BGE 104 IB 205
104 Ib 205
35. Urteil vom 3. Februar 1978 i.S. X. AG gegen Eidg.
Volkswirtschaftsdepartement Regeste
Schlachtviehordnung.
Überprüfung einer bundesrätlichen Verordnung durch ein Departement
(E. 2).
Gesetz- und Verfassungsmässigkeit von Art. 17 Abs. 3 SV in der Fassung
von 1976 (E. 3, 4).
Vereinbarkeit der sofortigen Inkraftsetzung des revidierten Art. 17
Abs. 3 SV mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit und mit Art. 4 BV
(E. 5).
Liegt in der sofortigen Anwendung des revidierten Art. 17 Abs. 3 SV auf
neue Kontingentsberechnungen eine unzulässige Rückwirkung? Frage verneint
(E. 6).
Sachverhalt
A.- Nach Art. 12 ff. der Verordnung über den Schlachtviehmarkt
und die Fleischversorgung (Schlachtviehordnung, SV, SR 916.341)
ist die Gruppe der Lebensmittelhandelsfirmen berechtigt, 10%
des Gesamtkontingents für Bindenstotzen und zugeschnittene Binden
einzuführen. Die Schlachtviehordnung in der Fassung von 1971 regelte in
Art. 17 die Kontingentsgrundlagen der Lebensmittelhandelsfirmen für diese
Bindenstotzen und zugeschnittenen Binden wie folgt:
"Die Kontingentsgrundlagen der Lebensmittelhandelsfirmen für
Bindenstotzen
und zugeschnittene Binden gemäss Art. 14 Abs. 2 werden auf
Grund ihrer Lieferungen von Bindenstotzen und zugeschnittenen Binden
an Bindenfleischfabrikanten ermittelt, wobei die aus eigenen
Schlachtungen gewonnenen nicht zählen."
Nach Art. 19 Abs. 2 SV entsprechen die Einzelkontingente für
Bindenstotzen und geschnittene Binden dem Anteil der Kontingentsgrundlagen
der einfuhrberechtigten Unternehmen an der Summe der Kontingentsgrundlagen
aller Einfuhrberechtigten der betreffenden Wirtschaftsgruppe.
Da die Schlachtviehordnung aus dem Jahre 1971 nicht voll zu befriedigen
vermochte und Umgehungsversuche festgestellt werden konnten, wurde bereits
vor Jahren mit den Arbeiten für eine weitere Revision begonnen. Es war
anfänglich beabsichtigt, die revidierten Artikel auf den 1. Juli 1976,
d.h. auf den Beginn der Importperiode 1976/1977 in Kraft zu setzen. Als
sich dies als unmöglich erwies, aber Hoffnung bestand, die Arbeiten bald
abschliessen zu können, beschloss der Bundesrat am 30. Juni 1976 den
Art. 50 (Übergangsbestimmungen) durch einen dritten Absatz zu ergänzen. Er
lautete:
"Auf die erste, im zweiten Halbjahr 1976 beginnende Importperiode
werden keine neuen Einzelkontingente nach Art. 19 festgesetzt. Die
Kontingente des Jahres 1975 bleiben bis zur Revision der entsprechenden
Bestimmungen dieser Verordnung gültig."
Mit Beschluss vom 3. November 1976 änderte der Bundesrat verschiedene
Artikel der SV ab; der mit Beschluss vom 30. Juni 1976 geschaffene
Art. 50 Abs. 3 wurde aufgehoben. In Art. 12 lit. b, cc SV wurde die
Einfuhrberechtigung der Lebensmittelhandelsfirmen für Bindenstotzen und
zugeschnittene Binden neu umschrieben. Art. 17 Abs. 3 SV wurde wie folgt
neu gefasst:
"Die Kontingentsgrundlagen der Lebensmittelhandelsfirmen für
Bindenstotzen
und zugeschnittene Binden nach Art. 14 Abs. 2 werden wie folgt
ermittelt:
a) Aufgrund der Bindenstotzen und zugeschnittenen Binden, welche
die Lebensmittelhandelsfirmen gemäss eigenen Kontingenten einführen
oder von Grossvieh schlachtenden Metzgereibetrieben in einer regulären
Handelstätigkeit zukaufen und die sie an einfuhrberechtigte
Bindenfleischfabrikanten liefern.
b) Bei Zukäufen von Metzgereibetrieben werden je Lieferant höchstens
25% der gesamten Bezüge als Kontingentsgrundlage berücksichtigt.
c) Zukäufe von mehr als einem Metzgereibetrieb gelten als von einem
einzigen getätigt, wenn die Lieferanten in ein und derselben Anlage
schlachten und diese kein öffentliches oder gemeinschaftliches, für die
Bedürfnisse der Metzger einer Region betriebenes Schlachthaus ist."
Die Änderung der Schlachtviehordnung wurde am 15. November 1976 in
der Amtlichen Sammlung veröffentlicht und trat am 22. November 1976 in
Kraft. In einer Übergangsbestimmung wurde unter anderem angeordnet, dass
die Einzelkontingente der Lebensmittelhandelsfirmen für Bindenstotzen
und zugeschnittene Binden bereits auf die am 22. November 1976 beginnende
Importperiode nach dem revidierten Art. 17 SV zu bemessen seien.
