweck stehen (E. 5 und 6).
4. Die in Art. 1 Abs. 1 des BRB über Preiszuschläge auf Speiseölen
und Speisefetten (Fassung vom 24. August 1977) festgesetzten Abgaben auf
eingeführten Speiseölen und Speisefetten sind gesetz- und verfassungsmässig
(E. 7).
Sachverhalt
A.- Als am 12. Juni 1977 der Bundesbeschluss vom 17. Dezember 1976
über die Neuordnung der Umsatzsteuer und der direkten Bundessteuer
in der Volksabstimmung verworfen wurde, beschloss der Bundesrat als
Sparmassnahme unter anderem eine Reduktion der Leistungen des Bundes an
die Milchrechnung. Die angestrebte Entlastung des Bundes in diesem Sektor
sollte durch eine Erhöhung des Butter-Engrospreises erreicht werden. Der
Bundesrat änderte daher mit Wirkung vom 1. September 1977 die Verordnung
über Verbilligungsbeiträge und Handelspreise für Butter (SR 916.357.3)
entsprechend ab. Durch die Erhöhung des Butter-Engrospreises verbessert
sich die Milchrechnung, weil die zu ihren Lasten gehende Differenz zwischen
dem Butter-Engrospreis und dem den Produzenten garantierten (höheren)
Übernahmepreis für inländische Butter verkleinert wird. Im weiteren
bewirkt die Erhöhung des Butter-Engrospreises aber auch eine Erhöhung der
der Milchrechnung gutgeschriebenen Abgabe auf importierter Butter. Da die
zu einem geringeren Gestehungspreis eingeführte Butter nämlich mit einer
Abgabe belastet wird, bis sie gleich teuer ist wie die Inlandbutter,
wird diese Abgabe umso grösser, desto höher der Butter-Engrospreis im
Inland festgesetzt wird. Nach den Angaben des Bundesrates ergibt sich
aus der Erhöhung des Butter-Engrospreises gesamthaft eine Verbesserung
der Milchrechnung um rund 25 Millionen Franken im Jahr und damit
eine Entlastung des Bundeshaushaltes um den gleichen Betrag (vgl. die
Botschaft des Bundesrates über erste Überbrückungsmassnahmen zur Vermeidung
untragbarer Defizite im Bundeshaushalt vom 24. August 1977, BBl 1977 II,
S. 1478).
Die Erhöhung des Butterpreises vergrösserte die Preisdifferenz der
Butter zu den Speiseölen und Speisefetten, insbesondere zur Margarine. Da
der Bundesrat eine Verschärfung der Konkurrenz zwischen diesen Produkten
fürchtete, ordnete er zum teilweisen Ausgleich der Preisdifferenz
als "flankierende Massnahme" eine Erhöhung der Preiszuschläge auf
eingeführten Speiseölen und Speisefetten sowie auf deren Rohstoffen und
Halbfabrikaten an und änderte zu diesem Zweck am 24. August 1977 den
Bundesratsbeschluss über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten
vom 1. November 1963 (SR 916.358.451, Änderung in AS 1977, S. 1500
ff.). Mit dieser Änderung wurden mit Wirkung ab 26. August 1977 die
Preiszuschläge, die ab 1. März 1975 Fr. 75.- je 100 kg betragen hatten,
auf Fr. 105.- je 100 kg angehoben. Diese Massnahme ergibt nach den
Angaben des Bundesrates Mehreinnahmen von rund 24 Millionen Franken im
Jahr (vgl. die zitierte Botschaft BBl 1977 II, S. 1481). Dieser Betrag
fliesst als zweckgebundene Einnahme in die Milchrechnung und entlastet
damit ebenfalls den Bundeshaushalt.
Gestützt auf Art. 30 Abs. 3 des Beschlusses der Bundesversammlung
über Milch, Milchprodukte und Speisefette (Milchbeschluss, abgekürzt MB,
SR 916.350) genehmigte die Bundesversammlung am 29. September 1977 mit
einem einfachen Bundesbeschluss die Änderung des Bundesratsbeschlusses
über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten (BBl 1977 III S. 266).
In Anwendung dieser Erlasse traf die Sektion für Ein- und Ausfuhr der
Handelsabteilung im Auftrag der Schweiz. Genossenschaft für Getreide und
Futtermittel (GGF) im August, September und Oktober 1977 Verfügungen über
Anträge verschiedener Importeure zum Verkauf und Rückkauf von diversen
Speiseölen bzw. -fetten. Sie entsprach diesen Anträgen, wobei sie aber
einen Preiszuschlag gemäss der neuen Regelung belastete. Im Oktober und
November 1977 wies das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (EVD)
verschiedene, gegen die Preiszuschlagserhebung eingereichte Beschwerden
ab. Es stellte fest, dass die streitigen Preiszuschläge entsprechend den
nun geltenden Vorschriften erhoben worden seien, was im übrigen nicht
in Frage gestellt werde. Die Rechtmässigkeit des Bundesratsbeschlusses
vom 24. August 1977 indessen, die mit den Beschwerden in Frage gestellt
werde, sei vom Departement als untergeordneter Verwaltungsbehörde nicht
zu überprüfen. Die Rechtmässigkeit des mit Bundesbeschluss genehmigten
Bundesratsbeschlusses habe mithin als gegeben zu gelten.
Gegen die Entscheide des EVD führen die Coop Schweiz, die J. Klaesi
AG, die Oleificio Sabo, die SAIS, die Schweizerische Milch-Gesellschaft AG
sowie der Migros-Genossenschafts-Bund Verwaltungsgerichtsbeschwerden. Dabei
nehmen die erstgenannten fünf Beschwerdeführerinnen, durch das gleiche
Anwaltsbüro und in praktisch identischer Weise Stellung; sie werden in
der Folge als "Gruppe Coop" bezeichnet. Der Migros-Genossenschafts-Bund
wird von einem anderen Rechtsanwalt vertreten; soweit eine gesonderte
Betrachtung seines Standpunktes am Platze ist, wird dieser Beschwerdeführer
als "die Migros" bezeichnet. Die Beschwerdeführer verlangen mit ihren
Beschwerdebegehren im wesentlichen die Aufhebung der Entscheide des EVD und
der Sektion für Ein- und Ausfuhr wegen Gesetzes- und Verfassungswidrigkeit
des Bundesratsbeschlusses vom 24. August 1977, Neufestsetzung der zu
erhebenden Preiszuschläge höchstens auf der Basis der Ansätze von 1975 (AS
1975, S. 424) und Rückerstattung der im Vergleich damit zuviel erhobenen
Preiszuschläge nebst Zins zu 5 % im Jahr. Die Gruppe Coop verlangt darüber
hinaus in einem Subeventualantrag die Feststellung, dass eine weitere
Erhöhung der Preiszuschläge gesetz- und/oder verfassungswidrig wäre.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Alle sechs Beschwerden haben einen gleichartigen Gegenstand
und werfen die nämlichen Rechtsfragen auf. Es rechtfertigt sich daher,
sie gemeinsam zu behandeln.
