BGE 104 IB 157
104 Ib 157
27. Urteil vom 12. Juli 1978 i.S. Ortsgemeinde Steckborn gegen Eidg.
Departement des Innern Regeste
Kürzung einer Bundessubvention.
1. Rechtsweg: Verwaltungsrechtliche Klage, nicht
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 1).
2. Übergangsrecht zum BG über Massnahmen zum Ausgleich des
Bundeshaushaltes vom 5. Mai 1977. Rückwirkende Anwendung des BG hier
verneint (E. 2 u. 3.).
3. Unklare Widerrufsklausel in der die Subvention zusichernden
Verfügung. Keine Grundlage für die nachträgliche Reduktion der
Beitragssätze (E. 4).
Sachverhalt
A.- Am 28. Januar 1976 stellte die Ortsgemeinde Steckborn beim
Eidg. Departement des Innern (EDI) ein Gesuch um Ausrichtung einer
Bundessubvention für den Erwerb der Halbinsel Feldbach bei Steckborn. Auf
dem Areal der Halbinsel war seinerzeit eine Fabrik der Steckborn
Kunstseide AG errichtet worden. Bei Stillegung dieses Betriebs bot sich die
Möglichkeit, dieses Gelände, auf dem ehemals ein Kloster gestanden hatte
und das auch landschaftlich besonders reizvoll ist, zu erwerben. Das EDI
kam zum Schluss, dass die Halbinsel Feldbach Bestandteil eines Objektes
von nationaler Bedeutung sei, und traf am 31. Dezember 1976 unter anderem
folgenden Entscheid:
"9.1 Dem Gesuch wird entsprochen. An die subventionsberechtigten
Kosten des Erwerbes der Halbinsel Feldbach in Steckborn durch die
Ortsgemeinde Steckborn von Fr. 7'660'050.- wird der höchstmögliche
Bundesbeitrag zur Zeit 41%, d.h. maximal Fr. 3'140'620.50 zugesichert.
Änderungen der Beitragssätze im Laufe des weiteren Verfahrens aufgrund
von Gesetzes- oder Verordnungsrevisionen bleiben vorbehalten.
9.2...
9.3 Die Zusicherung des Bundesbeitrages erfolgt unter nachstehenden
Bedingungen und Auflagen:
...
f)...
Das Eidg. Oberforstinspektorat, Abteilung Natur- und Heimatschutz,
wird ermächtigt, aufgrund der ihm einzureichenden rechtsgültigen
Kaufverträge und definitiv erhobenen Grundstückmasse den durch
diese Verfügung zugesicherten Globalbetrag nach Massgabe der verfügbaren
Kredite ratenweise auszuzahlen."
Gestützt auf diese Verfügung fällte das Eidg. Oberforstinspektorat
(Abteilung Natur- und Heimatschutz) noch am selben Tag den Entscheid,
dass aus dem Kredit zur Förderung des Natur- und Heimatschutzes des Jahres
1976 an die Kosten des Erwerbs der Halbinsel Feldbach der Ortsgemeinde
Steckborn ein Bundesbeitrag von Fr. 650'000.- zugesichert und ausbezahlt
werde. Ein weiterer entsprechender Entscheid erfolgte am 13. Januar 1977
in bezug auf den Kredit für das Jahr 1977, wonach an die Kosten des Erwerbs
ein Bundesbeitrag von Fr. 350'000.- zugesichert und ausbezahlt wurde.
