BGE 104 IB 28
104 Ib 28
7. Estratto della sentenza 25 gennaio 1978 nella causa Otto Scerri S.A. c.
Consiglio di Stato del Cantone Ticino Regeste
Enteignungsrecht für den Bezug der zur Erstellung eines Werkes
erforderlichen Baustoffe; Art. 4 lit. c EntG.
1. Bei Ausübung des ihnen in Art. 39 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 NSG
übertragenen Enteignungsrechtes können sich die Kantone unterschiedslos
auf alle Bestimmungen des EntG stützen, welche die Voraussetzungen,
den Umfang und den Gegenstand der Enteignung regeln, insbesondere auf
die Art. 1, Art. 4 und Art. 5 EntG (E. 3).
2. Einzige im EntG gestellte Bedingung für die Inanspruchnahme
des Enteignungsrechtes zum Abbau (Bezug) der in einem Grundstück
liegenden Baustoffe ist, dass bei deren Beschaffung aus einem weiter
entfernten Ort sehr schwere Unzukömmlichkeiten wegen übermässiger
Kosten oder technischer Schwierigkeiten der Herbeischaffung entständen;
hingegen ist nicht erforderlich, dass der fragliche Grundeigentümer
eine übertriebene Entschädigung verlangt oder es rundweg ablehnt, die
Ausbeutung gütlich einzuräumen. Auslegung von Art. 4 lit. c EntG aufgrund
seiner Entstehungsgeschichte, aufgrund der unter Herrschaft des früheren
EntG von 1850 vom Bundesrat entwickelten Praxis und aufgrund des Zweckes
und des Wesens des Rechtsinstitutes der Enteignung selbst (E. 5).
3. Ist die genannte Bedingung im vorliegenden Fall erfüllt? (E. 7).
Sachverhalt
A.- Per la costruzione della Strada nazionale N. 2, tratti
Gorduno-Giornico, saranno necessari ingentissimi quantitativi di materiale,
tanto per i rilevati, quanto per la produzione di misti granulari. Il
Cantone Ticino intende prelevare tale materiale dalla cosiddetta "Buzza di
Biasca", vasto deposito naturale di materiale franoso ed alluvionale sito
a nord dell'abitato di Biasca, e proprietà del Patriziato omonimo. Dopo
essersi assicurato il dissodamento di 75'000 mq di terreno, accordato con
decisione 2 maggio 1974 del Dipartimento federale dell'interno, il Cantone
ha elaborato ed esposto un progetto esecutivo relativo all'estrazione
del materiale.
Contro tale progetto hanno formulato opposizione tanto il Patriziato
di Biasca, (recte: Patriziato di Biasca, proprietario del fondo,) quanto
la ditta Otto Scerri S.A. in Bellinzona, affittuaria di una parte dello
stesso ai fini dell'estrazione di materiale. Il Patriziato si limitava a
far valere d'esser vincolato alla ditta Scerri S.A. per l'estrazione del
materiale in forza di un contratto valido sino al 31 dicembre 1985. La
ditta Scerri, dal canto suo, contestava che per l'espropriazione, che
il progetto esecutivo implica, fossero adempiute le premesse stabilite
nell'art. 4 lett. c LEspr.
Con due risoluzioni dell'8 aprile 1976, il Consiglio di Stato ha
respinto entrambe le opposizioni. Dopo aver rilevato che, secondo
gli studi allestiti dall'autorità cantonale, il fabbisogno di ca 5
milioni di mc di materiale granulare può esser coperto solo facendo
capo alla "Buzza di Biasca", esso ha sottolineato l'imperiosa necessità
del procedimento espropriativo ed ha allegato in particolare che il
quantitativo assicuratosi dalla ditta Scerri presso il Patriziato
è inferiore al fabbisogno delle strade nazionali, che d'altronde il
contratto di affitto non autorizza la ricorrente all'apertura di una
cava soggetta ad autorizzazione e che, infine, l'applicazione delle
tariffe concordate dalla ditta Scerri con altre ditte del ramo per lo
sfruttamento ivi previsto condurrebbe lo Stato a sottomettersi ad una
unilaterale fissazione di prezzi onerosi e lo priverebbe della possibilità
di indire una gara d'appalto.
Mentre il Patriziato di Biasca s'è adagiato a questa decisione,
contro di essa la ditta Otto Scerri S.A. si è aggravata al Tribunale
federale con un atto intitolato ricorso di diritto pubblico e fondato
sulla violazione degli art. 4 e 22ter Cost., 4 LEspr e del principio della
buona fede. Essa ha proposto l'annullamento della risoluzione impugnata
ed ha chiesto l'audizione di parecchi testimoni nonché il richiamo di
atti dall'amministrazione cantonale. Con le osservazioni di risposta,
il Consiglio di Stato ha ribadito e sviluppato gli argomenti contenuti
nella decisione impugnata, concludendo alla reiezione. Facendo poi uso
della facoltà concessale dal Giudice delegato, la ricorrente ha inoltrato
una replica, con la quale ha sollevato la nuova censura di violazione
dell'art. 31 Cost.