b) Die Beschwerden richten sich gegen Entscheide des EVD, die in
Anwendung des Bundesratsbeschlusses über Preiszuschläge auf Speiseölen
und Speisefetten in der Fassung vom 24. August 1977 ergangen sind. Dieser
Bundesratsbeschluss sieht in Art. 1 Abs. 1 Preiszuschläge in verschiedener
Höhe je nach dem Einfuhrgut vor. Es stellt sich daher die Frage, ob die
Beschwerden sich auf Verfügungen über Tarife im Sinne von Art. 99 lit. b
OG beziehen und aufgrund dieser Bestimmung unzulässig sind.
Das Bundesgericht nimmt in ständiger Rechtsprechung an, nur die
Verfügungen, die den Erlass oder die Genehmigung eines Tarifs als Ganzes
zum Gegenstand haben, könnten nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
angefochten werden, wohl aber die Anwendung des Tarifs durch Verfügung im
Einzelfall (BGE 103 Ib 319 E. 4d mit Hinweisen). Um eine solche Anwendung
im Einzelfall handelt es sich bei den angefochtenen Verfügungen. Das
Bundesgericht kann in diesen Fällen zwar nicht den Tarif als Ganzes mit
all seinen Positionen und ihrem gegenseitigen Verhältnis überprüfen,
dagegen aber die konkret angewandte Tarifposition.
c) Die Beschwerdeführer verlangen nicht nur die Aufhebung des
Entscheides des EVD, sondern auch die Aufhebung der Verfügungen der Sektion
für Ein- und Ausfuhr. Gegen diese Verfügungen, die in erster Instanz
ergangen sind, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht zulässig. Soweit
sich die Beschwerden auf die erstinstanzlichen Verfügungen beziehen,
ist auf sie daher nicht einzutreten.
d) Die Gruppe Coop verlangt für den Fall der Abweisung ihres
Hauptstandpunktes die gerichtliche Feststellung, dass eine weitere
Erhöhung der Preiszuschläge gesetz- und verfassungswidrig wäre. Ein solches
Begehren, das sich gegen eine noch nicht getroffene, zukünftige Verfügung
bzw. gegen eine noch nicht erlassene Norm richtet, ist im Rahmen dieses
Verfahrens nicht zulässig. Auch auf dieses Begehren kann darum nicht
eingetreten werden.
Erwägung 2
2.- a) Nach Art. 26 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 3.
Oktober 1951 über die Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des
Bauernstandes (Landwirtschaftsgesetz, abgekürzt LwG, SR 910. 1) kann die
Bundesversammlung zur Sicherung einer geordneten Versorgung des Landes
mit Milch und Milchprodukten und zur Förderung des Absatzes von Milch
zu Preisen, die nach den Grundsätzen dieses Gesetzes angemessen sind,
unter Berücksichtigung der Interessen der Gesamtwirtschaft u.a. die
Erhebung von Abgaben auf der Einfuhr von Speiseölen und Speisefetten,
mit Einschluss der zu ihrer Herstellung notwendigen Rohstoffe und
Halbfabrikate, anordnen; die Erträgnisse dieser Abgaben sind zur Senkung
der Preise von Milchprodukten und einheimischen Speisefetten und zur
Förderung ihres Absatzes zu verwenden.
Gestützt u.a. auf Art. 26 LwG wurde der Titel "VII. Abgaben"
(Art. 26 ff.) des Milchbeschlusses erlassen. Nach Art. 26 Abs. 1 lit. c
MB können, vorbehältlich der jeweilen geltenden zwischenstaatlichen
Vereinbarungen, u.a. auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten, mit
Einschluss der zu ihrer Herstellung nötigen Rohstoffe und Halbfabrikate,
Preiszuschläge erhoben werden. Die Erträgnisse dieser Abgaben sind gemäss
Art. 26 Abs. 2 MB zur Senkung der Preise von einheimischen Milchprodukten
und zur weiteren Förderung ihres Absatzes im In- und Ausland zu verwenden.
Nach Art. 30 Abs. 1 MB setzt der Bundesrat die Preiszuschläge auf
eingeführten Speisefetten, Speiseölen und deren Halbfabrikaten nach
Anhörung der Beteiligten und der beratenden Kommission fest. Bei der
Festsetzung der Zuschläge ist auf die Entwicklung der Weltmarktpreise
der belasteten Waren, auf die Preis- und Absatzverhältnisse bei
den inländischen Milchprodukten und Speisefettstoffen sowie auf die
Lebenshaltungskosten Rücksicht zu nehmen. Aufgrund dieser Bestimmung
änderte der Bundesrat den Bundesratsbeschluss über Preiszuschläge auf
Speiseölen und Speisefetten und erhöhte dadurch mit Wirkung ab 26. August
1977 die Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten auf Fr. 105.- je
100 kg. Gemäss Art. 30 Abs. 3 MB hat die Bundesversammlung in der nächsten
Session zu beschliessen, ob und in welchem Ausmass die neu festgesetzten
Abgaben in Kraft bleiben sollen. Die genannte Änderung der Preiszuschläge
wurde von der Bundesversammlung am 29. September 1977 mit einem einfachen
Bundesbeschluss genehmigt (BBl 1977 III S. 266).
