BGE 104 IB 364
104 Ib 364
57. Urteil vom 27. Oktober 1978 i.S. Hallwag AG gegen Schweizerische Post-,
Telefon- und Telegrafenbetriebe Regeste
Beförderung von Zeitungen; Postverkehrsgesetz.
1. Die aufgrund von Ziff. 170 und Ziff. 600 der Ausführungsbestimmungen
zur Verordnung (1) zum Postverkehrsgesetz vorgenommene Bevorzugung von
"eiligen" und die Benachteiligung von "nichteiligen" Zeitungen bei der
Beförderung und Verteilung durch die PTT-Betriebe verletzt weder das
Postverkehrsgesetz noch die Bundesverfassung (E. 2).
2. Auslegung der Begriffe "eilige" und "nichteilige" Zeitung (E. 3, 4).
3. Rechtsgleiche Behandlung bei der Einteilung von Zeitungen in die
Kategorien "eilig" und "nichteilig" (E. 5).
Sachverhalt
A.- Der Verlag Hallwag AG Bern gibt wöchentlich die Zeitung Automobil
Revue (deutschsprachig, Versandauflage ca. 55500 Exemplare) bzw. Revue
Automobile (französischsprachig, Versandauflage ca. 13500 Exemplare)
heraus. Die PTT behandelt diese Zeitungen, welche sie zur Zeitungstaxe
befördert, als "nichteilige" Zeitungen im Sinne von Ziff. 170 und
600 der Ausführungsbestimmungen (abgekürzt AB) vom 6. September
1967 zur Verordnung (1) zum Postverkehrsgesetz (publiziert in der
Sammlung "Verkehrsvorschriften, Postordnung, A 1", herausgegeben von
der Generaldirektion PTT, sowie im PTT-Amtsblatt vom 18. Oktober 1967,
Nr. 48). Diese Einstufung hat zur Folge, dass die Automobil Revue (AR) und
die Revue Automobile (RA) weniger rasch befördert und verteilt werden als
die "eiligen" Zeitungen. Die Parteien erklären übereinstimmend, dass die
Spedition der AR/RA hinsichtlich des grössten Teils der Auflage ca. zwei
Tage benötigt. Die Hallwag AG macht aber geltend, dass auch spätere
Auslieferungen vorkämen. Demgegenüber werden die "eiligen" Zeitungen
nachts bzw. am frühen Morgen der Post übergeben und so rasch an den
Bestimmungsort spediert, dass sie am gleichen Tag zugestellt werden können.
Die Hallwag AG, die sich durch die postalische Einstufung der AR/RA als
"nichteilige" Zeitung im Wettbewerb benachteiligt betrachtet, ersuchte
die Postbetriebsabteilung der Generaldirektion PTT, die AR/RA künftig
als "eilige" Zeitung zuzulassen. Die Postbetriebsabteilung lehnte jedoch
eine solche Einstufung der AR/RA ab. Gegen diesen Entscheid führte die
Hallwag AG Beschwerde bei der Generaldirektion PTT (GD PTT). Diese
wies die Beschwerde mit Entscheid vom 8. Februar 1978 ab und führte
zur Begründung aus, Ziff. 170 AB, welche die Unterscheidung zwischen
"eiligen" und "nichteiligen" Zeitungen treffe, finde seine gesetzliche
Grundlage in Art. 67 Abs. 2 des Postverkehrsgesetzes vom 2. Oktober 1924
(SR 783.0, PVG); die Bestimmung ergänze das PVG und die Verordnung (1)
vom 1. September 1967 zum PVG (SR 783.01, PVV), sinngemäss und halte
sich im Rahmen des legislatorischen Auftrages. Die GD PTT betrachtete
die AR/RA nicht als eine Zeitung politischen Inhalts, sondern, angesichts
ihrer eingeschränkten Thematik, als ein Fachblatt, das als "nichteilige"
Zeitung behandelt werden dürfe. Den Einwand, verschiedene mit der
AR/RA vergleichbare Publikationen würden ungerechtfertigterweise als
"eilige" Zeitung betrachtet, hielt die GD PTT nur in Einzelfällen für