Nel frattempo il Cantone ha aperto un concorso per l'estrazione,
la lavorazione ed il trasporto del materiale della "Buzza",
ipotizzando una conferma della procedura espropriativa avviata con
la pubblicazione dei piani esecutivi. La ditta Scerri è risultata la
miglior offerente per l'estrazione e la lavorazione del materiale con
un'offerta di Fr. 28'099'000.-. Per il trasporto, cui la ricorrente
non sembra aver concorso, la miglior offerta di un'altra ditta è stata
di Fr. 19'619'000.-. Secondo il Cantone, dal raffronto di codeste
due offerte sommate con i prezzi che, per le stesse prestazioni,
risulterebbero dall'applicazione della tariffa concordata dalla ditta
Scerri con le ditte consorziate, emergerebbe un maggior onere per il
Cantone di ben Fr. 17'933'000.-. Lo Stato rileva espressamente che,
nell'importo dell'offerta di Fr. 28'099'000.-, relativa all'estrazione
e lavorazione del materiale, è inclusa anche la spesa per l'acquisto del
materiale stesso dal Patriziato di Biasca, secondo prezzi nel frattempo
pattuiti tra il Cantone ed il Patriziato medesimo.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- (Conversione del ricorso di diritto pubblico in ricorso di diritto
amministrativo e cognizione del Tribunale federale.)
Erwägung 2
2.- (Conversione del ricorso di diritto pubblico in ricorso di diritto
amministrativo e cognizione del Tribunale federale.)
Erwägung 3
3.- a) Al momento in cui il legislatore adottò la legge federale
sull'espropriazione del 20 giugno 1930, la base costituzionale del
testo legislativo era data dall'art. 23 cpv. 1 e 2 Cost. Secondo tale
disposizione, la Confederazione può valersi del diritto d'espropriazione
per erigere opere pubbliche nell'interesse della Confederazione o di gran
parte di essa; le ulteriori disposizioni sono riservate alla legislazione
federale. Il legislatore riprese nell'art. 1 cpv. 1 LEspr la dizione
dell'art. 23 Cost., ma - andando oltre il quadro costituzionale allora
esistente, e anticipando in certo modo la riforma che ha introdotto nella
Costituzione l'attuale art. 22ter e privato così l'art. 23 Cost. di gran
parte della sua portata - ha aggiunto alle opere pubbliche menzionate
all'art. 23 Cost. anche ogni altro scopo di utilità pubblica, purché
riconosciuto da una legge federale (cfr. E. HESS, Das Enteignungsrecht
des Bundes, ad art. 1, n. 3). In ogni caso, il diritto di espropriazione
non può esser esercitato che nella misura necessaria allo scopo prefisso
(art. 1 cpv. 2 LEspr), regola che codifica il principio costituzionale di
proporzionalità. Allorquando il diritto di espropriazione non è esercitato
dalla Confederazione stessa, ma conferito a terzi (art. 2 LEspr), occorre
per tale conferimento un decreto federale, se si tratta di opere di
utilità pubblica della Confederazione o di una parte considerevole del
Paese (art. 3 cpv. 2 lett. a LEspr), oppure una legge federale, per gli
altri scopi di utilità pubblica (lett. b).
b) Per le strade nazionali, opere pubbliche di interesse generale della
Confederazione (cfr. art. 1 cpv. 1 LSN), il diritto di espropriazione è
espressamente conferito ai Cantoni (che lo possono subdelegare ai Comuni)
dall'art. 39 cpv. 1, seconda e terza frase LSN. L'espropriazione è retta
dalla LEspr con, tuttavia, due particolarità di rilievo. La prima consiste
in ciò che le opposizioni all'espropriazione e le domande di modifica dei
piani (art. 30 cpv. 1 lett. a e b LEspr) sono da liquidare preventivamente
e definitivamente nella procedura di approvazione dei progetti esecutivi,
per cui il procedimento d'espropriazione resta limitato al giudizio
sulle pretese d'indennità ai sensi dell'art. 30 cpv. 1 lett. c LEspr
(art. 39 cpv. 2 LSN; cfr. DTF 99 Ib 204 consid. 1 e riferimenti); la
seconda particolarità risiede nell'attenuazione dei requisiti necessari
per l'immissione anticipata in possesso (art. 39 cpv. 3 LSN in relazione
con l'art. 76 cpv. 1 LEspr).
c) In un parere pubblicato in GAAC 1976, n. 82, pag. 58, I,
la Divisione di giustizia del Dipartimento federale di giustizia e
polizia si è invero chiesta se, in materia di strade nazionali, non
debbasi considerare eccettuata dal conferimento ai Cantoni del diritto
di espropriazione la facoltà di espropriare per l'acquisto del materiale
necessario all'esecuzione dell'opera, prevista dall'art. 4 lett. c LEspr,
e ciò avuto riguardo al tenore dell'art. 30 cpv. 1 e 2 LSN. Quest'ultima
disposizione istituisce una graduatoria dei modi d'acquisto del terreno
necessario per la costruzione delle strade nazionali, modo che dev'esser
stabilito dal Cantone (art. 32 cpv. 1 LSN), dando in linea di principio la
priorità all'acquisto a trattative bonali rimpetto alla rilottizzazione
ed - ultima ratio - all'espropriazione (cfr. in proposito DTF 97 I 180;
97 I 721; 99 Ia 495 segg. consid. 4).
A ragione, nel cennato parere, la Divisione di giustizia ha risposto
negativamente alla questione evocata. Innanzitutto, una simile restrizione
a priori del conferimento del diritto d'espropriazione non è per nulla
stabilita nell'art. 39 LSN, nel quale il legislatore si è pur premurato
di precisare, come s'è visto, le deroghe cui l'applicazione della LEspr
è soggetta in materia di strade nazionali. Inoltre, uguali o quantomeno
analoghe obiezioni, tratte dall'art. 30 LSN, potrebbero allora muoversi in
tutti i casi dell'enumerazione degli scopi specifici dell'espropriazione
contenuta nell'art. 4 LEspr: ciò avrebbe per risultato di svuotare in
gran parte di senso la delega del diritto d'esproprio ai Cantoni. Infine,
nel merito, non si vede alcun ragionevole motivo di escludere a priori
l'espropriazione ai fini dell'acquisto di materiale per la costruzione
delle strade nazionali, opere per le quali il predetto istituto può
manifestamente rivestire - in determinate circostanze - un'importanza
altrettanto essenziale di quella che gli è propria nell'ambito della
costruzione di linee ferroviarie e di bacini idroelettrici, opere per
le quali si è fatto ricorso all'istituto - come ancora si vedrà - ancor
prima ch'esso fosse espressamente ancorato nella legge attuale, e cioè
già sotto l'impero della cessata legge sull'espropriazione per causa
d'utilità pubblica, del 1o maggio 1850 (LEspr 1850).