b) Die Erhebung von Preiszuschlägen spielt sich im Einzelfall in
einem Bewilligungsverfahren ab. In diesem verkauft der Importeur die
fragliche Importware der Schweizerischen Genossenschaft für Getreide und
Futtermittel (GGF); anschliessend kauft er sie von dieser zu einem Preis,
der um die behördlich festgesetzten Preiszuschläge erhöht ist, wieder
zurück (Art. 31 Abs. 3 MB; Art. 1 und 9 des Bundesratsbeschlusses
über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten). Im Namen der
GGF handelt die Sektion für Ein- und Ausfuhr der Handelsabteilung des
Eidg. Volkswirtschaftsdepartementes. Diese erliess die Verfügungen,
deren Bestätigung durch das EVD in den vorliegenden Fällen strittig ist.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführer fechten nicht die Anwendung des
Bundesratsbeschlusses über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten
an sich an, sondern machen geltend, der Bundesratsbeschluss in seiner
Fassung vom 24. August 1977 sei gesetz- und verfassungswidrig. Diese
Rüge hatten sie bereits vor dem EVD vorgebracht. Dieses ist aber darauf
nicht eingegangen und hat in den angefochtenen Entscheiden ausgeführt,
es sei als untergeordnete Verwaltungsbehörde nicht befugt, den genannten
Bundesratsbeschluss, der überdies von der Bundesversammlung genehmigt
worden sei, auf seine Rechtmässigkeit zu überprüfen. Die Beschwerdeführer
sehen darin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann in einer zu Unrecht
vorgenommenen Kognitionsbeschränkung eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs liegen (BGE 101 Ia 57 E. 8 mit Hinweis). Andererseits ist
ein Bundesbeamter in Ausübung seines Amtes an die Verordnung des
Bundesrates und die Weisungen seines Departementes gebunden und hat
deren Gesetzmässigkeit nicht zu überprüfen. Ob das auch gilt, wenn
das Departement als Beschwerdeinstanz entscheidet, ist fraglich. Der
Departementsvorsteher müsste dem Bundesrat vielmehr Antrag auf Änderung
einer Verordnung stellen, wenn er zur Überzeugung gelangt, dass diese
Verordnung rechtswidrig sei. Die Frage der Überprüfung von Verordnungen
durch die Departemente kann jedoch offen bleiben, da dem Bundesgericht bei
der Beurteilung der Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der angefochtenen
Rechtsverordnung über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten
eine Kognition zusteht, die mindestens so weit reicht, wie diejenige
der Vorinstanz. Im übrigen kann das Bundesgericht im vorliegenden
Fall die Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen überprüfen (Art. 105
Abs. 1 OG). Eine allfällige Verweigerung des rechtlichen Gehörs durch
Kognitionsbeschränkung würde somit im bundesgerichtlichen Verfahren geheilt
(BGE 104 Ib 208 E. 2 mit Hinweis).
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführer rügen, der Bundesratsbeschluss vom
24. August 1977, mit dem die angefochtene Erhöhung der Preiszuschläge
auf Speiseölen und Speisefetten angeordnet worden ist, sei gesetz- und
verfassungswidrig. Im Zeitpunkt, als die angefochtenen Entscheidungen
durch das EVD gefällt wurden, war der genannte Bundesratsbeschluss bereits
durch die Bundesversammlung genehmigt worden. Es stellt sich daher die
Frage, ob das Bundesgericht die durch die Bundesversammlung bestätigte
Preiszuschlagserhöhung überprüfen kann.
a) In der Botschaft über erste Überbrückungsmassnahmen zur
Vermeidung untragbarer Defizite im Bundeshaushalt vom 24. August 1977
(BBl 1977 II, S. 1500) beantragte der Bundesrat der Bundesversammlung,
die strittige Preiszuschlagserhöhung mit einem allgemeinverbindlichen,
dem Referendum entzogenen Bundesbeschluss zu bestätigen. Dabei wurde der
Bundesversammlung der folgende Text als Bundesbeschluss vorgeschlagen:
"Die mit Bundesratsbeschluss vom 24. August 1977 über Preiszuschläge
auf Speiseölen und Speisefetten neu festgesetzten Ansätze bleiben
weiterhin in Kraft."
Noch vor der parlamentarischen Behandlung dieses Geschäftes vertrat
das Eidg. Finanz- und Zolldepartement jedoch in einem Bericht vom
15. September 1977 die Ansicht, es stelle ein Versehen dar, dass der
Bundesversammlung der Entwurf eines allgemeinverbindlichen anstatt eines
einfachen Bundesbeschlusses unterbreitet worden sei. Die Bundesversammlung
erliess in der Folge am 29. September 1977 einen einfachen Bundesbeschluss
mit dem Wortlaut:
"Die Änderung vom 24. August 1977 des Bundesratsbeschlusses über
Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten wird
genehmigt." Dieser Bundesbeschluss ist nicht in der Sammlung der
eidgenössischen Gesetze, sondern nur im Bundesblatt veröffentlicht worden
(BBl 1977 III S. 266).
b) Art. 30 Abs. 3 MB gibt der Bundesversammlung die Kompetenz zu
beschliessen, ob und in welchem Ausmass die neu festgesetzten Abgaben
in Kraft bleiben sollen. Es kann hier offen gelassen werden, wie ein
Beschluss, mit dem die Bundesversammlung eine Änderung oder Aufhebung
des Bundesratsbeschlusses über die Preiszuschläge auf Speiseölen und
Speisefetten zu bewirken beabsichtigt, rechtlich zu qualifizieren wäre
und in welcher Erlassform ein solcher Beschluss erlassen werden müsste.
Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass die Bundesversammlung
den Bundesratsbeschluss über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten
"genehmigt" hat. Aus dem gewählten Wortlaut kann geschlossen werden,
dass sie die Änderung der Preiszuschläge trotz eingehender Diskussion
(vgl. Amtl. Bull. 1977 N 1208 ff., S 499 ff.) nicht zum eigenen
Beschluss erheben, sondern lediglich sanktionieren wollte. Hätte
die Bundesversammlung den Bundesratsbeschluss zu seinem eigenen
Beschluss gemacht, wäre dies ein Akt der Rechtsetzung gewesen, denn die
Regelung betreffend die Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und
Speisefetten enthält generelle und abstrakte Normen, welche natürlichen
oder juristischen Personen Pflichten auferlegen und Rechte einräumen,
und fällt somit unter den Begriff der rechtsetzenden Normen im Sinne von
Art. 5 Abs. 2 GVG. Rechtsetzende Normen kann die Bundesversammlung aber
nur in den dafür vorgesehenen Erlassformen, d.h. entweder in der Form
eines Bundesgesetzes oder eines allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses
erlassen (Art. 5 ff. GVG). Die Bundesversammlung hätte darum die strittige
Preiszuschlagserhöhung rechtsgültig nur zum eigenen Beschluss erheben
können, wenn sie dafür eine der genannten, für die Rechtsetzung bestimmten
Erlassformen gewählt hätte. Mit einem einfachen Bundesbeschluss jedoch
konnte sie den Bundesratsbeschluss über Preiszuschläge auf Speiseölen
und Speisefetten nur sanktionieren, aber an dessen Charakter nichts
ändern. Da die Bundesversammlung eine reine Sanktionierung beabsichtigte,
erscheint es als richtig, dass sie entgegen dem ursprünglichen Antrag des
Bundesrates nicht die Form eines allgemeinverbindlichen, sondern eines
einfachen Bundesbeschlusses für ihre Genehmigung wählte.