Am 15. Juli 1977 wurden die abgeschlossenen Verträge mit den genauen
Ausmassen der Grundstücke im Grundbuch eingetragen bzw. vorgemerkt. Schon
kurz zuvor, am 5. Juli 1977, hatte das Eidg. Oberforstinspektorat auf
Anfrage hin der Munizipalgemeinde Steckborn mitgeteilt, dass zufolge
des Bundesgesetzes über Massnahmen zum Ausgleich des Bundeshaushaltes
vom 5. Mai 1977 der Höchst-Subventionsansatz gemäss Art. 13 Abs. 1
des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz von 50% auf neu
40% reduziert werde. Das habe zur Folge, dass die Restsubvention für
die Halbinsel Feldbach auf der Basis von 31% (anstatt wie bisher 41%)
ausgerichtet werde. Die Rechnung stelle sich wie folgt dar:
Subventionsberechtigte Summe gemäss
Entscheid EDI vom 31.12.1976 Fr. 7'660'050.-
Bereits subventioniert durch Teilzahlungen
pro 1976 und 1977 Fr. 1'000'000.- zu 41% 2'439'024.-
---------------
Subventionsberechtigte Restsumme Fr. 5'221'026.-
===============
Unter Vorbehalt zusätzlicher Gesetzes- oder Verordnungsrevisionen im
Verlaufe des weiteren Verfahrens werde auf der subventionsberechtigten
Restsumme von Fr. 5'221'026.- ein Bundesbeitrag von 31% oder
Fr. 1'618'518.- bezahlt. Es sei in Aussicht genommen, die Regelung in
jährlichen Raten von ca. Fr. 300'000.- vorzunehmen.
Die Kommission für das Feldbach-Areal ersuchte in der Folge um
nochmalige Prüfung. Das Eidg. Oberforstinspektorat hielt indessen mit Brief
vom 26. Juli 1977 an seinem Standpunkt fest. Im September 1977 bewilligten
die Ortsgemeinde und die Schulgemeinde Steckborn Nachtragskredite zur
Deckung des Ausfalls, beschlossen aber, ein Wiedererwägungsgesuch an das
EDI zu stellen, welches sie am 8. Dezember 1977 einreichten. Das EDI wies
das Gesuch am 31. Januar 1978 ab. Zur Begründung wies es darauf hin, dass
der Bundesbeitrag am 31. Dezember 1976 unter dem Vorbehalt zugesichert
worden sei, dass im Laufe des weitern Verfahrens aufgrund von Gesetzes-
oder Vorordnungsrevisionen keine Änderung der Beitragssätze beschlossen
würde. Der Entscheid wurde mit der Rechtsmittelbelehrung versehen, dass
die Verfügung innert 30 Tagen beim Bundesgericht angefochten werden könne.
Die Ortsgemeinde Steckborn erhob am 3. März 1978
Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des EDI vom 31.
Januar 1978 sei aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an die
Vorinstanz zurückweisen. In einer weiteren Eingabe vom 6. März 1978
ergänzte sie das Rechtsbegehren insofern, als sie primär beantragte,
es sei festzustellen, dass der Entscheid des EDI vom 31. Dezember 1976
von dieser Instanz bis heute nicht aufgehoben oder abgeändert worden
sei und demzufolge der ablehnende Wiedererwägungsentscheid des EDI vom
31. Januar 1978 als gegenstandslos und hinfällig zu erklären sei. Den
früheren Antrag beliess sie als Eventualantrag.
Das EDI beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Die Ortsgemeinde Steckborn verlangt, wie namentlich durch die
Ergänzung bzw. Präzisierung des Rechtsbegehrens durch Eingabe vom 6. März
1978 hervorgeht, dass ihr der zugesicherte Beitrag gemäss Verfügung vom 31.
Dezember 1976 voll ausbezahlt werde. Es liegt mithin eine Streitigkeit
nach Art. 116 lit. e OG vor. Danach hat das Bundesgericht als einzige
Instanz in Streitigkeiten aus dem Verwaltungsrecht des Bundes über die
Auszahlung bewilligter oder die Rückerstattung ausbezahlter Zuwendungen und
die Herausgabe unrechtmässig erworbener oder anderer öffentlich-rechtlicher
Vermögensvorteile zu befinden. Eine Ausnahme nach Art. 117 lit. c OG greift
nicht ein. Es steht nichts entgegen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
als verwaltungsrechtliche Klage zu behandeln (BGE 102 Ib 106 f. E. 2).