Si deve pertanto concludere che i Cantoni, nell'esercizio del diritto
d'espropriazione loro così conferito dalla Confederazione, possono
avvalersi indistintamente di tutte le norme che regolano le premesse,
l'estensione e l'oggetto dell'espropriazione nella legge federale,
e segnatamente degli art. 1, 4 e 5 LEspr.
Erwägung 4
4.- Anche se ciò non risulta espressamente dal progetto esecutivo, si
desume dagli atti e dalle dichiarazioni dello Stato rese in causa che il
Cantone non intende acquisire con l'esproprio la proprietà della "Buzza"
ma sfruttare semplicemente il giacimento ivi esistente aprendo una cava,
per restituire il fondo a sfruttamento avvenuto e ripristino operato al
proprietario Patriziato di Biasca. Si tratta quindi verosimilmente di
un'espropriazione temporanea ai sensi degli art. 5 cpv. 2 e 6 LEspr. In
assenza di un ricorso del proprietario, non v'è motivo per il Tribunale
federale di esaminare oltre codesta questione. Per quanto infatti riguarda
i diritti di sfruttamento della ditta Scerri, quali essi risultano dal
contratto 9 febbraio 1971, è palese e d'altronde pacifico che l'ammissione
dell'espropriazione comporta la loro estinzione, tant'è vero che, negli
allegati, lo Stato adopera il termine di "espropriazione del contratto
d'affitto".
Erwägung 5
5.- Secondo l'art. 4 lett. c della legge sull'espropriazione del 1930,
il diritto d'espropriazione per l'acquisto del materiale necessario alla
costruzione di un'opera può essere esercitato "qualora non sia possibile
ottenerlo altrimenti che a condizioni molto onerose" ("s'il n'est possible
de se le procurer qu'à des conditions particulièrement onéreuses";
"wenn sie (die erforderlichen Baustoffe) sonst nur zu sehr erschwerenden
Bedingungen erhältlich sind"). Attorno al senso da attribuire a codesta
condizione restrittiva volge il problema interpretativo fondamentale,
oggetto della causa.
a) L'anteriore legge del 1850 (art. 2 cpv. 1) prevedeva esplicitamente
l'obbligo di cessione solo per il trasporto ed il deposito del materiale da
costruzione. Già allora però - e specialmente in relazione con le grandi
opere ferroviarie della fine del secolo - il Consiglio federale aveva
interpretato in modo estensivo la nozione di trasporto (Herbeischaffung;
charriage), facendovi rientrare anche quella di acquisto, cioè di
estrazione del materiale (Bezug; acquisition). Nel rapporto di gestione
per l'anno 1874 (FF franc. 1875, vol. II, pag. 480), il Consiglio
federale sottolineava esplicitamente la legittimità del procedimento
espropriativo per l'estrazione di materiale da un fondo, poiché l'opposta
soluzione avrebbe potuto compromettere o addirittura render impossibile la
costruzione delle linee ferroviarie per l'enormità dei costi di trasporto
del materiale stesso sul luogo della costruzione (v. anche FF franc.
1877, vol. II, pag. 387 e 1882, vol. II, pag. 455). In una decisione
su ricorso del 6 maggio 1898 (FF ted. 1898, vol. III, pag. 392), il
Consiglio federale ha persino affermato che l'applicabilità di tale
procedimento per l'acquisto (Gewinnung) di materiale da ripiena risulta
senza dubbio alcuno (unzweideutig) dal tenore dell'art. 2 cpv. 1 LEspr
1850. Ad analoghe considerazioni si ispirò il Consiglio federale per
l'operazione inversa, ovvero per la discarica definitiva di materiale di
scavo (cfr. in proposito: E. GRAF, Das Eidgenössische Expropriationsrecht,
tesi Berna 1905, pag. 67 e E. HESS, op.cit., ad art. 4 lett. c, n. 8).
b) Nel primo progetto di nuova legge del marzo 1914, allestito dal
Giudice federale Jaeger, l'espropriazione per l'acquisto (Bezug) di
materiale era prevista all'art. 2 cpv. 2 semplicemente a lato di quella
relativa al trasporto e al deposito. Identica formulazione si ritrova nel
secondo progetto Jaeger, allestito dopo la procedura di consultazione
nell'ottobre 1916. Discusso dalla Commissione d'esperti riunitasi a
Berna nell'ottobre del 1917, il disposto relativo all'espropriazione
per il trasporto, l'acquisto e il deposito di materiale divenne l'art. 4
lett. b del progetto di redazione Jaeger; adottato nelle successive sedute
plenarie della Commissione, esso fu poi inserito tal quale nel disegno di
legge presentato dal Consiglio federale col messaggio del 21 giugno 1926
(FF 1926, pag. 391 segg.). Nel predetto messaggio si legge in particolare
quanto segue:
"La legge vigente conferisce il diritto d'espropriazione soltanto per
il trasporto ed il deposito del materiale di costruzione; giusta
l'art. 4 lett. b, del Progetto esso può ora venir domandato eziandio
per l'acquisto di esso materiale. Ciò significa che il materiale deve
poter essere acquistato per la via dell'espropriazione solamente
quando non si potesse averlo altrimenti o si potesse averlo solo a
prezzi affatto sproporzionatamente elevati, quando p. es. la legna da
costruzione potesse venir tagliata in una foresta vicina, il pietrame
estratto da una cava di sassi nelle adiacenze, mentre in caso diverso si
dovrebbe farlo venire da luoghi più distanti ed a prezzi assolutamente
esorbitanti." (op.cit., pag. 403).