c) Das Bundesgericht kann Verordnungen des Bundesrates auf ihre
Rechtmässigkeit hin überprüfen. Bei unselbständigen Verordnungen,
die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob
sie sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz eingeräumten
Befugnisse halten. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt,
von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die
Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnungen. Bei selbständigen,
direkt auf die Bundesverfassung abgestützten Verordnungen kommt nur eine
Überprüfung der Verfassungsmässigkeit in Betracht. Die Verfassungs- oder
Gesetzwidrigkeit einer Verordnungsvorschrift kann der betroffene Bürger im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren anlässlich der Überprüfung einer auf
sie gestützten Einzelverfügung rügen (BGE 104 Ib 209 E. 3b mit Hinweis,
100 Ib 319 f.).
Ob auch bundesrätliche Verordnungen, die von der Bundesversammlung
durch einfachen Bundesbeschluss genehmigt worden sind, vom
Bundesgericht überprüft werden können, ist eine Frage, über die in der
Rechtsprechung keine eindeutige Auffassung besteht. In BGE 56 I 417
f. und 61 I 367 f. führte das Bundesgericht aus, die Genehmigung eines
Bundesratsbeschlusses (in beiden Fällen unselbständige Verordnungen)
durch die Bundesversammlung stelle eine authentische Interpretation der
Delegationsnorm dar. Eine Überprüfung des Bundesratsbeschlusses durch
das Bundesgericht sei daher ausgeschlossen. In anderen Entscheiden
liess das Bundesgericht die Frage der Überprüfbarkeit genehmigter
(unselbständiger) Verordnungen offen (BGE 64 I 225, 68 II 321 f.). In BGE
64 I 373 f. vertrat das Bundesgericht andererseits die Auffassung, eine
(selbständige) Verordnung, die durch die Bundesversammlung in Form eines
einfachen Bundesbeschlusses genehmigt worden sei, dürfe vom Bundesgericht
überprüft werden, denn es könne darin, dass die Bundesversammlung einen
Beschluss des Bundesrates zur Kenntnis nehme oder ihn ausdrücklich billige,
keine für das Bundesgericht verbindliche Genehmigung des Beschlusses
erblickt werden. Das wäre nach der in diesem Entscheid vertretenen
Auffassung nur in den Formen möglich, in denen die Bundesversammlung ihr
Gesetzgebungsrecht ausübe. Für die Überprüfbarkeit einer (unselbständigen)
Verordnung, die von der Bundesversammlung genehmigt worden war, sprach sich
schliesslich auch das nicht publizierte Urteil Quartier vom 19. Dezember
1939 aus.
Auch in der Literatur ist die Frage, ob die von der Bundesversammlung
mit einfachem Bundesbeschluss genehmigten Verordnungen des Bundesrates
vom Bundesgericht überprüft werden dürfen, nicht einheitlich beantwortet
worden. In einer Anmerkung zur Rechtsprechung (Journal des Tribunaux
85/1937 I, S. 432) wird in Zustimmung zu BGE 61 I 362 die Auffassung
vertreten, ein durch die Bundesversammlung genehmigter Bundesratsbeschluss
sei für das Bundesgericht nicht überprüfbar, da diesem "une portée générale
et une force obligatoire" zukomme. Nach HANS MARTI, Das Verordnungsrecht
des Bundesrates, 1944, S. 156 f., bringt der Gesetzgeber, welcher die
Genehmigung einer Verordnung durch die Bundesversammlung vorsieht, zum
Ausdruck, dass nicht das Bundesgericht, sondern die Bundesversammlung
die Verordnung überprüfen solle.
Soweit ersichtlich spricht sich allerdings die Mehrheit der Autoren,
die sich zu dieser Frage geäussert haben, für die Überprüfbarkeit der mit
einfachem Bundesbeschluss genehmigten Verordnungen aus. WERNER CHRIST,
Die Genehmigung von Verordnungen der Exekutive durch die Legislative,
Diss. Zürich 1945, S. 104 ff., bejaht die Überprüfbarkeit unter
anderem darum, weil sich die vorwiegend nach politischen Gesichtspunkten
vorgenommene Genehmigung einer Verordnung durch die Bundesversammlung und
die nach rechtlichen Gesichtspunkten erfolgende richterliche Überprüfung
unterscheiden liessen und nebeneinander Platz hätten. HANS BRUNNER, Die
Überprüfung der Rechtsverordnungen des Bundes auf ihre Verfassungs- und
Gesetzmässigkeit, Diss. Bern 1953, S. 79 ff., vertritt die Auffassung,
eine (durch einfachen Bundesbeschluss) genehmigte Verordnung dürfe,
sofern aus dem Genehmigungsvorbehalt nichts anderes hervorgehe, vom
Bundesgericht überprüft werden, da die Genehmigung nicht als Erlass eines
allgemeinverbindlichen Beschlusses gemäss Art. 113 Abs. 3 BV zu betrachten
sei. Nach ANDRE GRISEL, Le contrôle des ordonnances fédérales en Suisse,
in: Conseil d'Etat, Etudes et Documents, Paris 1962, S. 193 (ähnlich,
Droit administratif suisse, S. 86) schliesst die Genehmigung durch die
Bundesversammlung eine Überprüfung einer Verordnung durch das Bundesgericht
nicht aus, da das Parlament die Verordnung in ihrer Gesamtheit beurteile,
der Richter sich jedoch nur über die Rechtmässigkeit von einzelnen
Bestimmungen ausspreche. Die Genehmigung durch die Bundesversammlung
geschehe zudem unter vorwiegend politischen Gesichtspunkten, während sich
die Überprüfung durch den Richter auf rechtliche und technische Motive
stütze. Die Überprüfbarkeit der von der Bundesversammlung genehmigten
Verordnungen wurde schliesslich auch bejaht von WALTHER BURCKHARDT,
Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 3. Auflage, S. 789.
Die uneinheitliche Rechtsprechung in bezug auf die Überprüfung
der durch einfachen Bundesbeschluss genehmigten Verordnungen ist im
vorliegenden Entscheid zu klären.