Erwägung 2
2.- Das EDI hat am 31. Dezember 1976 der Klägerin eine Bundessubvention
von Fr. 3'140'620.50 zugesichert. Für die Jahre 1976 und 1977 erfolgte
je eine Teilzahlung, insgesamt von Fr. 1'000'000.-. In der Folge nahm das
EDI eine Kürzung der Bundessubvention um Fr. 522'102.50 vor, indem es auf
die noch auszuzahlende Restsumme der Subvention den durch das Bundesgesetz
über Massnahmen zum Ausgleich des Bundeshaushaltes vom 5. Mai 1977 von 41%
auf 31% herabgesetzten Subventionssatz gemäss Art. 13 Abs. 1 NHG anwandte.
Erwägung 3
3.- Aus den geänderten Gesetzesbestimmungen ergibt sich eine solche
Rückwirkung nicht.
a) Als das Eidg. Oberforstinspektorat auf Anfrage hin am 5. Juli 1977
mitteilte, dass für die künftigen Raten die Beitragssätze reduziert würden,
war - wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zutreffend bemerkt wird -
das Bundesgesetz über Massnahmen zum Ausgleich des Bundeshaushaltes vom
5. Mai 1977 nicht in Kraft. Vielmehr galt damals der Bundesbeschluss
über den Abbau von Bundesbeiträgen vom 31. Januar 1975 (AS 1975,
177). Nach diesem Bundesbeschluss durfte für zugesicherte Leistungen
nur die Fälligkeit angemessen erstreckt werden (Art. 1 Abs. 4). Es ging
somit höchstens an, die Höhe und die Terminierung der künftigen Raten
vorzusehen. Indessen war die Geltungsdauer dieses Bundesbeschlusses
auf den 31. Dezember 1977 beschränkt und die Rate für das Jahr 1977
der Klägerin bereits ausbezahlt worden. Dieser Bundesbeschluss lässt
höchstens erkennen, dass sich der Abbau von Bundesbeiträgen nur auf Gesuche
beziehen sollte, die nach dem 31. Dezember 1976 bewilligt wurden. In den
Übergangsbestimmungen (Ziff. II 2/21) zu der Verordnung über den Abbau von
Bundesbeiträgen im Jahre 1977 vom 9. Februar 1977 (AS 1977, 315) wird für
Werke der Grundsatz aufgestellt, dass auf Beitragsgesuche, über welche nach
dem 31. Dezember 1976 verfügt werde, das neue Recht Anwendung finde. Zu
diesem Grundsatz wurden Ausnahmen statuiert, die folgendermassen lauten:
"Sofern im Einvernehmen mit der zuständigen Bundesbehörde bereits
vor dem Inkrafttreten des neuen Rechts mit der Ausführung des
Werkes begonnen worden ist, bemisst sich der Beitrag für das gesamte
Werk, bzw. bei etappenweisen Subventionierungen für die erste Etappe,
nach den im Zeitpunkt des Arbeitsbeginns geltenden Bestimmungen.
Ausgenommen sind Fälle, in welchen die zuständige Bundesbehörde
bei der Genehmigung des vorzeitigen Baubeginns den Vorbehalt angebracht
hat, dass das Gesuch aufgrund der im Zeitpunkt der Beitragsverfügung
geltenden Vorschriften beurteilt werde.
Hat die zuständige Bundesbehörde für ein bestimmtes Werk vor
dem Inkrafttreten des neuen Rechts die Subventionierung aufgrund des
alten Rechts ausdrücklich sowie schriftlich und vorbehaltlos in
Aussicht gestellt, so bemisst sich der Beitrag nach altem Recht."
(Ziff. II 2/22).