Die X. AG, welche den Betrieb eines Lagerhauses, die Ausführung
aller Lagerhaus- und Speditionsgeschäfte, ferner den Handel, Export
und Import von Waren aller Art, insbesondere Lebensmitteln jeglicher
Gattung bezweckt, hat im Sommer 1975 ein Einfuhrkontingent von
4,8572% des Gesamtkontingents für Bindenstotzen und zugeschnittene
Binden erhalten. Dieses Kontingent wurde auf der Grundlage ihrer
Geschäftstätigkeit im Kontingentsbemessungsjahr 1974 berechnet. Nach dem
Inkrafttreten der Revision der Schlachtviehordnung kürzte die Abteilung
für Landwirtschaft (ALw) mit Verfügung vom 6. Dezember 1976 ihren Anteil
auf 3,2169%. Die X. AG führte dagegen erfolglos Beschwerde beim Eidg.
Volkswirtschaftsdepartement (EVD).
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt die X. AG, es
sei der Entscheid des EVD aufzuheben und es sei das Kontingent der
Beschwerdeführerin auf 4,8577%, eventuell auf einen 3,2169 erheblich
übersteigenden Prozentsatz festzusetzen, subeventuell seien die ALw und
das EVD anzuweisen, das Kontingent für Bindenstotzen und zugeschnittene
Binden für die Zeit ab 22. November 1976 nach den vorherigen
Kontingentsgrundlagen neu festzusetzen. Sie macht geltend, durch die
Neuregelung der Grundlagen für die Berechnung der Kontingente sei ihre
bisherige Geschäftskonstellation zerschlagen worden, denn sie führe dazu,
dass sie in Zukunft ihr Fleisch nicht mehr wie bisher hauptsächlich von
der Z. beziehen könne, sondern vier Lieferanten berücksichtigen müsse. Das
EVD schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführerin hat bereits vor dem EVD geltend gemacht,
die anwendbaren Bestimmungen der Verordnung, die auf sie angewandt worden
waren, seien gesetz- und verfassungswidrig. Das EVD nahm an, dass es,
als dem Bundesrat untergeordnete Behörde, die Verordnungsbestimmungen
bloss akzessorisch und nur daraufhin überprüfen könne, ob sie klar
und eindeutig gesetz- und verfassungswidrig seien. Nach Art. 49 VwVG
hat die Rekursinstanz im Verwaltungsverfahren grundsätzlich freie
Überprüfungsbefugnis nach jeder Richtung, mit Ausnahme des Falles, in dem
sie eine Beschwerde gegen eine kantonale Beschwerdeinstanz zu beurteilen
hat. Hinsichtlich der Überprüfung der Rechtmässigkeit der Verordnung
hat das EVD seine Kognition (unter Berufung auf SALADIN, Die Befugnis
der Verwaltungsbehörden zur akzessorischen Überprüfung von Verordnungen,
ZBl 67/1966, S. 193 ff.) insofern eingeschränkt, als es die angewendeten
Verordnungsbestimmungen nur daraufhin überprüft hat, ob sie klar und
eindeutig verfassungs- oder gesetzwidrig seien. In dieser Beschränkung kann
- was allerdings von der Beschwerdeführerin nicht behauptet wird - eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs liegen (BGE 101 Ia 57 E. 8 mit Hinweis).
Das Bundesgericht hat in BGE 100 Ib 17 E. 4b erkannt, dass
ein Bundesbeamter in Ausübung seines Amtes an die Verordnungen des
Bundesrates und die Weisungen seines Departements gebunden ist und
deren Gesetzmässigkeit nicht zu prüfen hat. Ob das auch gilt, wenn das
Departement als Beschwerdeinstanz entscheidet, ist möglicherweise anders
zu beurteilen. Es kann aber unentschieden bleiben, wie es sich damit
verhält. Ob die SV verfassungs- und gesetzwidrig ist, ist Rechtsfrage. Dem
Bundesgericht steht zu ihrer Beurteilung volle Kognition zu. Sie reicht
damit mindestens ebensoweit wie diejenige der Verwaltungsbehörden. Eine
allfällige Verweigerung des rechtlichen Gehörs durch Kognitionsbeschränkung
würde somit im bundesgerichtlichen Verfahren geheilt (BGE 98 Ib 176 E. 3
mit Hinweis).