Durch die Genehmigung in Form eines einfachen Bundesbeschlusses
fügt die Bundesversammlung einer bundesrätlichen Verordnung nichts
bei, was einer Überprüfung durch das Bundesgericht entzogen wäre,
denn gemäss Art. 113 Abs. 3, bzw. Art. 114 bis Abs. 3 BV sind für das
Bundesgericht nur die von der Bundesversammlung erlassenen Gesetze
und allgemeinverbindlichen Beschlüsse sowie die von ihr genehmigten
Staatsverträge massgebend. Einfache Bundesbeschlüsse im Sinne von Art. 8
GVG sind von der Überprüfung durch das Bundesgericht, sofern dieses
überhaupt dazu Gelegenheit hat, nicht ausgeschlossen. Es kann dahingestellt
bleiben, welche rechtliche Bedeutung dem Genehmigungsbeschluss der
Bundesversammlung im allgemeinen zukommt. Es genügt im vorliegenden Fall
festzustellen, dass ein solcher Beschluss, sofern er in der Form eines
einfachen Bundesbeschlusses gefasst worden ist, infolge der gewählten
Erlassform vom Bundesgericht überprüft werden kann. Somit muss auch
das Zusammenwirken einer bundesrätlichen Verordnung mit einer in Form
eines einfachen Bundesbeschlusses erklärten Genehmigung überprüfbar
sein. Im vorliegenden Fall kann das Bundesgericht daher die von der
Bundesversammlung genehmigte Änderung des Bundesratsbeschlusses über
Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten vom 24. August 1977
überprüfen.
Erwägung 5
5.- a) Beim Bundesratsbeschluss über Preiszuschläge auf Speiseölen
und Speisefetten handelt es sich um eine unselbständige, d.h. auf einer
gesetzlichen Grundlage beruhende Verordnung. Bei einer solchen Verordnung
prüft das Bundesgericht, ob diese den Rahmen, der dem Bundesrat im Gesetz
delegierten Kompetenzen sprenge oder aus anderen Gründen gesetz- oder
verfassungswidrig sei. Soweit das Gesetz den Bundesrat ermächtigt, von
der Verfassung abzuweichen, schliesst die Bindung an die Bundesgesetze
die Prüfung der Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung aus
(BGE 104 Ib 209 E. 3b, 103 Ib 139 mit Hinweisen).
b) Nach Art. 26 Abs. 1 lit. b LwG kann die Bundesversammlung
zur Sicherung einer geordneten Versorgung des Landes mit Milch und
Milchprodukten und zur Förderung des Absatzes von Milch zu Preisen,
die nach den Grundsätzen dieses Gesetzes angemessen sind, unter
Berücksichtigung der Interessen der Gesamtwirtschaft u.a. die Erhebung von
Abgaben auf der Einfuhr von Speiseölen und Speisefetten, mit Einschluss der
zu ihrer Herstellung notwendigen Rohstoffe und Halbfabrikate, anordnen. In
Art. 30 MB wird die Kompetenz, die Preiszuschläge auf eingeführten
Speiseölen und Speisefetten festzusetzen, dem Bundesrat übertragen.
c) Der Milchbeschluss wurde gemäss der vor Inkrafttreten
des Geschäftsverkehrsgesetzes befolgten Praxis als "Beschluss der
Bundesversammlung" erlassen. Er stützt sich auf das Landwirtschaftsgesetz
und wurde dem Referendum nicht unterstellt. In der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung wurde offen gelassen, ob solche rechtsetzende Beschlüsse
der Bundesversammlung zu den "von der Bundesversammlung erlassenen Gesetzen
und allgemeinverbindlichen Beschlüssen" gehören, an die das Bundesgericht
nach Art. 113 Abs. 3 BV gebunden ist, oder ob sie vom Gericht gleich
wie Rechtsverordnungen des Bundesrates auf ihre Rechtmässigkeit überprüft
werden können (BGE 100 Ib 170 mit Hinweis). Diese Frage braucht auch im
vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden, wie sich aus der folgenden
Überlegung ergibt.
Art. 30 Abs. 3 MB, in dem der Bundesversammlung das Recht vorbehalten
wird, die bundesrätliche Festsetzung der Preiszuschläge auf eingeführten
Speiseölen und Speisefetten zu genehmigen, bzw. zu ändern, wurde
anlässlich einer Änderung des Milchbeschlusses neugefasst und in der
Form eines Bundesgesetzes erlassen (vgl. Bundesgesetz über die Änderung
des Milchbeschlusses vom 25. Juni 1971, AS 1971, S. 1597 ff.). An diese
Bestimmung ist das Bundesgericht gemäss Art. 113 Abs. 3/114bis Abs. 3 BV
gebunden. Die in Art. 30 Abs. 3 enthaltene Regelung geht davon aus, dass
die genannten Preiszuschläge durch den Bundesrat festgesetzt werden. Daraus
muss gefolgert werden, dass der mit Gesetzeskraft ausgestattete Abs. 3
von Art. 30 MB auch die Subdelegation der Preiszuschlagsfestsetzung an den
Bundesrat sanktioniert und damit für das Bundesgericht unüberprüfbar macht.
Erwägung 6
6.- a) Nach Art. 26 Abs. 1 lit. b LwG haben die Preiszuschläge
auf eingeführten Speisefetten und Speiseölen den Zweck, eine geordnete
Versorgung des Landes mit Milch und Milchprodukten zu sichern und den
Absatz von Milch zu Preisen, die nach den Grundsätzen des Gesetzes
angemessen sind, zu fördern. Bei der Festsetzung der Preiszuschläge ist
der Bundesrat verpflichtet, die folgenden Punkte zu berücksichtigen:
- die Interessen der Gesamtwirtschaft (Art. 26 Abs. 1 LwG);
- die Entwicklung der Weltmarktpreise der belasteten Waren (Art. 30
Abs. 2 MB);,
- die Preis- und Absatzverhältnisse bei den inländischen Milchprodukten
und Speisefettstoffen (Art. 30 Abs. 2 MB);
- die Lebenshaltungskosten (Art. 30 Abs. 2 MB).