Diese Ausnahme gilt also nur für Werke, mit denen unter altem Recht
begonnen und die unter neuem Recht fortgeführt werden. Selbst dann sollte
aber bei Bewilligung unter altem Recht grundsätzlich keine Herabsetzung
erfolgen. Anders würde es nur gehalten, wenn mit der Genehmigung des
vorzeitigen Baubeginns der Vorbehalt verbunden wurde, dass das Gesuch
aufgrund der im Zeitpunkt der Beitragsverfügung geltenden Vorschriften
beurteilt werde. Das konnte immer noch altes oder neues Recht sein.
b) Nicht anders verhält es sich in bezug auf das Bundesgesetz
über Massnahmen zum Ausgleich des Bundeshaushaltes vom 5. Mai 1977,
welches den Bundesbeschluss über den Abbau von Bundesbeiträgen vom
31. Januar 1975 mit Wirkung auf 1. Januar 1978 ablöste und demnach zur
Zeit des Wiedererwägungsentscheids des EDI vom 31. Januar 1978 in Kraft
war. Das Bundesgesetz übernahm nämlich wörtlich die Übergangsregelung,
die in der erwähnten Verordnung vom 9. Februar 1977 zum früheren
Bundesbeschluss enthalten war und hievor wiedergegeben wurde (Ziff. II
des BG; vgl. Botschaft über Massnahmen zum Ausgleich des Bundeshaushaltes
vom 9. Februar 1977, BBl 1977 I 853). In der Botschaft wird namentlich
noch ausgeführt:
"Nach den vorgeschlagenen Übergangsbestimmungen sind Beiträge
an laufende Ausgaben nach dem im Zeitpunkt der Entstehung dieser
Ausgaben geltenden Recht zu bemessen. Gesuche um Beiträge an
einmalige Ausgaben für Werke sollen demgegenüber nach dem im
Zeitpunkt ihrer Beurteilung massgeblichen Recht behandelt werden. Eine
unterschiedliche Behandlung rechtfertigt sich deshalb, weil Gesuche
um Subventionierung laufender Ausgaben in der Regel nach, solche um
Subventionierung einmaliger Ausgaben für Werke vor ihrer Entstehung
gestellt und beurteilt werden." (aaO).
Die Übergangsbestimmungen regeln also bloss die Beitragsleistungen für
Werke, die ganz oder teilweise unter neuem Recht ausgeführt werden. Sie
enthalten keine Bestimmung, der zufolge für den Erwerb von Objekten
zugesicherte Beiträge, wenn der Erwerb vor Inkrafttreten des neuen Rechtes
erfolgt ist, die späteren, herabgesetzten Ansätze gelten würden. Dazu
bestand schon deswegen kein Anlass, weil jedenfalls nach Art. 18 lit. a
VV zum NHG der Beitrag bei Erwerb von Objekten in einer einmaligen
Leistung bestehen sollte. Wenn zum Nachteil des Beitragsempfängers und
aus den Interessen des Bundes ohne Vergütungszins eine ratenweise Zahlung
vorgesehen wird, darf daraus dem Beitragsberechtigten jedenfalls ohne klare
gesetzliche Bestimmung nicht noch eine spätere Reduktion der Beitragssätze
angelastet werden.
Erwägung 4
4.- Es bleibt zu prüfen, ob die Reduktion allenfalls nach dem in der
Verfügung vom 31. Dezember 1976 angebrachten Vorbehalt zulässig war.
Eine Kürzung der Subvention käme dabei nur in Frage, wenn sie auf
eine ausdrückliche, dem Gesetz nicht widersprechende Widerrufsklausel
zurückgeführt werden könnte. Treu und Glauben, die auch im Verkehr
zwischen dem Staat und dem Bürger massgebend sind, und das öffentliche
Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit dass eine durch einen
rechtmässigen Verwaltungsakt zugesicherte Subvention nur dann durch
Widerruf der Verfügung aufgehoben werden darf, wenn hiefür eine klare,
eindeutige Rechtsgrundlage besteht (BGE 93 I 675).
Der Vorbehalt, der in der Verfügung des EDI vom 31. Dezember 1976
unmittelbar der Zusicherung des erwähnten Maximalbeitrags angefügt war,
lautete:
"Änderungen der Beitragssätze im Laufe des weiteren Verfahrens
aufgrund von Gesetzes- oder Verordnungsrevisionen bleiben vorbehalten."
Abgesehen davon, dass über den Ausdruck "im Laufe des weiteren
Verfahrens" keine Klarheit herrscht, ergibt sich aus dem Gesagten, dass
die der Verfügung vom 31. Dezember 1976 zugrundegelegten Beitragssätze von
den neuen Vorschriften nicht berührt wurden, da diese nicht rückwirkend
geändert wurden. Das bedeutet, dass die Klausel gar nicht wirksam
wurde. Etwas anderes könnte nur gelten, wenn ihr die Bedeutung zukäme,
dass jede, d.h. auch eine sich nur auf künftige Subventionen beziehende
Änderung der Beitragssätze durch Gesetzes- oder Verordnungsrevisionen,
eine Änderung der Beitragssätze für die in der Verfügung vom 31. Dezember
1976 zugesicherte Subvention nach sich ziehen sollte. Ein solcher Vorbehalt
hätte indessen unmissverständlich angebracht werden müssen. Die unbestimmt
formulierte Klausel in der Verfügung des EDI vom 31. Dezember 1976 reicht
hierfür nicht aus. Im Zweifel ist ein solcher Vorbehalt im Einklang mit
den Regeln des intertemporalen Rechts auszulegen. Er konnte mithin nicht
als Grundlage dafür dienen, um die nach dem Bundesgesetz vom 5. Mai 1977
geltenden niedrigeren Beitragsansätze auf die der Ortsgemeinde Steckborn
noch zustehende Restsumme der Subvention anzuwenden. Ob im übrigen ein
solcher Vorbehalt mit dem Gesetz überhaupt vereinbar wäre, kann hier
offen bleiben.
Erwägung 5
5.- Die Beklagte ist demnach verpflichtet, der Klägerin die
restlichen Bundesbeiträge nach Massgabe der Verfügung vom 31. Dezember 1976
auszurichten. Damit dringt die Klägerin mit ihrem Hauptbegehren durch. Die
Klage ist demnach gutzuheissen. Mit diesem Ausgang des Verfahrens
werden die von der Klägerin zusätzlich erhobenen verfahrensrechtlichen
Einwendungen gegenstandslos, und es erübrigt sich eine Stellungnahme
dazu. Nachdem ferner dem Hauptantrag entsprochen werden kann, hat sich
das Bundesgericht zur Frage der Auszahlungsmodalität in bezug auf die
ungekürzte Restsubvention nicht zu äussern. Es wird Sache der Bundes- und
Gemeindebehörden sein, hiefür eine gangbare Lösung zu finden. Immerhin
lässt sich in diesem Zusammenhang festhalten, dass das EDI in seiner
Vernehmlassung selber anführt, es könne kaum in Zweifel gezogen werden,
dass die Klägerin aufgrund des Entscheids vom 31. Dezember 1976 und
vor allem auch aufgrund der vorangegangenen, mit den antragsstellenden
Organen des Oberforstinspektorats gepflogenen Verhandlungen, nach Treu
und Glauben davon ausgehen durfte, die Subventionsleistungen des Bundes
würden entsprechend den eigenen finanziellen Verpflichtungen der Klägerin
eintreffen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. Die Beschwerde wird als Klage behandelt.
2. Die Klage wird gutgeheissen. Die Beklagte wird verpflichtet,
der Klägerin die restlichen Bundesbeiträge nach Massgabe der Verfügung
des Eidg. Departements des Innern vom 31. Dezember 1976 auszurichten
(Subventionssatz 41%).