In seno alla Commissione del Consiglio nazionale per l'esame del
progetto, Sträuli propose di suddividere in due la lett. b dell'art. 4,
distinguendo tra il trasporto e il deposito, da un lato (lett. b),
e l'acquisto del materiale necessario, dall'altro, "wenn es sonst nicht
oder nur zu sehr erschwerenden Bedingungen erhältlich ist" (lett. c). Grimm
suggerì di sopprimere le parole "nicht oder", allegando che il materiale da
costruzione è sempre reperibile, ma non sempre nelle immediate vicinanze
dell'opera. Con tale emendamento, la proposta Sträuli venne accettata e,
con una mera modifica redazionale ("Baustoffe" invece di "Baumaterial") il
testo fu approvato, prima dal Consiglio nazionale e poi dal Consiglio degli
Stati, dopo le relative spiegazioni dei relatori (v. Boll. sten. CN 1928,
pag. 613 e CSt 1929, pag. 144). Le leggere modifiche del testo francese
rimpetto alla proposta originaria sono attribuibili alla Commissione
di redazione.
c) L'espropriazione ai fini dell'acquisto del materiale necessario
alla costruzione dell'opera si contraddistingue per particolarità, di cui
giova tener conto per l'interpretazione della norma. Contrariamente ai casi
contemplati nelle lett. a e b dell'art. 4 LEspr, i fondi su cui il diritto
d'espropriazione si esercita non sono direttamente destinati ad accoglier
l'opera, a consentirne l'ampliamento, la manutenzione o l'esercizio,
e neppure a permettere i trasporti e i depositi durante la costruzione.
Contrariamente al caso di cui alla lett. d detti fondi non sono neppure
destinati ad accogliere opere che l'espropriante è tenuto a sostituire o
a diventare oggetti di scambio, nei casi in cui l'espropriante è tenuto
ad un risarcimento reale (cfr. art. 7 a 10 LEspr).
La finalità dell'acquisto in via espropriativa nel caso della lett. c
dell'art. 4 LEspr è indiretta. Essa non concerne tanto il fondo in sé,
quanto il materiale che vi è contenuto e che l'espropriante intende
estrarre. Con l'estrazione detto materiale diventa una cosa mobile, e tale
rimane sino al momento in cui l'espropriante lo incorpora nuovamente nei
fondi ove sorge l'opera. Si può pertanto dire che oggetto dell'esproprio
sono in tal caso i diritti di estrazione del materiale. Certo, anche
in questa formulazione, l'espropriazione contemplata all'art. 4
lett. c resta nell'ambito dell'art. 5 LEspr, il quale indica come
oggetto dell'espropriazione, accanto ai diritti di vicinato qui non
interessanti, i diritti reali sui fondi e quelli personali di affittuari
e conduttori, poco importa se annotati o meno a registro fondiario. Il
diritto d'estrazione fa concettualmente parte di quello di proprietà e,
se è stato ceduto dal proprietario a terzi, esso forma l'oggetto o di
un diritto reale limitato o di contratti d'affitto. Per altro verso,
però, se si guarda al risultato finale dell'operazione, l'esproprio di
materiale esorbita in un certo senso dal quadro dell'art. 5 LEspr e si
avvicina all'espropriazione di una cosa mobile, per la quale - almeno nel
quadro della LEspr - l'espropriazione non è stata dal legislatore prevista
per difetto di un sufficiente interesse pubblico (cfr. invece, ad es.,
per l'opposta soluzione, gli art. 32 della LF sui brevetti d'invenzione,
del 25 giugno 1954, e 6 cpv. 2 della LF sulla navigazione marittima sotto
bandiera svizzera, del 23 settembre 1953/17 dicembre 1976). Per l'acquisto
di mobili, infatti (e tra questi rientrano indubbiamente i materiali
da costruzione in genere), l'impresa non può, avvalersi in principio
del diritto d'espropriazione e deve far capo ai normali modi d'acquisto
del diritto privato, poco importa se per mezzo di un pubblico concorso
o meno. Altra è la questione se il diritto d'espropriazione possa farsi
valere in applicazione dell'art. 4 lett. c LEspr - ricorrendo le ulteriori
condizioni - anche per l'acquisto di materiale (sabbia, ghiaia, pietrisco,
ecc.) che non formi parte integrante di un fondo ma, dopo estrazione
e lavorazione, vi sia semplicemente depositato in attesa di vendita:
questione che qui non ha bisogno d'esser esaminata poiché l'ipotesi non
si verifica, dato che la ricorrente non ha sinora esercitato i diritti
di estrazione assicuratile dal contratto col Patriziato di Biasca.
d) Per quanto concerne la clausola restrittiva prevista dall'art. 4
lett. c LEspr, tanto la ricorrente quanto la Divisione federale della
giustizia (secondo l'opinione espressa nel già citato parere in GAAC 1976,
n. 82, pag. 61) pretendono che la particolare onerosità delle condizioni,
cui l'acquisto di materiale deve soggiacere affinché l'impresa possa
avvalersi del diritto di espropriazione, dovrebbe riferirsi a due
elementi. Due condizioni dovrebbero quindi essere adempiute: la prima,
che il trasporto di materiale dal giacimento più lontano comporti
costi esorbitanti o sia altrimenti origine di gravi inconvenienti
d'altra natura; la seconda, che il proprietario del giacimento posto in
vicinanza dell'opera rifiuti addirittura di consentirne lo sfruttamento o,
profittando del suo quasi monopolio, esiga prezzi esorbitanti.