Der Zweck, der durch die Preiszuschläge erfüllt werden soll, ist
weit formuliert. Auch die bei der Festsetzung der Preiszuschläge zu
berücksichtigenden Gesichtspunkte sind so allgemein gehalten, dass sie den
Bundesrat beim Erlass dieser Massnahmen nur geringfügig einschränken. Der
Bundesrat wird konkret einzig dazu verpflichtet, vor der Festsetzung der
Preiszuschläge die Beteiligten und die beratende Kommission anzuhören
(Art. 30 Abs. 1 MB). Aus der Formulierung der dem Bundesrat delegierten
Kompetenzen lässt sich somit schliessen, dass das Landwirtschaftsgesetz
und der Milchbeschluss dem Bundesrat bei der Festsetzung der Preiszuschläge
einen sehr weiten Spielraum des Ermessens einräumen.
b) Der weite Ermessensspielraum, der dem Bundesrat beim Erlass der
hier zu beurteilenden Verordnung zusteht, ist für das Bundesgericht
nach Art. 113 Abs. 3 114bis Abs. 3 BV verbindlich. Aus diesem Grund
darf das Bundesgericht bei der Überprüfung des Bundesratsbeschlusses
über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten nicht sein eigenes
Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen. Das dem Bundesrat
eingeräumte Ermessen verbietet dem Bundesgericht insbesondere, über die
Zweckmässigkeit der bundesrätlichen Verordnung zu befinden (BGE 104 Ib 210,
103 Ib 140 E. 4c, 101 Ib 145 E. 2).
Die Prüfung des Bundesgerichts beschränkt sich vielmehr auf die Frage,
ob die umstrittene Verordnungsbestimmung den Rahmen der dem Bundesrat
im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengen oder aus
anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig sind (BGE 103 Ib 140
E. 4c mit Hinweis). Dabei ist insbesondere zu untersuchen, ob mit der
bundesrätlichen Verordnung der im Landwirtschaftsgesetz genannte Zweck
erfüllt werden kann und ob der Bundesrat sein Ermessen nach dem Grundsatz
der Verhältnismässigkeit ausgeübt hat. Das letztere kann im hier zu
beurteilenden Zusammenhang bejaht werden, wenn die in der Verordnung
vorgesehenen Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zu dem im Gesetz
vorgesehenen Zweck stehen (ANDRE GRISEL, Droit administratif suisse,
S. 87 f.).
c) In der Literatur wird der Grundsatz der Verhältnismässigkeit
vielfach in die drei Teilregeln der Geeignetheit, Erforderlichkeit und
Verhältnismässigkeit im engeren Sinn aufgegliedert (ULRICH ZIMMERLI, Der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, ZSR 97/1978
II, S. 13 ff. mit Hinweisen). Der Wert dieser Aufteilung erscheint als
problematisch, insbesondere im Hinblick auf die richterliche Überprüfung
bundesrätlicher Verordnungen im Bereiche des Wirtschaftsverwaltungsrechts
(vgl. das Votum von ANDRE GRISEL, am Juristentag 1978, in ZSR 97/1978 II,
S. 546 f.; anderer Meinung ZIMMERLI, aaO, S. 43 f.).
Einmal bringt der Grundsatz der Geeignetheit, wonach die Behörde
nur Mittel anwenden soll, die geeignet sind, um das erstrebte Ziel
zu erreichen, hier keinen Rechtsschutz, der über die Prüfung der
Gesetzmässigkeit hinausgeht, denn es ist klar, dass ein Gesetz dem
Bundesrat keine Delegation erteilt, um auf dem Verordnungswege Massnahmen
vorzuschreiben, die den im Gesetz genannten Zweck nicht erfüllen können.
Im weiteren erscheint aber auch der Grundsatz der Erforderlichkeit,
wonach die Behörde mit ihren Eingriffen nicht über das hinausgehen darf,
was zur Erreichung des gesetzlichen Zweckes notwendig ist, als fraglich. In
einem Gebiet, wo dem Bundesrat beim Erlass von Verordnungen vielfach ein
so grosser Ermessensspielraum zusteht wie im Wirtschaftsverwaltungsrecht,
ist es dem Bundesgericht nämlich verwehrt zu untersuchen, welche
von verschiedenen Massnahmen die als am wenigsten einschneidende zu
betrachten ist. Da das Bundesgericht nach der Vorschrift von Art. 113
Abs. 3 und 114bis Abs. 3 BV den Ermessensspielraum des Bundesrates zu
respektieren hat, muss es seine Prüfung auf die Frage beschränken,
ob mit der bundesrätlichen Verordnung der Rahmen der delegierten
Kompetenzen offensichtlich gesprengt worden ist. Dies könnte nur bejaht
werden, wenn die in der Verordnung vorgesehenen Massnahmen nicht mehr
in einem vernünftigen Verhältnis zum gesetzlichen Zweck stehen. Für
eine weitergehende Prüfung würden - abgesehen von deren rechtlichen
Unzulässigkeit - dem Bundesgericht auch die nötigen Sachkenntnisse fehlen.
Als problematisch erscheint in diesem Zusammenhang auch das Gebot
der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn, wonach kein Missverhältnis
zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Wert des realisierbaren Erfolgs
bestehen darf. Auch diese Regel verliert ihre selbständige Bedeutung,
wenn eine Verordnung zu überprüfen ist, bei deren Erlass dem Bundesrat
ein grosses Ermessen zusteht. Das Bundesgericht kann nämlich wegen
der Respektierung dieses Ermessensspielraumes, auch in bezug auf diesen
Teilgehalt der Verhältnismässigkeit nicht über die Prüfung hinausgehen,
ob ein vernünftiges Verhältnis zwischen den in der Verordnung vorgesehenen
Massnahmen und dem gesetzlichen Zweck besteht.
Es kann beigefügt werden, dass sich das Problem der
Verhältnismässigkeit anders stellt bei Eingriffen in die Rechtsstellung
der Bürger, bei denen den Behörden kein oder nur ein geringer
Ermessensspielraum zusteht, beispielsweise bei Eingriffen in ideelle
Grundrechte wie die Meinungsfreiheit oder die persönliche Freiheit. Hier
übt das Bundesgericht eine bedeutend strengere Kontrolle über die
Einhaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes aus.
Erwägung 7
7.- Im folgenden ist die Gesetz- und Verfassungsmässigkeit der
beanstandeten Verordnung mit der Zurückhaltung, die das Bundesgericht
aus den oben genannten Gründen zu üben hat, zu überprüfen.
a) Die Gruppe Coop macht geltend, die Bundesversammlung sei
hinsichtlich der neuen Preiszuschläge nicht nur falsch informiert, sondern
bewusst irregeführt worden. Die parlamentarische Genehmigung der Verordnung
sei darum gewissermassen mit einem Willensmangel behaftet.