begründet. In diesen Einzelfällen wies sie die Postbetriebsabteilung
an, nochmals zu überprüfen, ob die "eilige" Beförderung und Verteilung
zu Recht erfolge. Die Hallwag AG führt gegen den Entscheid der GD PTT
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie stellt den Antrag,
der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die GD PTT anzuweisen,
die AR/RA hinsichtlich Postversand- und -zustelldienst den sog. "eiligen"
Zeitungen und Zeitschriften gleichzustellen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die Unterscheidung zwischen "eiligen" und "nichteiligen" Zeitungen
wird in Ziff. 170 der vom Eidg. Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement
(EVED) erlassenen Ausführungsbestimmungen (AB) zur PVV getroffen. Als
"nichteilige" Zeitung gelten nach dieser Bestimmung "alle Zeitungen
und Zeitschriften unpolitischen Inhalts (z.B. Fachblätter, Vereins-
und Verbandszeitungen) sowie im allgemeinen alle nur halbmonatlich oder
seltener erscheinenden Blätter". Ziff. 600 AB sieht weiter vor, dass
"nichteilige" Zeitungen und Zeitschriften wenn nötig auf die nächsten,
weniger belasteten Vertragungen zurückgelegt werden. Die Zustellung soll
nach dieser Bestimmung jedoch spätestens am zweiten Werktag nach Ankunft
bei der Bestimmungspoststelle beendigt sein.
Erwägung 2
2.- a) Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die Unterscheidung
zwischen "eiligen" und "nichteiligen" Zeitungen könne sich nicht auf eine
gesetzliche Grundlage stützen und verletze darum Bundesrecht. Art. 4 Abs. 1
PVG gebe einen Anspruch darauf, dass die AR/RA gemäss den gesetzlichen
und gesetzeskonformen postalischen Bestimmungen befördert werde. Eine
Bestimmung, dass für Zeitungen differenzierte Beförderungsbedingungen
aufgestellt werden dürfe, enthalte weder das PVG noch die PVV. Diese
Unterscheidung tauche erst auf der postalischen Ebene auf (Ziff. 170
AB). Sie habe aber keineswegs nur postalisch-technische Bedeutung. Sie
wirke sich vielmehr einschneidend auf die betroffene presse aus, indem
ein Teil derselben durch bevorzugte Spedition gefördert, ein anderer Teil
aber durch eine langsame Spedition benachteiligt werde.
b) Die zum Vollzug des Postverkehrsgesetzes erforderlichen Vorschriften
werden gemäss Art. 67 Abs. 2 PVG in der Vollziehungsverordnung des
Bundesrates und in den zugehörigen Ausführungsbestimmungen aufgestellt. Mit
dem Hinweis auf die "zugehörigen Ausführungsbestimmungen" wird dem
Bundesrat die Möglichkeit eingeräumt, gewisse Rechtsetzungsbefugnisse an
die nachgeordneten Dienststellen weiterzudelegieren. Die vom Bundesrat
gestützt auf Art. 67 Abs. 2 PVG erlassene PVV enthält denn auch eine
Subdelegation von Rechtsetzungsbefugnissen an das EVED und die GD PTT:
Gemäss Art. 233 PVV werden allgemein verpflichtende Ausführungsbestimmungen
vom EVED erlassen (Abs. 1); zum Erlass nicht allgemein verpflichtender
Ausführungsbestimmungen, sowie von Verwaltungs- und Betriebsvorschriften
wird die GD PTT ermächtigt (Abs. 2). Die hier streitigen Vorschriften
von Ziff. 170 und 600 AB, welche die Unterscheidung von "eiligen"
und "nichteiligen" Zeitungen enthalten, sind vom EVED aufgrund der
Subdelegation erlassen worden.
c) Die Subdelegation rechtsetzender Befugnisse an das EVED ist im
vorliegenden Fall nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen,
da sie ihre Grundlage in einem Bundesgesetz (Art. 67 Abs. 2 PVG) hat,
das für das Bundesgericht massgebend ist (Art. 113 Abs. 3/114bis Abs. 3
BV). Im übrigen ist die Rechtmässigkeit einer Verordnung, die aufgrund
einer Subdelegation erlassen worden ist, nach den gleichen Grundsätzen
zu beurteilen wie diejenige einer Verordnung des Bundesrates, die auf
einer gesetzlichen Delegation beruht. Das Bundesgericht prüft, ob solche
Verordnungen sich in den Grenzen der im Gesetz eingeräumten Befugnisse
halten. Soweit das Gesetz keine Ermächtigung gibt, von der Verfassung
abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit
dieser Verordnungen. Die Ausführungsverordnung muss sich somit innerhalb
der vom Gesetz gewollten Ordnung halten. Wenn nicht eine ausdrückliche
Ermächtigung vorliegt, kann die Verordnung nicht neue Vorschriften
aufstellen, welche die Rechte der Bürger beschränken oder ihnen neue
Pflichten auferlegen, selbst wenn diese Regeln sich mit dem Zweck des
Gesetzes vertragen (BGE 99 Ib 165 E. 1a mit Hinweisen, vgl. auch BGE 101
Ib 144 E. 2, 390 E. 2, 100 Ib 485 E. 3a).
d) In Art. 4 PVG wird in allgemeiner Form festgestellt, dass die
PTT-Betriebe dort, wo die erforderlichen Posteinrichtungen bestehen,
gegenüber jedermann zur Erfüllung der in diesem Gesetz, in der
Postordnung und in den Ausführungsbestimmungen vorgesehenen Leistungen
verpflichtet seien. Hinsichtlich des zeitlichen Ablaufs der Beförderung
und Verteilung von Zeitungen enthält das Postverkehrsgesetz hingegen
keine Bestimmung. Diese Frage wird auch von Art. 64 PVV betreffend den
Versand von Zeitungen und Zeitschriften sowie von Art. 155 PVV betreffend
die gewöhnliche Zustellung nicht geregelt.
Die PTT befördert nach ihren Angaben täglich durchschnittlich 12,3 Mio.
Sendungen, wovon 3,7 Mio. Zeitungen und Zeitschriften. Es ist nicht
möglich, eine solche Anzahl von Zeitungen, die an einem Tag grösser und
an einem anderen kleiner sein kann, gleichzeitig zu befördern und zu
verteilen. Die Betriebseinrichtungen und die Arbeitskraft des Personals
setzen der PTT gewisse Grenzen. Insbesondere kann die Nachtarbeit des
PTT-Personals nicht beliebig ausgedehnt werden. Aus diesen Gründen ist die
PTT gezwungen, eine gewisse Reihenfolge bei der Beförderung und Verteilung
von Sendungen, insbesondere auch von Zeitungen einzuhalten. Es ist nicht
zu vermeiden, dass verschiedene Zeitungen etwas schneller, andere etwas
langsamer verarbeitet werden.
Die Reihenfolge der Beförderung und Verteilung von Zeitungen
könnte dem Zufall überlassen werden. Eine solche Lösung wäre aber wenig
sinnvoll. Aus diesem Grund ist es unumgänglich, eine Prioritätsordnung für
die Verarbeitung von Zeitungen aufzustellen. Eine solche Prioritätsordnung
erweist sich als notwendig für den Vollzug des Postverkehrsgesetzes und
widerspricht diesem nicht.
Es ist naheliegend und sinnvoll, die Prioritätsordnung nach dem
Kriterium der Dringlichkeit der Verteilung der betreffenden Zeitungen
festzulegen. Eine solche Reihenfolge ist am besten geeignet, einen
grossen Teil der Postkunden zufriedenzustellen, und erfüllt somit in
optimaler Weise die in Art. 4 PVG statuierte Beförderungspflicht. Die
angefochtene Prioritätsordnung, die zwischen "eiligen" und "nichteiligen"
Zeitungen unterscheidet, orientiert sich am Kriterium der Dringlichkeit
der Verteilung und ist somit grundsätzlich nicht zu beanstanden.
Die angefochtenen Bestimmungen stehen auch nicht im Widerspruch mit
dem Verfassungsrecht des Bundes. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
würde diese Prioritätsordnung den Grundsatz der Rechtsgleichheit verletzen,
wenn sie sich nicht auf ernsthafte, sachliche Gründe stützen liesse,
sinn- und zwecklos wäre oder rechtliche Unterscheidungen träfe, für die
ein vernünftiger Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen
fehlen würde (BGE 102 Ia 44, 101 Ia 515 E. 6, 101 Ib 151 E. 4). In der
Unterscheidung von "eiligen" und "nichteiligen" Zeitungen liegt jedoch
keine Verletzung der Rechtsgleichheit, denn die ungleiche Behandlung dieser
Zeitungen ist sachlich dadurch begründet, dass die zeitliche Dringlichkeit
ihrer Beförderung und Zustellung verschieden ist. Die Unterscheidung von
"eiligen" und "nichteiligen" Zeitungen ist auch nicht unverhältnismässig,
da die aus dieser Unterscheidung entstehenden Verzögerungen bei der
Verarbeitung verschiedener Zeitungen tragbar sind. Nach Ziff. 600 AB
muss die Zustellung einer "nichteiligen" Zeitung nämlich spätestens
am zweiten Werktag nach Ankunft bei der Bestimmungspoststelle beendigt
sein. Schliesslich kann auch die von der Beschwerdeführerin gerügte, aber
nicht weiter begründete Verletzung der Pressefreiheit im vorliegenden
Fall ausgeschlossen werden. Die massvollen Verzögerungen der Beförderung
und Verteilung, die bei "nichteiligen" Zeitungen vorkommen, können nicht
den von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als unzulässig erklärten
Beschränkungen der Presse gleichgestellt werden.
Die angefochtene Prioritätsordnung von Ziff. 170 und 600 AB ist
im übrigen vorwiegend technischer und betrieblicher Natur und ist dazu
bestimmt, den Ablauf der Arbeiten innerhalb der PTT-Betriebe zu regeln. Sie
durfte darum vom EVED in der Form von Ausführungsbestimmungen festgelegt
werden.
Erwägung 3
3.- Im weiteren ist streitig, ob die Vorinstanz den Begriff der
"eiligen" bzw. "nichteiligen" Zeitung richtig ausgelegt hat. Nach Ziff. 170
AB gelten als "nichteilige" Zeitung alle Zeitungen und Zeitschriften
unpolitischen Inhalts (z.B. Fachblätter, Vereins- und Verbandszeitungen)
sowie im allgemeinen alle nur halbmonatlich oder seltener erscheinenden
Blätter.
In einem Bericht vom 16. Juni 1977 hat die PTT dieser Bestimmung die
folgende Auslegung gegeben:
"Als eilig gelten
- Publikationen, die regelmässig politische Nachrichten bringen,
d.h. solche der allgemeinen Information der Öffentlichkeit bzw.
Stellungnahme zu Angelegenheiten von öffentlichem Interesse.
- Publikationen mit aktuellen Nachrichten, die in direkter Beziehung
zum Tagesgeschehen stehen, z.B. Sport, Börsennachrichten.
Als nichteilig gelten die in der Ausführungsbestimmung der Postordnung
(AB Nr. 170) genannten Publikationen. Es handelt sich dabei vor allem
um die Presseerzeugnisse mit gruppenspezifischen Belangen, sei es nun
in fachlicher, wissenschaftlicher, gewerkschaftlicher, religiöser oder
unterhaltender Richtung, und zwar auch dann, wenn sie einen politischen
Inhalt aufweisen."
Während nach Ziff. 170 AB die nichtpolitischen Zeitungen generell
als "nichteilig" gelten, trifft der genannte Bericht die Unterscheidung
von "eiligen" und "nichteiligen" Zeitungen nach einem etwas anderen
Gesichtspunkt. Als Kriterium für den "eiligen" Charakter lässt sich aus
der Auslegung, die diesem Bericht zugrunde liegt, der direkte Bezug des
Inhalts einer Publikation zum Tagesgeschehen herauslesen. Nach diesem
Kriterium fallen somit auch Druckerzeugnisse unpolitischen Charakters
unter die "eiligen" Zeitungen, sofern sie einen solchen direkten Bezug
zum Tagesgeschehen aufweisen.
Diese Auslegung ist befriedigend, denn sie stellt darauf ab, ob
eine Publikation in einem Mass aktualitätsbezogen ist, dass sie durch
Verzögerungen in der Beförderung und Verteilung beträchtlich an Wert
einbüssen würde. Ob eine Publikation einen politischen oder unpolitischen
Inhalt hat, spielt nicht eine entscheidende Rolle, da auch unpolitische
Nachrichten wie Sport- und Börsennachrichten stark aktualitätsbezogen
sein können und bei Verzögerungen in der Beförderung und Verteilung unter
Umständen beträchtlich an Wert einbüssen. Die Aktualitätsbezogenheit und
der Wertverlust bei einer verzögerten Beförderung und Verteilung müssen
daher das Kriterium für die Beurteilung der zeitlichen Dringlichkeit
der postalischen Verarbeitung einer Zeitung bilden. Solange die PTT die
Einteilung in "eilige" und "nichteilige" Zeitungen nach diesem Kriterium
festlegen, ist ihre Auslegung von Ziff. 170 AB nicht zu beanstanden.
Erwägung 4
4.- Die Vorinstanz hat es abgelehnt, die AR/RA als "eilige" Zeitung
zu behandeln, weil diese Publikationen den Charakter von Fachblättern
hätten. Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen diese Qualifikation und
vertritt die Auffassung, die AR/RA werde von einem allgemeinen Publikum
gelesen.
Im vorliegenden Fall kommt es nicht so sehr darauf an, ob die AR/RA
als Fachblatt bezeichnet werden kann. Entscheidend ist, ob die AR/RA so
stark aktualitätsbezogen ist, dass sie bei einer verzögerten Beförderung
und Verteilung beträchtlich an Wert verlieren müsste. Wenn dies zutreffen
würde, hätte die PTT diese Publikation als "eilige" Zeitung behandeln
sollen.
Bei der Beurteilung dieser Frage muss berücksichtigt werden,
dass es sich bei der AR/RA nicht um eine Tages- sondern um eine
Wochenzeitung handelt. Dadurch wird der Aktualitätsgrad von vornherein
herabgesetzt. Ferner liegt der Ausgangspunkt und Hauptinhalt der AR/RA
thematisch eingeschränkt beim Auto, bei der Strasse und beim Verkehr. Diese
Thematik hat in der Regel nicht einen so starken Bezug zum Tagesgeschehen,
dass eine Verzögerung in der Beförderung und Verteilung, die nicht mehr
als ungefähr zwei Tage ausmacht, für den Wert der Publikation entscheidend
ins Gewicht fällt. Wenn die Vorinstanz die AR/RA unter diesen Umständen
unter die "nichteiligen" Zeitungen eingereiht hat, so geschah dies mit
hinreichend überzeugenden Gründen. Ihr Entscheid verletzt auch in dieser
Hinsicht nicht Bundesrecht.
Die AR/RA steht in einem unmittelbaren Konkurrenzverhältnis zu
Publikationen, die eine ähnliche Thematik aufweisen und in einem ähnlichen
Turnus erscheinen. Solche Konkurrenzpublikationen müssten ebenfalls als
"nichteilige" Zeitungen behandelt werden. Die Beschwerdeführerin wird
somit durch die "nichteilige" Verarbeitung ihrer AR/RA nicht in diesem
unmittelbaren Konkurrenzverhältnis benachteiligt. In einem weiteren Sinn
ist nicht ausgeschlossen, dass die AR/RA auch zu "eiligen" Zeitungen in
einem Konkurrenzverhältnis steht. Eine von der Beschwerdeführerin geltend
gemachte Benachteiligung der AR/RA in diesem weiteren Konkurrenzverhältnis
ist aber nicht dargetan und könnte auch gar nicht so bedeutend sein,
dass sie die Einführung einer nach Dringlichkeitskriterien aufgestellten
Prioritätsordnung für die Beförderung und Verteilung von Zeitungen als
ungerechtfertigt erscheinen liesse.
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich, es stelle eine
rechtsungleiche Behandlung dar, dass die AR/RA nicht als "eilige" Zeitung
eingestuft werde, während andere Zeitungen mit teilweise fragwürdigen
Dringlichkeitsmerkmalen im Genuss dieser Vorzugsbehandlung stünden. Die
Beschwerdeführerin nennt in dieser Hinsicht die Zeitschriften "Annette",
"Motorsport", "Satus-Sport", "Tip", "Schweizer Familie", "Schweizer
Illustrierte", "Schweizerische Finanzzeitung", "Schweizerische
Handelszeitung", "Israelitisches Wochenblatt", "Jüdische Rundschau",
"Vie protestante".
Die Vorinstanz macht diesbezüglich geltend, die Beschwerdeführerin
kritisiere von den mehr als 400 "eiligen" Zeitungen nur einige wenige. Die
Zeitschrift "Annette" erscheine nicht mehr. Die eilige Beförderung von
"Motorsport", "Satus-Sport", "Tip" und "Schweizer Familie" werde seitens
der PTT nochmals überprüft und nötigenfalls aufgehoben. Das "Israelitische
Wochenblatt", die "Jüdische Rundschau", die "Schweizerische Finanzzeitung"
und die "Schweizerische Handelszeitung" enthielten regelmässig
Beiträge und Artikel politischen Inhaltes. Bei den beiden letztgenannten
Veröffentlichungen liege der Schwerpunkt in der Wirtschaftspolitik. Auch
die "Vie protestante" und die "Schweizer Illustrierte" enthielten
regelmässig aktualitätsbezogene Beiträge politischer Natur.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts geht der Grundsatz
der Gesetzmässigkeit der Verwaltung in der Regel der Rücksicht auf
die gleichmässige Rechtsanwendung vor. Der Umstand, dass das Gesetz
in andern Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt
dem Bürger grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend
vom Gesetz behandelt zu werden. Das gilt jedoch nur, wenn lediglich in
einem einzigen oder in einigen wenigen Fällen eine abweichende Behandlung
dargetan ist. Wenn dagegen die Behörden die Aufgabe der in andern Fällen
geübten, gesetzwidrigen Praxis ablehnen, kann der Bürger verlangen,
dass die gesetzwidrige Begünstigung, die dem Dritten zuteil wird, auch
ihm gewährt werde (BGE 103 Ia 244 E. 3a, mit Hinweisen).
Vorliegend scheidet die Betrachtung einer nicht mehr erscheinenden
Zeitschrift aus. Die Zeitungen und Zeitschriften sodann, deren bisherige
eilige Behandlung von der PTT neu überprüft wird, können derzeit nicht zur
Gutheissung der Rüge rechtsungleicher Behandlung führen. Bei den übrigen,
von der Beschwerdeführerin genannten Publikationen nimmt die Vorinstanz
nicht ohne Grund ein Überwiegen des aktualitätsbezogenen Inhalts an.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.