Una simile interpretazione - per quanto a prima vista seducente -
non può essere condivisa.
aa) L'esame della prassi del Consiglio federale, alla quale è
pur lecito far ricorso nonostante il tempo trascorso ed il mutamento
della legislazione, poiché i problemi della costruzione delle strade
nazionali sono per natura, mole e portata analoghi a quelli posti dalla
costruzione della rete ferroviaria, mostra che il criterio determinante
per l'ammissibilità dell'espropriazione ai fini dell'acquisto di materiale
fu sempre unicamente scorto nella incisività dei costi e negli altri
inconvenienti gravi connessi con il trasporto sul luogo d'impiego. La
riforma legislativa del 1930 non ha voluto far altro che codificare quanto
la pratica aveva stabilito vigente la legge anteriore, e l'aggiunta
della condizione restrittiva - come risulta dallo stesso messaggio del
Consiglio federale e come il relatore Pilet-Golaz ricordò al Consiglio
nazionale - "n'a fait que mieux exprimer les intentions des auteurs du
projet. L'exposé des motifs démontre qu'ils ont, eux aussi, considéré
des circonstances particulières comme indispensables à l'exercice de ce
droit" (Boll.sten. CN 1928, pag. 614; cfr. anche FF 1926, pag. 403 già
citata). Dai lavori commissionali si desume, d'altronde, che l'accento,
nella discussione attorno all'art. 4, fu posto esclusivamente su due temi:
da un lato fu riconosciuto che la necessità sulla quale l'impresa deve
fondarsi non si esaurisce nella necessità tecnica, ma abbraccia altresì
la necessità economica; dall'altro, con specifico riguardo alla lett. c
dell'articolo, l'accento fu posto esclusivamente sugli inconvenienti
ed i costi del trasporto del materiale, tant'è vero che l'originaria
proposta Sträuli fu emendata con lo stralcio delle parole "nicht oder",
per l'osservazione che il materiale è sempre reperibile, ma non sempre
nelle immediate vicinanze dell'opera (votum Grimm).
In base a queste considerazioni, tratte dalla prassi anteriore e
soprattutto dalla genesi del testo legislativo, già si potrebbe dedurre
che l'avverbio "sonst" del testo tedesco, omesso nella redazione francese
e reso nel testo italiano col termine "altrimenti", non va riferito al
diritto d'espropriazione di cui è discorso nella prima frase dell'art. 4,
bensì all'acquisto (Bezug; acquisition) di cui è detto all'inizio della
lettera c. In altre parole, che "altrimenti" non significa "prescindendo da
un'espropriazione", bensì "prescindendo dall'acquisto nel luogo prescelto".
bb) Ma accanto a questi primi argomenti tratti dalla genesi e dal
tenore della norma, decisive appaiono considerazioni inerenti alle finalità
ed all'ordinamento strutturale dell'istituto stesso dell'espropriazione.
Finalità prima del diritto d'espropriazione è in effetti quella
di assicurare all'ente pubblico l'acquisto a condizioni adeguate di
diritti su fondi, necessari per scopi d'utilità pubblica, anche contro
il volere del proprietario. Sarebbe invece erroneo ritenere che tale
diritto persegua il fine di tutelare esclusivamente, e nel più efficace
dei modi, gli interessi dell'espropriato. A ciò nulla muta il fatto che
numerose disposizioni di legge abbiano per fine proprio la tutela dei
diritti dell'espropriato: se Costituzione (art. 22ter) e Legge federale
(art. 16 e segg.) assicurano a quest'ultimo "piena indennità", a contrario
esse escludono però che egli possa pretendere di più (v. W. DUBACH,
Die Berücksichtigung der besseren Verwendungsmöglichkeit und der
werkbedingten Vor- und Nachteile bei der Festsetzung der Entschädigung
für Total- und Teilenteignungen nach den Art. 19, 20 und 22 EntG, in ZBl
79/1978, pag. 1). Constatato pertanto che l'estrazione di materiale da un
determinato fondo è richiesta dall'interesse pubblico perché l'acquisto da
altra fonte comporta condizioni molto più onerose, vuoi per i costi, vuoi
per altri inconvenienti connessi al trasporto, il diritto d'espropriazione
deve potersi far valere e l'impresa dev'esser posta in grado di ottenere
nelle vie espropriative quanto le abbisogna, anche contro la volontà
del proprietario. La constatazione preliminare che nel caso concreto
si giustifica di munire l'impresa del diritto di espropriazione, lungi
dall'impedire trattative sia fuori procedura sia in sede di procedimento
di conciliazione, contribuisce a facilitarle. Infatti detta constatazione
chiarisce che, in queste trattative, l'una delle parti è munita del potere
d'imperio che le attribuisce il diritto di espropriazione, analogamente a
quanto accade nelle altre ipotesi previste nell'art. 4 LEspr, ove non siano
state interposte opposizioni o queste siano state definitivamente rimosse.
La tesi contraria, secondo la quale prima di constatare se l'impresa
può avvalersi del diritto di espropriazione per l'acquisto di materiale,
occorrerebbe esaminare se l'espropriando si presti a trattative e, in
caso affermativo, se le sue pretese non siano eccessive, condurrebbe
anche ad un inammissibile sovvertimento della procedura. Il conferimento
del diritto di espropriazione, rispettivamente la constatazione della
sussistenza di questo, costituiscono infatti la premessa, e non la
conseguenza dell'apertura del procedimento di stima (DTF 96 I 189).
Un simile modo di procedere condurrebbe inoltre ad una confusione di
competenze - sia o non sia applicabile la legislazione speciale sulle
strade nazionali - poiché chiamerebbe l'autorità cui è domandata la
decisione sulle opposizioni (Dipartimento competente o autorità cantonale
di concessione: art. 55 cpv. 1 e 2 LEspr e art. 46 della LF del 22
dicembre 1916 sull'utilizzazione delle forze idriche (LUFI); autorità
cantonale competente: art. 27 cpv. 2 LSN; Dipartimento competente: art. 23
e 26 della LF del 4 ottobre 1963 sugli impianti di trasporto in condotta
di combustibili e carburanti liquidi o gassosi (LITC); risp., in ultima
istanza, il Tribunale federale su ricorso di diritto amministrativo:
art. 97 e 99 lett. c OG), a pronunciarsi su questioni di indennità a'
sensi dell'art. 19 LEspr, riservate in prima istanza alla Commissione
federale di stima (art. 57 segg. LEspr.) e in ultima al Tribunale federale
(art. 77 LEspr.).
e) Alla luce di queste riflessioni, è giocoforza concludere che l'unica
condizione richiesta dalla legge per consentire l'esercizio del diritto
d'espropriazione per lo sfruttamento (l'acquisto) di materiale contenuto
in un fondo è quella che, approvvigionandosi più lontano, sorgerebbero
inconvenienti molto gravi, vuoi per i costi eccessivi del trasporto, vuoi
per le difficoltà tecniche dello stesso. Per contro, non si deve affatto
esigere che il proprietario del fondo chieda un'indennità esorbitante o
rifiuti addirittura di concederne bonalmente lo sfruttamento.
In tali circostanze, resterebbe tutt'al più da decidere come
dovrebbesi procedere ove un prelievo a parità di costi e di inconvenienti
sia possibile da più fondi siti nelle vicinanze dell'opera, mentre
l'escavazione da altri fondi più lontani costituirebbe fonte di gravi
oneri. Come si vedrà in seguito, non è però necessario pronunciarsi
compiutamente su tale questione nel caso concreto. Tuttavia, sembrerebbe
che il problema non debba esser sciolto in maniera diversa che allorquando
l'espropriato obbietta che per la costruzione dell'opera (art. 4 lett. a
LEspr.) altri fondi si presterebbero altrettanto bene quanto quello scelto
dall'espropriante. Codesta opzione dev'essere lasciata all'apprezzamento
dell'ente espropriante, ed il Tribunale federale non può intervenire che
in caso di abuso o eccesso di detto potere d'apprezzamento.
Erwägung 6
6.- Vero è che, nel caso in esame, i diritti di estrazione
(che costituiscono una componente del diritto di proprietà) sono
stati trasferiti a terzi dal proprietario in virtù di un contratto
d'affitto. Questa circostanza è però assolutamente irrilevante:
giusta l'art. 5 LEspr, sono infatti oggetto d'espropriazione tanto
i diritti reali su fondi, quanto i diritti personali di affittuari
e conduttori. Questi ultimi non possono ovviamente avvalersi in sede
d'esproprio di maggiori diritti di quanti competerebbero al proprietario
in assenza di tale trasferimento. La questione può tutt'al più esser
di rilievo per quanto concerne l'indennità a' sensi dell'art. 19 LEspr,
la quale dev'essere determinata, da un lato, evitando di cumulare tanto
ipotesi contraddittorie circa l'utilizzazione del fondo, quanto gli
indennizzi dovuti al proprietario con quelli dovuti all'affittuario;
dall'altro, tenendo conto che, specie sotto il profilo dell'art. 19
lett. c LEspr, la posizione del proprietario può esser diversa da quella
dell'affittuario, ove questi sia un'impresa industriale avente per
scopo la produzione ed il commercio di inerti. Infine, sia ricordato,
senza pregiudizio, che il valore venale di un giacimento di materiale,
che si ripercuote nel valore venale del fondo, dipende non solo dalla
quantità e qualità di detto materiale, dalle facilità o difficoltà di
estrazione, ma anche dalle prospettive concrete di sfruttamento, legate
a loro volta tanto a premesse di fatto (richiesta del mercato), quanto a
premesse di diritto (conseguibilità delle autorizzazioni d'estrazione),
ed infine che il maggior o minor valor conferito al giacimento (e quindi
al fondo) dall'opera dell'espropriante medesimo non può esser tenuto in
considerazione nel quadro della determinazione dell'indennità (art. 20
cpv. 3 LEspr).
Erwägung 7
7.- Ciò ritenuto, resta da esaminare se nel concreto caso le premesse
per l'esercizio del diritto d'espropriazione fissate dall'art. 4 lett.
c LEspr siano adempiute. La risposta non può esser che positiva.
a) Persino la ricorrente ammette che il fondo della "Buzza"
costituisce in pratica l'unico giacimento naturale cui sia possibile
far capo per coprire il fabbisogno dell'opera. E questo, tanto sotto il
profilo quantitativo e qualitativo, quanto sotto quello dell'ubicazione
per rapporto ai costi del trasporto. Dal risultato del concorso - anche se
da esso non possono esser tratte tutte le conseguenze che vorrebbe trarne
lo Stato - un dato incontrovertibile emerge: benché non sia contestato
che il fondo della "Buzza" sia in posizione ottimale, alla più breve
distanza possibile dai cantieri che occorre rifornire, la miglior offerta
per il trasporto (Fr. 19'600'000.- in cifra tonda) costituisce il 70%
della miglior offerta per l'estrazione e la lavorazione del materiale
(quella della stessa ricorrente) di Fr. 28'000'000.- in cifra tonda, e
nella quale, a quanto è dato di vedere, già è inclusa una retribuzione per
il materiale da escavare di 0,30 Fr./mc (cfr. il progetto di convenzione
tra Stato e Patriziato), della quale i concorrenti hanno dovuto tener
conto secondo il capitolato.
Eventuali altre fonti di rifornimento - posto che ne esistano, dato che
la ricorrente non ne indica - sarebbero poste a distanza molto superiore. È
innegabile che il trasporto da simile distanza provocherebbe una vera
esplosione dei costi. Se a ciò si aggiungono gli inconvenienti derivanti
al traffico per il periodo dei lavori - cui si dovrebbe parare con adeguati
provvedimenti comportanti nuovi oneri finanziari - dev'essere riconosciuto
che l'estrazione dalla "Buzza di Biasca" è vincolata da interessi pubblici
particolarmente economici, così indiscutibili, rimpetto a qualsiasi altra
soluzione configurabile, che le speciali premesse poste dall'art. 4 lett. c
sono adempiute. Legittimamente lo Stato del Cantone Ticino invoca pertanto
l'esercizio del diritto d'espropriazione, che gli consenta di far capo
per codesto approvvigionamento al giacimento in questione, anche contro
la volontà del proprietario e dei titolari di diritti di estrazione.
b) A torto la ricorrente assevera che nella ponderazione degli
interessi in gioco non è di nessun rilievo l'interesse economico dello
Stato. Ciò non è già vero in generale poiché l'interesse finanziario
dello Stato non esclude né pregiudica a priori l'interesse pubblico:
in effetti, quando l'ente pubblico assolve i suoi compiti scegliendo
soluzioni economiche ed evitando in tal modo spese eccessive, esso
agisce in pratica nell'interesse pubblico (cfr. DTF 99 Ia 473 segg.; 98 Ia
482/483; B. KNAPP, Intérêt, utilité et ordre publics, in Statica e dinamica
del diritto nella giurisprudenza del Tribunale federale, Basilea 1975,
pag. 137 segg., in part. 153/156 nonché la giurisprudenza e la dottrina
ivi citate). Anche se il procedimento espropriativo non è destinato a
consentire allo Stato l'incetta di terreni a meri scopi speculatori,
è richiesto dunque dall'interesse pubblico (alla limitazione della spesa
pubblica; cfr. B. KNAPP, op.cit., pag. 156, nota n. 122 a) che le opere
di interesse generale siano eseguite con criteri economici. Per il caso
in esame, ciò è espressamente posto in rilievo nell'art. 4 lett. c LEspr,
ove l'interesse economico dell'impresa è stato assunto a criterio stesso
per la concessione del diritto di espropriazione su fondi non destinati
ad accogliere direttamente l'opera, ma a consentirne indirettamente
l'esecuzione in risparmio di eccessivi aggravi finanziari. Che poi le
strade nazionali debbano esser costruite non solo secondo i metodi tecnici
più progrediti, ma anche con criteri economici, è espressamente ribadito
nell'art. 41 cpv. 1 LSN. Dal canto suo, l'ordinanza sulle strade nazionali
del 24 marzo 1964 (OSN) dispone che non solo i lavori di costruzione, ma
anche la fornitura di materiale debbono esser aggiudicati mediante pubblico
concorso aperto su tutto il territorio della Confederazione (art. 27 OSN),
salvo non s'avverino condizioni speciali menzionate negli art. 28 e 29,
che la ricorrente non pretende si verifichino. Anche tale disposizione è
manifestamente intesa a consentire ai Cantoni la possibilità di ottenere
le forniture alle migliori condizioni possibili, pur nel rispetto delle
disposizioni derivanti dal diritto sociale, in particolare dai contratti
collettivi di lavoro (cfr. DTF 102 Ia 539 segg. consid. 7). Ora, come
sottolinea a ragione il Cantone, è palese che l'apertura di un concorso
d'appalto per la fornitura in cantiere di materiale da costruzione in
tale mole non avrebbe alcun senso se lo Stato non fosse in grado di
acquisire preventivamente, ove occorra in via espropriativa, i diritti
di sfruttamento del giacimento in questione, per mettere lo stesso
a disposizione dei concorrenti in condizioni di parità. Non solo, ma
l'impossibilità di disporre in proprio della fonte di approvvigionamento
impedirebbe allo Stato di suddividere il bando di concorso in due parti,
l'una relativa all'estrazione ed alla lavorazione del materiale, l'altra
al trasporto di tale materiale sui cantieri. Se si pon mente all'ammontare
degli importi in gioco ed al manifesto interesse pubblico a che un numero
notevole di ditte, ognuna nel proprio ramo specifico, partecipino alla
gara d'appalto, se ne deve concludere che anche sotto un tal punto di
vista l'esercizio del diritto di espropriazione costituisce la premessa
indispensabile alla tutela di preminenti interessi pubblici.
c) D'altronde (se si volesse ritenere la circostanza rilevante,
contrariamente a quanto si è sopra esposto), a torto la ricorrente
lamenta che lo Stato non si sia prestato a trattative per la conclusione
di accordi bonali circa la fornitura del materiale. Siffatto rimprovero
sarebbe tutt'al più giustificato se la ricorrente avesse offerto allo
Stato la cessione totale o parziale, dietro compenso adeguato, dei
diritti di sfruttamento da lei acquisiti sul fondo, con la riserva di
partecipare poi alla gara d'appalto per l'estrazione e la lavorazione del
materiale ed il trasporto dello stesso sul cantiere. Ma, manifestamente,
la ricorrente intendeva giungere ad un accordo relativo alla fornitura
in cantiere del materiale da lei già estratto e lavorato, cioè assorbire
in un contratto di vendita a trattative private forniture che, disponendo
lo Stato della fonte di approvvigionamento, formano oggetto di contratti
d'appalto e di trasporto, i quali per espressa disposizione di legge,
debbono esser deliberati a pubblico concorso. Alla conclusione di simili
contratti, né la garanzia della proprietà, né la libertà di commercio
e d'industria danno però nei confronti dello Stato diritto alcuno
(DTF 102 Ia 542 consid. 10b). Anche se si partisse dal punto di vista,
erroneamente sostenuto dalla ricorrente, che lo Stato, prima di poter
invocare il diritto di espropriazione, avrebbe dovuto dimostrare non solo
che l'approvvigionamento da altra fonte provocherebbe per gli inconvenienti
di trasporto oneri supplementari particolarmente gravi, ma anche - ammesso
il prelievo dalla "Buzza" - che le offerte a trattative private della
ricorrente sarebbero state manifestamente molto più onerose di quelle
conseguibili in una gara d'appalto in regime di concorrenza, tale prova
sarebbe comunque acquisita. La ricorrente, infatti, non adduce che il
calcolo teorico effettuato dallo Stato circa i maggiori costi derivanti
dall'applicazione delle tariffe previste nella convenzione interna
stipulata dalla ricorrente con altre ditte del ramo sia erroneo, e nemmeno
lo discute. La sua contestazione di principio della rilevanza dell'aspetto
economico è, come già s'è visto, infondata. Quanto all'osservazione che
le offerte del concorso riflettono prezzi congiunturali particolarmente
bassi, data la crisi che sta attraversando l'edilizia, essa potrebbe
esser di qualche rilievo se la ricorrente avesse ammesso nel contempo che
i prezzi contenuti nel citato accordo interno con altre ditte del ramo
per lo sfruttamento della "Buzza" sarebbero stati suscettibili, se non
di una massiccia riduzione, perlomeno di un adattamento che tenesse conto
della mutata situazione del mercato. Ma, su tal punto, la ricorrente non
ha fatto alcuna dichiarazione esplicita.
Altrettanto infondata è l'obiezione secondo cui i prezzi che
scaturiscono dall'applicazione della convenzione sono inidonei per
principio ad un raffronto, perché inerenti alla fornitura di materiale
proprio e non a quella di servizi (estrazione, lavorazione, trasporto); in
effetti, come lo Stato ha asserito e la ricorrente non ha contestato, nel
capitolato per l'estrazione e la lavorazione del materiale i concorrenti
erano tenuti a prevedere una posta di Fr. 0,30 il mc quale corrispettivo da
corrispondere al proprietario del fondo. Ora, su tal punto, la ricorrente
si esime da qualsiasi dichiarazione; in particolare, essa non assevera che
tale prezzo del materiale in loco di 0,30 Fr./mc, d'altronde superiore al
prezzo da lei convenuto col Patriziato nella convenzione 9 febbraio 1971
(Fr. 0,20), sia manifestamente insufficiente.
Ma, come detto, non è necessario indagare oltre su tali questioni che,
ininfluenti per il riconoscimento di principio del diritto d'esproprio
dello Stato, dovranno formare oggetto della successiva procedura di
fissazione dell'indennità, devoluta in prima istanza alla Commissione
federale di stima.
d) Per compiutezza, è bene tuttavia rilevare che nessun rimprovero può
esser mosso alla ricorrente per essersi tempestivamente ed oculatamente
preoccupata - decadute le possibilità di continuare lo sfruttamento
fluviale cui l'industria degli inerti aveva sin qui fatto capo nel Cantone
Ticino - di assicurarsi, attraverso l'acquisto di diritti di sfruttamento
del giacimento della "Buzza", la copertura di un fabbisogno che costituisce
la premessa della sua stessa esistenza, e ciò tanto per riguardo alle
forniture destinate al settore pubblico, quanto al settore privato.
Neppure è pregiudicata in questa sede la questione di sapere se in
tale luogo l'apertura di una cava sarebbe potuta (ed eventualmente dovuta)
entrare in considerazione, tenuto conto dei bisogni generali dell'edilizia.
e) Infondato manifestamente è però - nel medesimo contesto - il
rimprovero di violazione delle regole della buona fede mosso dalla
ricorrente agli organi statali. Né nell'eventuale preventivo invito ai
titolari di concessione di diritti di estrazione fluviale di cautelarsi,
prima dell'inevitabile decadenza di tali concessioni, con l'acquisto di
altre fonti d'approvvigionamento, né nella decisione accertante che il
contratto stipulato dalla ditta Scerri S.A. col Patriziato di Biasca
non soggiaceva all'approvazione dell'autorità statale a' sensi della
legge organica patriziale, può esser scorta la minima assicurazione
alla ricorrente né della stipulazione di contratti di forniture,
né di un trattamento preferenziale in sede di concorso. D'altronde,
fossero state date, simili assicurazioni sarebbero comunque inoperanti:
la ricorrente è infatti un'importante ditta, attiva da decenni nel campo
delle forniture agli enti pubblici e, verosimilmente, avrebbe potuto
riconoscerne l'inesattezza, poiché dette assicurazioni sarebbero state
in palese contrasto con imperative disposizioni di legge in materia di
delibere di lavori pubblici (sull'applicazione del principio della buona
fede, cfr. DTF 99 Ib 101/102 consid. 4 e riferimenti). In tale situazione,
le misure probatorie richieste dalla ricorrente sono frustranee e si può
dunque prescindere dalla loro assunzione.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso di diritto amministrativo è respinto.