Nach Art. 30 Abs. 1 MB hat der Bundesrat vor der Festsetzung
der Preiszuschläge die Beteiligten und die beratende Kommission
anzuhören. Dieses Verfahren ist eingehalten worden. Eine weitergehende
richterliche Überprüfung des Willensbildungsprozesses des Bundesrates
oder gar der Bundesversammlung ist ausgeschlossen.
b) Die Beschwerdeführer stellen ferner die Tauglichkeit der neuen
Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten in Abrede. Dass
die neueste Anhebung der Preiszuschläge von Fr. 75.- auf Fr. 105.-
pro 100 kg an sich geeignet ist, dem vom Landwirtschaftsgesetz und vom
Milchbeschluss angestrebten Zweck der Förderung des Absatzes einheimischer
Milch und Milchprodukte zu angemessenen Preisen und damit der Sicherung
einer geordneten Versorgung zu dienen, kann indes nicht zweifelhaft
sein. Die durch die Überwälzung der Preiszuschläge bewirkte Verteuerung
der Endprodukte verkleinert nämlich die Verlockung für den Konsumenten,
anstelle von Butter die Substitutionsprodukte zu kaufen. Ferner leisten
die Preiszuschläge, welche in die Milchrechnung fliessen, einen direkten
Beitrag an die Kosten der Verwertung inländischer Butter. Die Tauglichkeit
der streitigen Massnahme ist daher zu bejahen. Ob andere Mittel tauglicher
gewesen wären, ist - wie gesagt - nicht zu prüfen.
Die Beschwerdeführer behaupten im weiteren, die neue Regelung der
Preiszuschläge entspreche nicht den ursprünglichen gesetzgeberischen
Überlegungen von Art. 26 LwG und Art. 26 MB, sondern habe ausschliesslich
finanzpolitischen Charakter und bezwecke die Sanierung der Bundesfinanzen.
Damit werde eine neue Art von Steuern geschaffen, für die dem Bund die
verfassungsmässige Kompetenz fehle. Die Migros wendet insbesondere ein, die
Erhöhung der Preiszuschläge sei angeordnet worden, um damit Haushaltmittel
freizusetzen, die bisher zur Subventionierung der Milchrechnung gedient
hätten.
Es trifft zu, dass die Reduktion der Verbilligungsbeiträge des
Bundes an die Butter finanzpolitisch motiviert war. Diesen Abbau hatte der
Bundesrat schon früher beabsichtigt, da ihm die fraglichen Subventionen auf
Nahrungsmitteln sachlich nicht mehr gerechtfertigt schienen. Die Verwerfung
der Steuervorlage vom 12. Juni 1977 veranlasste indessen den Bundesrat,
diesen Abbau vorzeitig zu verwirklichen (vgl. Botschaft des Bundesrates
über erste Überbrückungsmassnahmen zur Vermeidung untragbarer Defizite
im Bundeshaushalt vom 24. August 1977, BBl 1977 II, S. 1456 f.).
Die Rechtmässigkeit der Erhöhung des Butter-Engrospreises, welche
zur Reduktion der Verbilligungsbeiträge des Bundes an die Butter führte,
steht in diesem Verfahren nicht zur Diskussion, kann aber angesichts
des grossen Ermessens, das dem Bundesrat in dieser Frage zusteht, kaum
zweifelhaft sein.
Die Erhöhung der Butter-Engrospreise bildete ihrerseits den Grund
für die Erhöhung der Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und
Speisefetten. Diese Massnahme ist, wie dargelegt, geeignet, um den
gesetzlichen Zweck zu erreichen. Dass die Erhöhung der Preiszuschläge eine
Folge der finanzpolitisch motivierten Butter-Engrospreiserhöhung darstellt
und ihrerseits Einsparungen des Bundes erlaubt, da die Preiszuschläge
der Milchrechnung gutgeschrieben werden und Haushaltmittel freimachen,
schliesst nicht aus, dass mit dieser Massnahme der gesetzliche Zweck
erreicht werden kann.
Die Beschwerdeführer bestreiten die Tauglichkeit der angefochtenen
Massnahmen auch darum, weil sie das Konkurrenzverhältnis zwischen Butter
und Speiseöl/Speisefett als nicht gegeben betrachten. Die Gruppe Coop
versichert, die Preisentwicklung und der Konsum von Butter einerseits
und von Speiseölen und Speisefetten andererseits verliefen - wie die
Erfahrungen der letzten Jahre gezeigt hätten - unabhängig voneinander. Die
Befürchtung, dass sich Veränderungen im Konkurrenzverhältnis der
Butter zu den pflanzlichen Fetten und im besonderen Preiserhöhungen
bei den verschiedenen Buttersorten unmittelbar auf den Butterverbrauch
auswirkten, sei daher unbegründet. Die Migros anderseits gibt in der Replik
ausdrücklich zu, dass bei der Schaffung des Landwirtschaftsgesetzes und
des Milchbeschlusses in gewissem Masse ein solches Konkurrenzverhältnis
bestanden habe. Sie macht jedoch geltend, die Zeiten und Verhältnisse
hätten sich geändert; seit 1970 sei eine Konkurrenzierung der Butter nicht
mehr gegeben. Die neue Regelung, die das Konkurrenzverhältnis voraussetze,
sei daher nicht wirtschaftlich motiviert. Das EVD anderseits hält unter
Hinweis auf die gemachten Erfahrungen an seiner These der Konkurrenzierung
der Butter durch die Substitutionsprodukte entschieden fest.
Angesichts der komplexen Wechselbeziehung zwischen den Absatzzahlen
einerseits und der Preisentwicklung anderseits lässt sich das früher
unbestritten bestehende Konkurrenzverhältnis seit 1970 keineswegs mit
Sicherheit aufgrund der Absatzentwicklung ausschliessen, auch wenn
sich die Absatzzahlen in den letzten Jahren einigermassen stabilisiert
haben sollten. Wenn der Bundesrat unter diesen Umständen auch nach 1970
eine gewisse Preisnähe der beiden Nahrungsmittelgruppen zum Schutze der
einheimischen Milchwirtschaft weiterhin für notwendig hält, so hat er
im Rahmen der ihm von Gesetzes wegen zustehenden Sachverhaltswürdigung
gehandelt. Den angefochtenen Preiszuschlägen auf eingeführtem Speiseöl
und Speisefett kann somit auch in dieser Hinsicht nicht ihre Tauglichkeit
zur Erreichung des gesetzlichen Zweckes abgesprochen werden.
c) Die Beschwerdeführer rügen sodann, die neue Regelung verstosse gegen
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Die Erhöhung der Butterpreise
habe nicht zwingend als "flankierende Massnahme" die Erhöhung
der Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten erfordert. Die
Gesamtbelastung der importierten Speiseöle und Speisefette an der
Grenze (Zoll, Garantiefondsbeitrag, Preiszuschlag) mache bis zu 100
% des Warenwertes aus. Die Auswirkungen auf den Konsumenten seien
erheblich. Unverhältnismässig seien die Preiszuschläge aber auch für
die inländische Industrie, die nicht nur in ihrer Wettbewerbsstellung
beeinträchtigt, sondern auch in ihrer Existenz bedroht werde. Die
Belastung der inländischen Nahrungsmittelindustrie sei höher als die
Zollansätze, die gegenüber ausländischen Konkurrenten gemäss GATT-
EFTA- und EG-Verpflichtungen maximal angewendet werden dürften. Besonders
betroffen seien Suppen, Saucen, Bouillon und Mayonnaise. Bei der letzteren
insbesondere betrügen die gesamten Importabgaben Fr. 123.- je 100 kg,
während Mayonnaise aus den EG-EFTA-Ländern völlig zollfrei importiert
werden könne. Aus dieser verzerrten Wettbewerbssituation heraus erwachse
die Gefahr einer Abwanderung einheimischer Industrien in das benachbarte
Ausland.