Erwägung 3
3.- a) Es ist unbestritten, dass das Kontingent der Beschwerdeführerin
auf Grund der revidierten SV für die am 22. November 1976 beginnende
neue Kontingentsperiode richtig errechnet worden ist. Die Quote der
Beschwerdeführerin am Gesamtkontingent beträgt danach 3,2169%. Die
Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, die Änderung der SV vom
3. November 1976 sei verfassungs- und gesetzwidrig.
b) Die SV stellt eine bundesrätliche Verordnung dar, die auf Grund
der in Art. 23 und 117 LwG enthaltenen Ermächtigungen erlassen wurde. Das
Bundesgericht kann Verordnungen des Bundesrates grundsätzlich, von hier
nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre Rechtmässigkeit
hin überprüfen. Es unterwirft dieser Kontrolle insbesondere die auf eine
gesetzliche Delegation gestützten (unselbständigen) Verordnungen des
Bundesrates. Es prüft, ob solche Verordnungen sich in den Grenzen der
dem Bundesrat im Gesetz eingeräumten Befugnisse halten. Soweit das Gesetz
den Bundesrat nicht ermächtigt von der Verfassung abzuweichen, befindet
das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen
Verordnungen. Die Ausführungsverordnung muss sich somit innerhalb der vom
Gesetz gewollten Ordnung halten. Wenn nicht eine ausdrückliche Ermächtigung
vorliegt, kann die Verordnung nicht neue Vorschriften aufstellen, welche
die Rechte der Bürger beschränken oder ihnen neue Pflichten auferlegen,
selbst wenn diese Regeln sich mit dem Zweck des Gesetzes vertragen. Die
Verfassungs- oder Gesetzwidrigkeit einer Verordnungsvorschrift kann
der betroffene Bürger im verwaltungsgerichtlichen Verfahren anlässlich
einer auf sie gestützten Einzelverfügung rügen (BGE 99 Ib 165 E. 1 a mit
Hinweisen; vgl. auch 101 Ib 144 E. 2, 390 E. 2; 101 IV 343 E. 4).
Wenn die Delegationsnorm relativ unbestimmt ist und damit dem Bundesrat
zwangsläufig ein grosser Bereich gesetzgeberischen Ermessens eingeräumt
wird, muss das Bundesgericht sich auf die Prüfung beschränken, ob die
umstrittenen Verordnungsvorschriften offensichtlich aus dem Rahmen der dem
Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen oder aus andern
Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind. Es kann jedoch sein eigenes
Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen und hat
auch nicht zu untersuchen, ob die vorgesehenen Massnahmen wirtschaftlich
zweckmässig sind oder nicht. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten
Massnahmen zur Erreichung des gesetzes- oder verfassungsrechtlich
bestimmten Zieles trägt der Bundesrat die Verantwortung, nicht das
Bundesgericht. Die von ihm verordnete Regelung verstösst allerdings dann
gegen Art. 4 BV, wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt,
wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen
trifft, für die sich ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen
Verhältnissen nicht finden lässt (BGE 103 Ib 140, 101 Ib 145, 100 Ib
312 f., 99 Ib 169). Gleiches gilt, wenn eine Verordnung es unterlässt,
Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten berücksichtigt
werden sollen.
Die Beschwerdeführerin beruft sich ausser auf Art. 4 BV auch auf die
Handels- und Gewerbefreiheit. Art. 23 LwG beschränkt die Handels- und
Gewerbefreiheit im Interesse der Erhaltung eines gesunden Bauernstandes
und einer leistungsfähigen Landwirtschaft. Ob diese Beschränkung der
Handels- und Gewerbefreiheit mit der Bundesverfassung in Einklang steht,
hat das Bundesgericht nicht zu untersuchen, da es nach Art. 114 bis
BV in seiner Rechtsprechung an die Bundesgesetze gebunden ist. Die
Ausführungsverordnungen des Bundesrates zum LwG müssen zwangsläufig
die Handels- und Gewerbefreiheit der Importeure landwirtschaftlicher
Erzeugnisse, deren Einfuhr mengenmässig beschränkt wird, einschränken. Sie
können nötigenfalls auch die freie Partnerwahl der Importeure beschränken
(BGE 100 Ia 449 E. 4). Soweit die vom Bundesrat getroffene Lösung
geeignet ist, das von Art. 23 LwG gesetzte Ziel zu erreichen, und es nicht
andere, weniger einschneidende aber ebenso wirksame Mittel dafür gibt,
ist die in der SV getroffene Regelung haltbar und bleibt innerhalb der
gesetzlichen Delegation. Da das LwG nicht vorschreibt, wie eine allfällige
Kontingentsordnung auszugestalten ist, hat der Gesetzgeber dem Bundesrat
ein weites gesetzgeberisches Ermessen eingeräumt (BGE 99 Ib 169, 100 Ib
434 E. 5 und 313).
Erwägung 4
4.- a) Nach Art. 17 Abs. 3 der SV in der Fassung von 1971 wurden
die Kontingentsgrundlagen der Lebensmittelhändler für Bindenstotzen und
zugeschnittene Binden auf Grund ihrer Lieferungen solchen Fleisches an
Bindenfleischfabrikanten berechnet, wobei die aus eigenen Schlachtungen
gewonnenen Stotzen und Binden nicht zählten. Den Lebensmittelhändlern stand
es damit frei, von wem sie die Stotzen und zugeschnittenen Binden kaufen
wollten. Nach der Neuordnung ist für die Kontingentsbemessung wiederum
das Total der Lieferungen an Bindenfleischfabrikanten massgebend. Das
Fleisch muss aber entweder aus eigenen Kontingenten stammen - was
schon vorher kontingentsbildend war - oder von Grossvieh schlachtenden
Metzgereibetrieben im Rahmen regulärer Handelsbeziehungen erworben
werden. Die Stotzen und Binden können damit nicht mehr von beliebigen
Firmen bezogen werden, wenn sie kontingentsbildend wirken sollen.
Ausserdem hat der Bundesrat in Art. 17 Abs. 3 lit. b und c ergänzende
Vorschriften geschaffen, von denen die Beschwerdeführerin insbesondere
Abs. 3 lit. b beanstandet. Danach sind die Zukäufe aus Metzgereibetrieben
nicht mehr unter allen Umständen kontingentsbildend, sondern von jedem
Metzgereibetrieb nur zu 25% der gesamten Bezüge. Das hat zur Folge, dass
die Beschwerdeführerin sich nicht mehr allein bei der Z. eindecken kann,
wenn sie nicht eine erhebliche Verminderung ihrer Kontingentsgrundlagen in
Kauf nehmen will. Sie muss zur Erhaltung der vollen Kontingentsgrundlagen
bei mindestens vier Metzgereibetrieben einkaufen, wobei erst noch die in
Art. 17 Abs. 3 lit. c enthaltene Beschränkung, die Umgehungen von Abs. 3
lit. b verhindern will, zu beachten ist.
Es ist offensichtlich, dass die Beschwerdeführerin durch diese Neuerung
betroffen wird. Sie hat ihre Geschäftsstruktur umzugestalten und sich
auf den Ankauf von Stotzen und Binden bei mehreren Metzgereibetrieben
einzustellen. Sie macht geltend, dass das zur Vergrösserung ihrer
Unkosten führen wird und damit zur Verteuerung des Fleisches. Dass eine
solche Wirkung eintritt, ist nicht von der Hand zu weisen, besonders
wenn sie die ihr aus der Anpassung erwachsenden Unkosten auf die
Konsumenten überwälzen kann. Es ist auch denkbar, dass sie gegenüber
andern Lebensmittelhandelsfirmen, die bereits unter der alten Ordnung von
mehreren Metzgereibetrieben zukauften, einen bisherigen Wettbewerbsvorteil
verliert. Eine eigentliche Beeinträchtigung der Konkurrenzfähigkeit ist
aber nicht zu erwarten, da die neue Bestimmung alle kontingentsberechtigten
Lebensmittelhändler trifft. Die Nachteile der erforderlich werdenden
Anpassung der Betriebsstruktur sind auch keineswegs derart schwer, dass
die Anpassung unzumutbar schiene. Macht die richtige Durchführung der SV
Massnahmen nötig, die von Seiten der Kontingentsinhaber eine Anpassung
an neue Erfordernisse verlangen, müssen sie die daraus erwachsenden
Komplikationen auf sich nehmen (BGE 99 Ib 179). Die Beschwerdeführerin
macht weiter geltend, es sei gar nicht sicher, ob sie vier Betriebe finden
werde, die bereit seien, ihr Bindenstotzen und zugeschnittene Binden zu
liefern, und ausserdem würde sie von diesen Lieferanten abhängig und müsste
ihre Geschäftsbedingungen akzeptieren. Es scheint wenig wahrscheinlich,
dass die Beschwerdeführerin keine Lieferanten finden oder sich deren
Preisdiktat zu fügen haben wird. Sollte sich in der Zukunft zeigen, dass
die Beschwerdeführerin auch bei gutem Willen ihrerseits nicht genügend
mit Stotzen und zugeschnittenen Binden beliefert wird, müsste die ALw
diesem Umstand in geeigneter Weise Rechnung tragen, z.B. durch eine
erneute Revision der umstrittenen Bestimmung.
b) Die Beschwerdeführerin hat diese sich aus der Neuordnung ergebenden
Beschränkungen ihrer Vertragsfreiheit nur hinzunehmen, wenn die Revision
von Art. 17 Abs. 3 lit. b SV hinreichend begründet ist, im öffentlichen
Interesse liegt und dem Interesse des Privaten am Weiterbestand der
bisherigen Ordnung vorgeht. Das ist dann der Fall, wenn die Massnahme
z.B. nötig ist, um Umgehungen der von der SV gewollten Ordnung nach
Möglichkeit zu verhindern. Voraussetzung ist aber, dass auf Grund der
bisherigen Ordnung Missbräuche möglich waren.
Aus dem Antrag des EVD vom 28. Oktober 1976 an den Bundesrat
über die Revision der SV geht hervor, dass Art. 17 Abs. 3 lit. b
SV geschaffen wurde, um Missbräuche bei der Anwendung der SV nach
Möglichkeit zu verhindern. Es wird ausgeführt, dass die Ermittlung der
Kontingentsgrundlagen des Lebensmittelhandels für Bindenstotzen und
zugeschnittene Binden auf Grund der bisherigen Fassung von Art. 17
Abs. 3 SV nicht befriedige. Es bestehe die Möglichkeit, dass ein
Metzgereibetrieb, der über keine Kontingente für diese Waren verfüge, sich
eine Lebensmittelhandelsfirma vorschalte, um auf diese Weise zu Zuteilungen
zu kommen. Um das zu vermeiden, sollten daher je Lieferant höchstens 25%
der gesamten Zukäufe als Kontingentsgrundlage angerechnet werden. Dadurch
werde die Bildung von Vorschaltfirmen erschwert oder sogar verunmöglicht.
Der zu beurteilende Fall zeigt, dass die Gefahr des Missbrauchs
der Kontingentsordnung auf Grund der bisherigen Fassung von Art. 17
Abs. 3 SV nicht ausgeschlossen ist. Wenn eine kontingentsberechtigte
Lebensmittelhandelsfirma die zuzukaufenden Stotzen und geschnittenen
Binden von einem einzigen Lieferanten bezieht, ist es möglich, dass der
Metzgereibetrieb einen beherrschenden Einfluss auf die importberechtigte
Lebensmittelhandelsfirma ausübt oder dass zwischen ihnen wirtschaftlich
sogar Identität besteht. Ob das im Einzelfall zutrifft, wird nicht
immer mit völliger Sicherheit abzuklären sein oder dann nur mit
unverhältnismässigem Aufwand. Wie die Erfahrung zeigt, ist gerade bei der
Bewirtschaftung von Schlachtvieh und Fleisch mit Umgehungsgeschäften von
Seiten der Importeure zu rechnen. Interessierte Kreise können die Lücken
der Marktordnung ausnützen, um durch rechtliche und tatsächliche Massnahmen
sich zusätzliche Kontingente zu beschaffen (BGE 100 Ib 310) oder andere
Vorteile zu erwirken (BGE 103 Ib 126). Die Überprüfungsmöglichkeiten der
Verwaltung, um dem zu begegnen, sind begrenzt. Deshalb ist es angezeigt,
die gesetzlichen Bestimmungen so auszugestalten, dass Missbräuche
von vorneherein mit grosser Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden
können. Dies war eines der wesentlichen Ziele der Änderung der SV vom 3.
November 1976 (vgl. Art. 45 a und Art. 47 Abs. 1 lit. c und f bis).
Die vorgesehene Neuordnung ist geeignet, die Bildung von sogenannten
Vorschaltfirmen zu erschweren. Wenn eine Lebensmittelhandelsfirma nicht
eine erhebliche Kontingentskürzung in Kauf nehmen will, kann sie sich
in Zukunft nicht mehr bei einem einzigen Lieferanten eindecken. Die
Lieferanten sind dann weniger versucht, eine solche Firma zu schaffen oder
an sich zu ziehen. Einzig wenn vier Lieferanten sich zusammenschlössen,
um gemeinsam eine Vorschaltfirma zu betreiben, wäre eine Umgehung der
Vorschriften der SV möglich.
Die Kontingentsordnungen sind in den betroffenen Kreisen, aber auch
in der Allgemeinheit umstrittene Massnahmen der Wirtschaftslenkung. Sie
werden vielfach mit Misstrauen betrachtet und Kritiken an ihrer
Durchführung fehlen nicht. Es liegt deshalb im öffentlichen Interesse,
dass das richtige und programmgemässe Funktionieren der Ordnung nach
Möglichkeit gesichert wird. Das mit der Revision von Art. 17 Abs.
3 SV angestrebte Ziel, die Verhinderung des Missbrauchs, ist sachlich
gerechtfertigt und die vorgesehenen Änderungen sind auch geeignet,
das Ziel zu erreichen. Der Bundesrat, dem die Auswahl der Methoden zur
Durchsetzung der SV obliegt, hat deshalb den Rahmen seiner Befugnisse
mit der Änderung nicht überschritten, auch wenn sie gegenüber dem alten
Zustand einen verschärften Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit
mit sich bringt. Sie verletzt auch Art. 4 BV nicht. Gegenüber den Gründen,
die für die Revision sprechen, wiegen die von der Beschwerdeführerin
gegen sie vorgebrachten Einwände nicht schwer genug. Sie haben deshalb
vor jenen zurückzutreten.
Das gilt selbst dann, wenn in Betracht gezogen wird, dass der
geänderten Vorschrift zur Zeit nur die Bedeutung einer Vorbeugungsmassnahme
zukommt. Gegenwärtig sind nur zwei Lebensmittelhandelsfirmen zum
Import von Bindenstotzen und zugeschnittenen Binden zugelassen, die
Beschwerdeführerin und die Y. AG. Der Betrieb der Beschwerdeführerin ist
von Organen der ALw hinsichtlich ihrer Beziehungen zur Z. überprüft worden;
die Prüfung ergab, dass die Beziehungen zwischen den beiden Firmen nicht
derart eng sind, dass man annehmen könnte, die Beschwerdeführerin sei
eine Vorschaltfirma der Z. Die Beschwerdeführerin lässt durchblicken,
dass sowohl die erwähnte Untersuchung als auch die Änderung der SV
im umstrittenen Punkt von der Y. AG veranlasst worden sei. Das kann
dahingestellt bleiben. Die geänderte Verordnungsbestimmung ist bei
der heutigen Sachlage zukunftsorientiert. Sie gilt also für die Y. AG
ebenfalls und auch für weitere Lebensmittelhandelsfirmen, die sich
um die Einfuhrberechtigung für Bindenstotzen und zugeschnittene Binden
bemühen werden. Es ist nicht ausgeschlossen, dass Metzgereibetriebe, die
Grossvieh schlachten, versuchen würden, durch Gründung einer Vorschaltfirma
Kontingente zu erlangen, wenn dieses Vorgehen von Seiten der Verwaltung
hingenommen würde.
Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen, soweit sie sich auf die
Behauptung stützt, Art. 17 Abs. 3 lit. b sei an sich verfassungs- und
gesetzwidrig.
Erwägung 5
5.- a) Der Bundesrat hat die Novelle zur SV acht Tage nach ihrer
Publikation in der Amtlichen Sammlung der eidgenössischen Gesetze in
Kraft gesetzt. Zudem hat er in einer Übergangsbestimmung unter anderem
angeordnet, die Einzelkontingente der Lebensmittelhandelsfirmen für
Bindenstotzen und zugeschnittene Binden seien nach Art. 22 bereits auf
die am 22. November 1976 beginnende Importperiode nach dem revidierten
Art. 17 zu bemessen.
Die Beschwerdeführerin beanstandet diese Art des Vorgehens. Sie
habe sich auf die neuen Gegebenheiten nicht einstellen können und
müsse nun einen Kontingentsverlust hinnehmen, weil die Bemessung der
Kontingentsgrundlagen abrupt geändert worden sei. Die sofortige Anwendung
der neuen Vorschriften über die Berechnung der Kontingentsgrundlagen
verletze den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und stelle eine weitere
Beeinträchtigung der Handels- und Gewerbefreiheit dar.
Das EVD wendet demgegenüber ein, die Beschwerdeführerin habe seit
längerer Zeit gewusst, dass die SV revidiert werde; sie hätte sich
demgemäss auf die Revision einstellen und sich rechtzeitig anpassen
können. Die Beschwerdeführerin bestreitet aber, dass sie über die
Einzelheiten der Revision zum voraus im Bild gewesen sei. Die Frage kann
offen bleiben.
b) Auf welchen Zeitpunkt eine gesetzliche Neuregelung eines
Rechtsgebietes in Kraft gesetzt werden soll, ist dem pflichtmässigen
Ermessen des Gesetzgebers, hier also des Bundesrates, anheimgestellt. Es
kann erforderlich sein, die Neuordnung eines Rechtsgebietes unverzüglich
in Kraft zu setzen, wenn sie den angestrebten Zweck erreichen
soll. Ein solches Vorgehen wird sich vor allem auf dem Gebiete des
Wirtschaftsrechtes, in dem häufig durch staatliche Lenkungsmassnahmen in
den Wirtschaftsablauf eingegriffen wird, aufdrängen. In diesem Bereich
müssen die getroffenen Massnahmen sich rasch wechselnden Lagen anpassen
können. In andern Fällen mag es angezeigt sein, einen Erlass, z.B. aus
technischen Gründen, erst einige Zeit nach seiner Publikation in Kraft zu
setzen, um den Betroffenen Gelegenheit zu geben, Anpassungsmassnahmen zu
treffen. Schliesslich kann es gerechtfertigt sein, Übergangsbestimmungen
zu erlassen, damit der Übergang vom alten zum neuen Recht erleichtert
wird. Ob das eine oder das andere Vorgehen einzuschlagen ist, ist Sache
wertender Abwägung zwischen den Vor- und Nachteilen der zu treffenden
Ordnung. Unterlässt es der Gesetzgeber, selber eine Übergangsordnung zu
schaffen, hat der Richter zu prüfen, welche übergangsrechtliche Ordnung
sich als richtig erweist (BGE 99 V 203 E. 2).
Bei der Wahl des Vorgehens hat der Gesetzgeber die Vorschriften
der Verfassung, und wenn keine ausdrücklichen Vorschriften bestehen,
die allgemeinen Grundsätze, z.B. der Verhältnismässigkeit, oder das
Willkürverbot zu beachten. Auch die allenfalls gewählte Übergangslösung
muss verfassungs- oder gesetzmässig sein.
Die sofortige Inkraftsetzung neuen Rechts ist dort gerechtfertigt, wo
der Zweck, der mit der Neuregelung verfolgt wird, ein rasches Wirksamwerden
gebietet, z.B. zur Verhinderung bestehender Missbräuche. Sie wird umso
eher erfolgen dürfen, je weniger die Interessen der von der Änderung
Betroffenen zu festen rechtlichen Positionen geworden sind, d.h. je mehr
mit einer möglichen baldigen Rechtsänderung zu rechnen war. Ähnliche
Überlegungen gelten auch hinsichtlich der Pflicht des Gesetzgebers, eine
Übergangsordnung zu schaffen. In BGE 99 Ib 180 E. 4c hat das Bundesgericht
ausgeführt, dass es wünschbar gewesen wäre, wenn der Bundesrat bei der
Revision der SV von 1971 in bestimmten Beziehungen eine Übergangsordnung
geschaffen hätte, dass er aber dazu nicht verpflichtet war. Das traf in
bezug auf die damals zu beurteilenden Verhältnisse zu. Beim Vorliegen
besonderer Verhältnisse kann eine andere Lösung sich aufdrängen, nämlich
dann, wenn durch die sofortige Inkrafttretung einer Gesetzesänderung
oder durch die getroffene Übergangsregelung der Bürger in einem Masse
belastet wird, dass die Belastung in keinem vernünftigen Verhältnis zum
Zwecke der Gesetzesänderung steht (BGE 103 Ia 275 E. 6 198 E. 4b, bb;
Urteil vom 13. Juli 1977 in ZBl 79/1978, S. 79 ff.).
Der Beschwerdeführerin war es geläufig, dass die Kontingentsordnung,
wie sie durch Art. 23 LwG vorgesehen ist, von Zeit zu Zeit geändert
wird. Die Einzelkontingente schwanken ihrer Höhe nach jährlich
und müssen in jedem Importjahr neu berechnet werden. Es kann sich
daraus für den einzelnen Kontingentsberechtigten kein Anspruch auf
gleichbleibende Kontingente ergeben, der eine Festigkeit erreicht,
die es geboten scheinen liesse, ihn dem Schutz der Eigentumsgarantie
zu unterstellen. Kontingentsberechtigungen sind grundsätzlich keine
vermögenswerte Rechte, mit denen z.B. Handel getrieben werden darf. Das
ergibt sich schon aus Art. 23 Abs. 3 LwG; er schreibt vor, dass die
Einfuhrberechtigungen periodisch neu zu ordnen sind. Hinsichtlich der
Bestimmung der Länge einer Periode, nach deren Ablauf eine Neuordnung
erfolgen soll, besagt das Gesetz nichts; es räumt also auch hierin dem
Bundesrat einen weiten Bereich gesetzgeberischen Ermessens ein. Abgesehen
von dieser Pflicht zur periodischen Neuordnung der Einfuhrberechtigungen
ist es dem Bundesrat unbenommen, die SV abzuändern, wenn dafür ein sachlich
gerechtfertigtes Bedürfnis besteht. Ein solches kann sich gerade daraus
ergeben, dass die geltende Ordnung nicht genügt, um eine optimale Wirkung
der Kontingentierungsmassnahmen im Sinne des LwG zu sichern oder weil
die bestehende Ordnung leicht umgangen werden kann.
Im übrigen erwächst dem Einfuhrberechtigten auch aus andern
Gründen kein fester Anspruch auf eine bestimmte Einfuhrmenge, über
die er von vornherein disponieren kann. So können sich im Laufe
der Zeit weitere Bewerber um einen Anteil am Gesamtkontingent einer
Wirtschaftsgruppe bewerben. Erfüllen sie die Voraussetzungen für die
Erteilung eines Kontingentes, wird der Anspruch in erster Linie aus
der Kontingentsreserve, deren Bildung Art. 23 Abs. 3 LwG vorschreibt,
befriedigt werden müssen, so dass die Anteile der bisher zugelassenen
Importeure zunächst nicht gekürzt zu werden brauchen. Wenn die Reserve
aber erschöpft ist, müssen die bisherigen Kontingentsinhaber eine Kürzung
ihres Kontingentes hinnehmen. Sodann verschafft der prozentuale Anteil
an einem Gesamtkontingent dem Kontingentsinhaber keinen Anspruch auf die
Einfuhr einer bestimmten Menge Fleisch. Ob er tatsächlich importieren
kann, hängt davon ab, dass überhaupt Einfuhren der betreffenden Art
freigegeben werden. Ob eine Freigabe erfolgen kann, bestimmt sich unter
Vorbehalt von Art. 11 SV, nach Art. 7 Abs. 2 SV. So wurde die Einfuhr
von Bindenstotzen und zugeschnittenen Binden vom 22. November 1976 an bis
in den Sommer 1977 nicht freigegeben. Trotz ihres Kontingentsanteils
von neu 3,2169% am Gesamtkontingent konnte die Beschwerdeführerin
somit keine Bindenstotzen und zugeschnittene Binden einführen. Der
Inhaber eines Importkontingentes nach SV kann deshalb keinesfalls darauf
vertrauen, dass die Einfuhrmengen während längerer Zeit konstant bleiben
werden. Er kann sich darum auch nicht darauf berufen, er werde durch eine
Änderung der Kontingentsordnung In seinem Vertrauen auf den Fortbestand
der ihm günstigen Regelung verletzt. Der Kontingentsinhaber muss seine
betrieblichen Vorkehren dementsprechend abstimmen und muss während kürzerer
oder längerer Zeitdauer ohne Importe auskommen können.
Dem sofortigen Inkrafttreten der Neuordnung standen deshalb keine
anerkannten Rechtsansprüche der Kontingentsinhaber auf Beibehaltung der
bisherigen Ordnung zu.
Die Berechnung der Kontingentsgrundlagen nach dem revidierten Art. 17
Abs. 3 SV und die gestützt darauf ermittelten Einzelkontingente bewirkt für
die Beschwerdeführerin nicht unbedingt einen bleibenden Nachteil. Wohl
verminderte sich der Kontingentsanteil der X. AG zufolge der neuen
Berechnungsgrundlagen für die Importperiode vom 22. November 1976 bis zum
2. Juli 1977 von 4,8527% auf 3,2169%. Da während dieser Zeit die Einfuhren
von Bindenstotzen und zugeschnittenen Binden unterbunden waren, wirkte
sich diese Minderung des Anteils am Gesamtkontingent wirtschaftlich für sie
vorerst überhaupt nicht aus. Durch die Anpassung ihrer Handelstätigkeit an
die neuen Gegebenheiten ist es der Beschwerdeführerin ausserdem möglich,
ihre Stellung zu verbessern. Nach Auskunft des EVD erhöhte sich denn auch
der Anteil der Beschwerdeführerin am Gesamtkontingent ab der am 3. Juli
1977 beginnenden Kontingentsperiode wieder auf 3,9960% und dieser Anteil
ist mit grosser Wahrscheinlichkeit noch steigerungsfähig. Der Nachteil,
den die Beschwerdeführerin zufolge der sofortigen Inkraftsetzung der
neuen Ordnung erlitt, hält sich somit in verhältnismässig engen Grenzen.
Für die sofortige Inkraftsetzung ist von Bedeutung, dass nicht allein
der revidierte Art. 17 Abs. 3 SV in Kraft gesetzt wurde, sondern auch
andere, damit in mehr oder weniger engem Zusammenhang stehende revidierte
Artikel. Es ist an und für sich möglich, einen neuen Erlass stufenweise
in Kraft zu setzen. Das kann aber zu Verwirrungen führen und ist wenn
möglich zu vermeiden. Hätte man zudem mit der Inkraftsetzung abwarten
wollen bis die Einfuhrberechtigten sich der neuen Lage angepasst hätten,
hätte man bis zum 1. Juli 1978, d.h. bis zum Beginn der übernächsten
Kontingentsperiode, zuwarten müssen; es sei denn, man hätte die Perioden,
die für die Bemessung der Kontingentsgrundlagen massgebend sind (Art. 22)
ebenfalls geändert. Bei einer Revision, die hauptsächlich bezweckt, dem
Missbrauch des bestehenden Rechts entgegenzutreten, ist ein so langes
Abwarten nicht geboten.
Da für die unverzügliche Inkraftsetzung des neuen Rechts gute Gründe
vorliegen, die Nachteile für die Betroffenen nicht sehr schwer wiegen und
durch geeignete Handelsmassnahmen gemildert, wenn nicht gar beseitigt
werden können, verstösst die Anordnung des Bundesrates, wonach die
Kontingente für die am 22. November 1976 beginnende Kontingentsperiode
bereits auf Grund der neuen Vorschriften zu berechnen seien, nicht gegen
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Die unverzügliche Inkraftsetzung
der neuen Ordnung ist schliesslich weder sinn- noch zwecklos und verstösst
damit auch nicht gegen Art. 4 BV.
Erwägung 6
6.- Die Beschwerdeführerin hat die Frage, ob die unmittelbare
Anwendung von Art. 17 Abs. 3 SV auf die neue Kontingentsberechnung zu einer
unzulässigen Rückwirkung führe, nicht angeschnitten. Das Bundesgericht
wendet aber als Verwaltungsgericht das Bundesrecht von Amtes wegen an und
ist bei der Beurteilung der Beschwerdebegehren nicht an deren Begründung
gebunden (Art. 114 Abs. 1 OG). Es kann die Frage von sich aus prüfen.
Das Bundesgericht betrachtet in seiner Rechtsprechung ein Gesetz
nur dann als rückwirkend, wenn bei Anwendung dieses Gesetzes an ein
Ereignis angeknüpft wird, das in der Vergangenheit liegt und vor Erlass
des Gesetzes abgeschlossen worden ist. Keine Rückwirkung ist aber
gegeben, wenn der Gesetzgeber lediglich auf Verhältnisse abstellt,
die zwar noch unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind,
beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern (BGE 101 Ia 85
E. 2 mit Hinweisen). Bei Steuergesetzen hat das Bundesgericht wiederholt
festgestellt, von der Rückwirkung eines Steuergesetzes könne nur gesprochen
werden, wenn die Rechtsfolge der Steuerpflicht an Tatbestände anknüpfe,
die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes liegen, nicht aber auch dann,
wenn lediglich der Umfang der Steuerpflicht nach Tatsachen bestimmt
werde, die vor dem Inkrafttreten des Steuergesetzes eingetreten seien
(BGE 102 Ia 32 E. 3a mit Hinweisen, 101 Ia 85 E. 2; GRISEL, L'application
du droit public dans le temps, ZBl 75/1974, S. 242 ff.; IMBODEN/RHINOW,
Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, s. 104 ff.).
Im vorliegenden Fall wäre eine Rückwirkung der Revision der SV gegeben,
wenn bereits festgesetzte Kontingente nachträglich wieder aufgehoben oder
eingeschränkt würden (vgl. in diesem Sinne einen Entscheid des EVD vom 14.
September 1954, VEB Heft 24, Nr. 124). Das ist durch die Revision der SV
nicht geschehen. Die Revision wirkte sich erst vom 22. November 1976 an
aus, d.h. auf die an diesem Tag beginnende Importperiode. Was geändert
wurde, war die Bemessungsgrundlage für die Höhe der Einzelkontingente. Die
Kontingentsgrundlagen werden nämlich seit der Revision der SV auf Grund
von Faktoren bemessen, die sich in der vorhergehenden Kontingentsperiode
herausgebildet haben und die sich von denjenigen unterscheiden, auf
die bisher abgestellt worden ist. Dieser Vorgang ist vergleichbar mit
den Fällen, in denen ein neues Steuergesetz auf Bemessungsgrundlagen
zurückgreift, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes entstanden
sind. Gleich wie in diesen Fällen ist auch im hier zu beurteilenden
Sachverhalt keine Rückwirkung zu erblicken. Die Beschwerde erweist sich
somit auch in dieser Hinsicht als unbegründet.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.