Das EVD entgegnet, dass nicht die Gesamtbelastung des Importgutes
an der Grenze zu betrachten sei, was viel zu weit führen würde, sondern
lediglich die Preiszuschläge gemäss Art. 26 LwG. Diese aber hätten beim
Endprodukt nur eine unbedeutende Verteuerung zur Folge. Zudem hätten
sich durch ein erhebliches Sinken der Weltmarktpreise von Speiseölen und
Speisefetten und den hohen Kurs des Schweizerfrankens die inländischen
Einstandspreise namhaft zurückgebildet. Die Gesamtbelastung an der Grenze
bewege sich 1978 trotz der streitigen Preiszuschläge insgesamt unter dem
Vorjahresniveau. Den Beschwerdeführern sei kein Schaden erwachsen.
Die Anhebung der Preiszuschläge für Speiseöle und Speisefette von
Fr. 75.- auf Fr. 105.- pro 100 kg belastet nach Ansicht der Vorinstanz
den Konsumenten nur geringfügig: Der Preis von Margarine beispielsweise
erhöht sich um 20-40 Rp./kg auf ca. Fr. 4.40-Fr. 4.80. Ein Suppenbeutel
(4 Teller) verteuert sich um 0,28 Rp., Mayonnaise (100 g) um 2,6 Rp. und
Biskuits (100 g, 25 g Fett) um 0,87 Rp. Auf den Index der Konsumentenpreise
wirkt sich diese Verteuerung nach Ansicht der Vorinstanz im Umfang von etwa
0,1 % aus. Die Beschwerdeführer bringen nichts vor, was die Richtigkeit
dieser Angaben erschüttern könnte.
Die Verteuerung von verschiedenen Produkten, die sich durch
die Erhöhung der Preiszuschläge auf eingeführten Speiseölen und
Speisefetten ergibt, erscheint in ihrem Ausmass als geringfügig. In dieser
Grössenordnung treffen die neuen Preiszuschläge die Fettindustrie nicht in
einem Mass, welches den Schluss nahelegt, diese Massnahme stehe nicht mehr
in einem vernünftigen Verhältnis zu dem in Art. 26 Abs. 1 LwG genannten
Zweck. Auch für die Grossverteiler, Konsumenten und die Wirtschaft im
allgemeinen ergeben sich aus der Erhöhung der Preiszuschläge keine Folgen,
angesichts welcher ein vernünftiges Verhältnis zwischen der Massnahme und
ihrem gesetzlichen Zweck verneint werden müsste. Somit erweist sich die
Rüge, die beanstandete Erhöhung der Preiszuschläge sei unverhältnismässig,
als unbegründet.
d) Die Beschwerdeführer machen schliesslich geltend, der
Bundesratsbeschluss über Preiszuschläge auf Speiseölen und Speisefetten vom
24. August 1977 sei unvereinbar mit dem Verfassungsrecht des Bundes. Sie
rügen in dieser Hinsicht eine Verletzung von Art. 29 und 31 BV.
Das Bundesgericht kann Bestimmungen von unselbständigen Verordnungen
des Bundesrates nur dann wegen Verfassungswidrigkeit die Anwendung
verweigern, wenn der Bundesrat nicht durch das Gesetz ermächtigt
wurde, von der Verfassung abzuweichen. Im vorliegenden Fall ist die
Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit in Sinne von
Art. 31 BV nicht stichhaltig, weil die beanstandeten Preiszuschläge auf
eingeführten Speiseölen und Speisefetten in Art. 26 Abs. 1 lit. b LwG
ausdrücklich vorgesehen sind und darum grundsätzlich nicht auf ihre
Verfassungsmässigkeit überprüft werden können (Art. 113 Abs. 3 und
114bis Abs. 3 BV). Eine Überprüfung der Preiszuschläge wäre höchstens
denkbar in bezug auf ihre Ausgestaltung und Höhe, welche vom Gesetz
nicht konkret vorgeschrieben werden. In dieser Hinsicht kann die
Verfassungsmässigkeit der Massnahme aber nicht zweifelhaft sein,
da der Bund nach Art. 31bis Abs. 3 BV unter anderem befugt ist, wenn
das Gesamtinteresse es rechtfertigt, nötigenfalls in Abweichung von der
Handels- und Gewerbefreiheit, Vorschriften zu erlassen zur Erhaltung eines
gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft. Diese
Bestimmung, welche eine weit formulierte Ausnahme von der Handels- und
Gewerbefreiheit darstellt und im übrigen die Grundlage für Art. 26 LwG
bildet, gestattet es dem Bundesrat durchaus, die Preiszuschläge auf
eingeführten Speiseölen und Speisefetten von Fr. 75.- je 100 kg auf
Fr. 105.- je 100 kg zu erhöhen.
Ebensowenig ist der Einwand begründet, die Erhöhung der Preiszuschläge
stelle eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV dar. Diese Bestimmung nennt
Grundsätze, die bei der Erhebung von Zöllen zu beachten sind. Da es sich
bei den Preiszuschlägen auf eingeführten Speiseölen und Speisefetten
aber um eine wirtschaftspolitische Massnahme im Sinne von Art. 31bis BV
handelt und nicht um einen Zoll im Sinne von Art. 28 BV, ist Art. 29 BV
im vorliegenden Fall nicht anwendbar.
Erwägung 8
8.- Der Sachverhalt, der aus den Akten ersichtlich ist, erweist
sich für den Entscheid über die Beschwerden als ausreichend. Die von den
Beschwerdeführern beantragten weiteren Beweismassnahmen brauchen darum
nicht angeordnet zu werden. Die diesbezüglichen Anträge sind abzuweisen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerden werden abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist.