BGE 104 IA 350
104 Ia 350
54. Extrait de l'arrêt du 4 octobre 1978 en la cause Jenni, Mouvement
Vigilance et Groupe Vigilant du Grand Conseil genevois contre Conseil
d'Etat du canton de Genève Regeste
Art. 84, 85 lit. a und 88 OG; Genehmigung einer Vereinbarung, die
der Bundesrat mit einer internationalen Organisation getroffen hat,
durch eine kantonale Regierung.
1. Art. 84 und 88 OG: Unzulässigkeit der Popularbeschwerde (E. 1b).
2. Ist die Zustimmung, die eine kantonale Regierung gemäss Art. 4
des BB betreffend Vereinbarungen mit internationalen Organisationen über
ihr rechtliches Statut in der Schweiz vom 30. September 1955 gegeben hat,
mit staatsrechtlicher Beschwerde i. S. von Art. 84 OG anfechtbar? Frage
offen gelassen, denn die in Art. 85 lit. a OG vorgesehene Beschwerde ist
gegen einen hoheitlichen Akt, der die Voraussetzungen einer auf Art. 84
OG gestützten Beschwerde nicht erfüllt, zulässig (E. 6).
3. Die von der Genfer Regierung erteilte Genehmigung einer Vereinbarung
mit der IATA verletzt das Stimmrecht der Bürger nicht (E. 7).
Sachverhalt
A.- L'Association de transport aérien international (en abrégé: IATA),
créée à La Havane en avril 1945, a pour buts statutaires d'encourager
le développement de transports aériens surs, réguliers et économiques,
de favoriser le commerce aérien, de fournir les moyens propres à une
collaboration des entreprises de transports aériens, engagées directement
ou indirectement dans les services de transports aériens internationaux,
et de coopérer avec l'Organisation de l'aviation civile internationale
(OACI) et autres organisations internationales. Sont admises en son sein en
qualité de membres actifs les entreprises de transport aérien exploitant,
entre les territoires de deux ou plusieurs Etats, un service aérien, et
en qualité de membres passifs les autres entreprises de transport aérien
exploitant un service aérien. Elle constitue une association incorporée
selon le droit canadien par loi du 18 décembre 1945; son siège est fixé
à Montréal.
L'IATA a dans le canton de Genève un siège subsidiaire où elle occupe
287 personnes, dont 48 de nationalité suisse. Selon un accord conclu entre
les autorités genevoises et cette organisation, les membres étrangers du
personnel de cette association bénéficiaient d'un abattement de 40% sur
leurs impôts. Cet accord ayant été dénoncé par le Gouvernement genevois,
l'IATA s'est adressée au Département politique fédéral en vue de régler
le statut fiscal de ses services et de son personnel en Suisse. Par
lettre du 1er octobre 1976, la Mission permanente de la Suisse près
les organisations internationales à Genève a soumis au Conseil d'Etat
du canton de Genève, à la demande du Département politique fédéral,
le texte d'un projet d'accord. Ce dernier devait être conclu sur la
base des dispositions de l'arrête fédéral concernant la conclusion ou la
modification d'accords avec des organisations internationales en vue de
déterminer leur statut juridique en Suisse, du 30 septembre 1955. L'art. 4
de cet arrête prévoit que si un accord comporte des dispositions contraires
au droit cantonal du siège de l'organisation internationale (par exemple,
droit fiscal), l'approbation du canton intéressé devra être obtenue. La
Mission permanente priait le Conseil d'Etat genevois de faire connaître
dés que possible l'avis des autorités genevoises sur ce projet d'accord,
tendant notamment à exonérer, sous certaines réserves, l'IATA des impôts
directs et indirects ainsi que des taxes fédéraux, cantonaux et communaux,
et à exonérer également de tous impôts fédéraux, cantonaux et communaux
sur les traitements, émoluments et indemnités versés par l'IATA les
membres du personnel de celle-ci qui n'ont pas la nationalité suisse.
Par lettre du 13 octobre 1976, le Conseil d'Etat a fait savoir à
la Mission permanente qu'il était "en principe d'accord" avec le texte
proposé. Il a cependant exprimé le voeu que trois articles complémentaires
soient inclus dans le texte, en ce qui concerne le but des privilèges,
la levée des immunités et la non-responsabilité de la Suisse.
Le 20 décembre 1976, le Conseil fédéral et l'IATA ont conclu un accord
"pour régler le statut fiscal des services et du personnel de cette
organisation en Suisse". Le texte définitif de cet accord est presque
identique à celui qui avait été soumis au Conseil d'Etat genevois. Son
art. 5 est ainsi conçu:
"1. Les membres du personnel de l'Association qui n'ont pas la
nationalité suisse sont exonérés, pendant la durée de leurs fonctions,
de tous impôts fédéraux, cantonaux et communaux sur les traitements,
émoluments et indemnités qui leur sont versés par l'Association.
2. Sont également exemptes en Suisse de tous impôts quelconques sur
le capital et le revenu, au moment de leur versement, les prestations
en capital dues en quelque circonstance que ce soit par une caisse de
pension ou une institution de prévoyance sociale; il en sera de même à
l'égard de toutes les prestations qui pourraient être versées à titre
d'indemnité à la suite de maladie, accident, invalidité, etc. En
revanche, les revenus des capitaux versés ainsi que les rentes et
pensions payées par l'Association aux anciens membres de son personnel
ne bénéficient pas de l'exemption. Il demeure au surplus entendu que
la Suisse conserve la possibilité de tenir compte des traitements et
autres éléments de revenu exonérés pour déterminer le taux d'impôt
applicable aux autres éléments, normalement imposables, du revenu des
membres du personnel."
Ayant appris par la lecture d'un article paru dans un quotidien
genevois du 28 janvier 1977 l'existence de l'accord du 20 décembre 1976,
Hermann Jenni, à Genève, le "Mouvement Vigilance" et le Groupe Vigilant
du Grand Conseil genevois ont adressé au Tribunal fédéral un "recours, au
sens des art. 84 et 85 OJ, contre la décision du Conseil d'Etat de Genève
visant à exonérer les employés étrangers de l'Association internationale
des transporteurs aériens datée vraisemblablement du 20 décembre 1976."
Le Tribunal fédéral n'est pas entré en matière sur le recours formé
par le Groupe Vigilant du Grand Conseil genevois; pour le surplus, il a
rejeté le recours en tant qu'il était recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- b) Hermann Jenni, citoyen domicilié à Genève, est en principe
recevable à former un recours de droit public contre une décision ou un
arrête cantonal. L'acte de recours précise que Jenni agit en sa qualité
de député d'une part et de citoyen d'autre part; la qualité de député ne
confère cependant pas au recourant une qualité spéciale, différente de
celle qu'il a en qualité de citoyen, pour exercer le recours de droit
public (arrêt Bachhofner, du 2 juin 1976, consid. 2; ATF 98 Ia 108,
91 I 115, consid. 2).
Seule la personne lésée ou tout au moins susceptible d'être lésée dans
ses intérêts juridiquement protégés par l'arrêté ou la décision attaqués a
qualité pour former un recours pour violation des droits constitutionnels
des citoyens. Le recours de droit public au sens des art. 84 et 88 OJ ne
constitue pas une "action populaire", ouverte à quiconque entendrait faire
valoir la lésion d'un intérêt général (ATF 102 Ia 207 consid. 3, 96 I 626,
consid. 3). La jurisprudence a considéré qu'un particulier qui n'est pas
plus intéressé que quiconque à l'annulation d'une décision accordant des
avantages prétendument illicites à des tiers ne peut invoquer, par la voie
d'un recours de droit public, la violation de ses droits constitutionnels
(ATF 93 I 517, consid. 2, 86 I 284). C'est ainsi que le Tribunal fédéral
a admis qu'une disposition légale conférant au gouvernement cantonal
la faculté d'accorder des allégements fiscaux à certaines catégories
de contribuables ne pouvait être attaquée par des tiers pour violation
de droits constitutionnels. Le citoyen qui entendrait recourir contre
un tel arrête ne peut faire valoir un intérêt personnel particulier,
qui se distinguerait de l'intérêt général, dont la sauvegarde incombe
aux pouvoirs publics; reconnaître un tel droit au citoyen équivaudrait
à lui ouvrir la voie de l'action populaire, ce qui serait contraire aux
intentions du législateur (ATF 85 I 53, consid. 3).
Cette jurisprudence a été critiquée par plusieurs auteurs (cf. ATF 93
I 177), et les recourants demandent au Tribunal fédéral de la modifier
et d'admettre la recevabilité d'un recours dirigé contre une décision
accordant des exemptions fiscales à des tiers. Ils soutiennent que
les contribuables forment une fraction de la population qui poursuit
des intérêts propres, qui ne coïncident pas forcément avec l'intérêt
général. Le montant des impôts qui ne serait plus payé par les personnes
mises au bénéfice de l'exonération serait réparti entre les contribuables
ne profitant pas d'une exonération.
S'il est exact que tous les habitants du canton ne sont pas
contribuables, on ne saurait prétendre qu'il s'agisse d'une "fraction
de la population qui poursuit des intérêts propres". La grande majorité
des habitants sont, par eux-mêmes ou par la famille à laquelle ils
appartiennent, contribuables en matière d'impôts cantonaux et communaux;
font seuls exception les personnes dont le revenu et la fortune sont
trop minimes pour qu'ils puissent être imposés, ainsi que les étrangers
bénéficiant d'immunités ou de privilèges particuliers. On ne peut donc
guère dissocier l'intérêt de l'ensemble des contribuables de l'intérêt
général. En outre, si l'on admettait in casu la recevabilité du recours, il
n'y aurait pas de raison d'écarter celle d'un recours qui, sans être fondé
sur la violation alléguée du droit de vote, aurait pour objet un crédit
ouvert par le gouvernement et entraînant des dépenses pour l'Etat. Dans ce
cas aussi, les contribuables pourraient prétendre être lésés. La voie à
l'action populaire serait donc largement ouverte. Il n'y a dès lors pas de
raison de se départir de la jurisprudence de l'arrêt Ochsner (ATF 85 I 55).
On peut aussi relever en l'espèce qu'il résulte des déclarations faites
au Grand Conseil par le chef du Département des finances et contributions
que le refus d'accorder l'exonération sollicitée aurait, le cas échéant,
pu avoir pour conséquence le transfert par l'IATA de son siège de Genève
dans un autre pays (Mémorial du Grand Conseil 1977, p. 675). L'intérêt
des contribuables individuels pourrait donc être apprécié d'une façon
différente de celle qui est décrite par les recourants.
Dès lors, le recours formé par Jenni est irrecevable en tant qu'il est
fondé sur la violation de droits constitutionnels (absence de base légale,
séparation des pouvoirs et parallélisme des formes, égalité de traitement).
c) En revanche, Jenni a en principe qualité pour recourir dans la
mesure où il invoque la violation de son droit de vote (art. 85 lettre
a OJ), alors même qu'il ne serait pas personnellement lésé par l'acte
attaqué (ATF 102 Ia 108, 98 Ia 108). Il est donc recevable à agir dans la
mesure où il soutient que le Conseil d'Etat a pris une décision que seul
le législateur aurait pu prendre, en privant ainsi les citoyens du droit
de référendum facultatif que leur reconnaît la constitution cantonale
(ATF 98 Ia 108; cf. GRISEL, Droit administratif suisse, p. 70).
Erwägung 6
6.- Le recours de droit public n'est en principe recevable que contre
une décision ou un arrête cantonal (art. 84 al. 1, 86 al. 1, 88 OJ).
La jurisprudence considère comme tels les actes de souveraineté émanant
d'une autorité cantonale, accomplis en vertu de la puissance publique
dont elle est investie et affectant d'une façon quelconque la situation
de l'individu en lui imposant, soit sous la forme d'un arrête de portée
générale, soit sous celle d'une décision particulière, une obligation de
faire, de s'abstenir ou de tolérer (ATF 102 Ia 186, 536; 89 I 258).
a) Le Conseil d'Etat conteste en l'espèce l'existence d'un tel
acte de souveraineté. Il prétend même qu'il n'y a eu aucun acte du
gouvernement cantonal, en soutenant que les "quelques observations"
présentées à l'autorité fédérale et concernant le projet d'accord
avec l'IATA n'avaient pas de portée juridique. Il se fonde à cet égard
sur l'art. 7 de la loi générale sur les contributions publiques, du 9
novembre 1887 (LCP), aux termes duquel "sont exonérés des impôts sur le
revenu et sur la fortune, dans la mesure où le prévoient les conventions,
accords et arrangements avec les organisations internationales publiques:
a) les organisations internationales; b) les membres des conseils, les
représentants et les fonctionnaires des organisations internationales". La
reconnaissance de l'IATA comme organisation internationale par l'autorité
fédérale lierait le canton, de telle sorte que l'art. 7 LCP s'appliquerait
automatiquement. L'exonération de l'organisation et de ses fonctionnaires
découlant de la disposition précitée, l'accord conclu ne dérogerait donc
pas au droit cantonal et l'approbation du canton, prévue à l'art. 4 de
l'arrête fédéral concernant la conclusion ou la modification d'accords
avec des organisations internationales en vue de déterminer leur statut
juridique en Suisse du 30 septembre 1955 (RS 192, 12) (ci-après: arrêté
fédéral), ne serait pas nécessaire.
Cette argumentation doit être rejetée. L'art. 7 LCP n'exonère les
organisations internationales et leurs fonctionnaires que "dans la
mesure où le prévoient les conventions, accords et arrangements avec
les organisations internationales publiques". L'imposition est donc la
règle, l'exonération l'exception. Tant qu'un accord n'a pas été conclu,
les organisations internationales et leurs fonctionnaires sont en
principe imposables. La conclusion d'un accord entre une organisation
internationale et la Confédération, prévoyant une exonération d'impôt
sur le plan cantonal, est subordonnée à l'approbation du canton. Le fait
que l'autorité fédérale reconnaisse à l'organisation en cause le statut
d'organisation internationale n'a nullement pour conséquence d'obliger le
canton à donner cette approbation. Par ailleurs, on ne saurait soutenir
que l'art. 7 LCP ne laisse à cet égard aucune possibilité de choix à
l'autorité cantonale. Celle-ci reste libre d'approuver ou de ne pas
approuver le projet d'accord qui lui est soumis.
b) Il convient en outre d'observer que, devant le Grand Conseil, qui
a discuté des problèmes évoqués par l'actuel recours dans sa séance du
11 février 1977, le chef du Département des finances et contributions a
admis que le Conseil d'Etat avait donné son approbation au projet d'accord:
"Le Conseil fédéral nous a posé la question l'été dernier: savoir si
nous acceptions qu'il conclût un accord de siège avec l'IATA. Nous avons
été placés devant une situation difficile:. Ayant pesé les avantages et
les inconvénients, nous nous sommes rendu compte qu'il était préférable,
pour maintenir cette organisation sur le territoire genevois, avec les
possibilités de travail qu'elle offre, l'impulsion qu'elle donne à notre
économie, d'accepter l'idée qu'un accord de siège soit conclu, cela
dans l'intérêt bien évident de notre canton.)... En conclusion.)... si
l'IATA devait finalement quitter (c'était le problème) notre territoire,
la perte générale qui aurait pu en résulter pour la commune de Meyrin
aurait été nettement plus importante que l'inconvénient qu'elle subira
du fait de l'application de ces nouvelles dispositions prises, avec
notre accord il est vrai, par le Conseil fédéral."
(Mémorial du Grand Conseil, 1977,
p. 675/6).
Ces explications ont été confirmées par les déclarations faites par
le même conseiller d'Etat à la séance du Grand Conseil du 1er avril 1977:
"Sollicité par la Confédération de donner son accord à une exonération
fiscale, non seulement à l'institution comme telle, mais également
à ses employés et fonctionnaires, le Conseil d'Etat a mis en balance
le manque à gagner fiscal que cette mesure allait provoquer avec les
avantages que le maintien de l'institution sur notre territoire pouvait
procurer à l'économie genevoise."
(Mémorial 1977, p. 1456)
Ainsi, le gouvernement fédéral a bien demandé l'assentiment du
gouvernement cantonal, comme le Département politique fédéral l'a relevé
dans sa lettre du 12 mai 1977 et comme le chef du Département genevois
des finances et contributions l'a admis dans ses déclarations faites au
Grand Conseil. Cet assentiment a été donné "en principe" par la lettre du
Conseil d'Etat du 13 octobre 1976, et les réserves qui y ont été formulées
ont été prises en considération dans l'accord définitif (sauf en ce qui
concerne la levée des immunités, mais l'accord ne porte nullement sur une
telle levée). L'assentiment donné par le Gouvernement genevois constitue
donc l'approbation requise par l'art. 4 de l'arrêté fédéral.
c) Cette constatation ne suffit cependant pas pour que l'on en
déduise que l'"approbation" donnée par l'autorité cantonale au projet
d'accord soumis par le Conseil fédéral constitue nécessairement un acte
attaquable par la voie du recours de droit public. Cette approbation
n'impose aucune obligation ni ne confère aucun droit aux particuliers,
mais constitue une décision prise dans le cadre du processus ouvert par
le Conseil fédéral en vue d'accorder une exonération d'impôt aux services
de l'IATA et aux membres du personnel de cette organisation. Elle est un
maillon d'une procédure prévue par le droit fédéral et qui est destinée
à permettre au Conseil fédéral de prendre une décision définitive et
de conclure un accord. L'approbation ne déploie aucun effet direct sur
le plan de la législation cantonale; elle est seulement la condition
nécessaire d'une décision prise par l'autorité fédérale. Il paraît dès
lors douteux qu'elle puisse faire l'objet d'un recours de droit public
au sens de l'art. 84 OJ. Mais la question peut rester indécise.
d) Le recours prévu par l'art. 85 lettre a OJ peut être dirigé
contre un acte qui ne remplit pas les conditions nécessaires pour que
soit admise la recevabilité d'un recours fondé sur l'art. 84 OJ (ATF 89
I 259/260). Il convient donc d'examiner si l'approbation donnée par le
Conseil d'Etat constitue un acte qui est susceptible de porter atteinte
aux droits politiques. Cette question doit être résolue par l'affirmative.
Les recourants soutiennent en effet que le Conseil d'Etat, en
donnant l'assentiment du canton à la conclusion de l'accord avec l'IATA,
a empiété sur les compétences du pouvoir législatif; l'exonération d'une
organisation non gouvernementale - telle que l'association précitée - et
de son personnel nécessitait, selon les recourants, la modification de
la loi sur les contributions, en particulier celle de l'art. 7 LCP qui
ne s'applique, d'après son texte, qu'aux "organisations internationales
publiques". En empiétant sur les compétences de l'autorité législative,
le Conseil d'Etat a privé les électeurs de la faculté de faire usage du
droit de référendum prévu par la constitution cantonale. Si l'on suit
l'argumentation développée par les recourants, force est de constater
que l'approbation donnée par le Conseil d'Etat, seul acte en cause,
violait le droit de vote des citoyens. Ceux-ci peuvent donc l'attaquer
par la voie du recours fondé sur l'art. 85 lettre a OJ.
Erwägung 7
7.- a) Ni la législation fédérale, ni la constitution ou la législation
cantonales ne contiennent de dispositions sur le point de savoir quelle
est, dans le canton, l'autorité compétente pour donner l'approbation
requise par l'arrêté fédéral. Cependant, les recourants ne contestent
pas que cette compétence eût appartenu au Conseil d'Etat si l'IATA
avait été une organisation intergouvernementale, soit "une organisation
internationale publique"" au sens de l'art. 7 LCP. Par ailleurs, il n'est
pas non plus contesté que le Conseil d'Etat, chargé d'appliquer la loi sur
les contributions publiques, est, par l'intermédiaire du Département des
finances ou collégialement, l'autorité à laquelle il incombe normalement
de constater la réalisation des conditions exigées par l'art. 7 LCP. Dans
ces conditions, il convient d'admettre qu'en donnant son assentiment
au projet d'accord avec l'IATA, le Conseil d'Etat s'est prononcé sur le
statut de cette association en lui reconnaissant la qualité d'"organisation
internationale publique" au sens de la disposition précitée. La question
litigieuse in casu est ainsi celle de l'interprétation qu'il convient
de donner à la notion de "conventions, accords et arrangements avec les
organisations internationales publiques". Le Tribunal fédéral ne peut
l'examiner que sous l'angle restreint de l'arbitraire, la disposition en
cause n'étant pas de celles qui définissent le contenu et l'étendue du
droit de vote (cf. ATF 101 Ia 232).
b) Le Conseil d'Etat soutient qu'il était lié par la décision
de l'autorité fédérale d'assimiler l'IATA à une organisation
internationale. Il considère donc que l'association à laquelle le Conseil
fédéral reconnaît le statut d'organisation internationale pouvant conclure
un accord sur la base de l'arrêté fédéral, constitue une "organisation
internationale publique" au sens de l'art. 7 LCP. Cette interprétation
n'est pas insoutenable.
Par ailleurs, si l'on devait admettre, avec les recourants, que le
Conseil d'Etat n'est pas lié par la décision de l'autorité fédérale quant
au statut de l'organisation en cause, il faudrait alors constater que
l'autorité exécutive n'est pas tombée dans l'arbitraire en considérant
l'IATA comme une organisation internationale publique, en tenant compte
des fonctions exercées par cette association et du rôle qu'elle joue dans
un domaine important des relations interétatiques. On peut à cet égard
relever qu'à l'avis de certains auteurs, l'IATA doit être considérée comme
une organisation "quasi gouvernementale" (cf. CHUANG, The International
Air Transport Association, A Study of a Quasi-Governmental Association,
cité dans Zeitschrift für Luft- und Weltraumrecht, 25/1976, p. 190). C'est
dans le même sens, semble-t-il, que postérieurement aussi à l'adoption de
l'arrêté fédéral, soit le 28 septembre 1971, le Conseil fédéral a conclu
avec l'Union interparlementaire, organisation "semi-officielle" ayant son
siège à Genève, mais non créée par accord intergouvernemental, un accord
destiné à régler le statut juridique de cette organisation en Suisse,
et qui confère aux fonctionnaires du bureau de l'Union non seulement des
exemptions fiscales, mais aussi, dans de certaines limites, une immunité
de juridiction et d'autres privilèges accordés normalement aux diplomates
(RO 1971, p. 1602). Le Conseil fédéral a considéré que cette institution
présentait un caractère intergouvernemental prédominant (rapports de
gestion du Conseil fédéral, 1970, p. 27, et 1971, p. 25; cf. aussi RENE
KELLER, in Les organisations non gouvernementales en Suisse, colloque
organisé par l'Institut universitaire de hautes études internationales,
Genève 1973, p. 39; voir aussi ibid., p. 23).
C'est ainsi sans arbitraire que le Conseil d'Etat a considéré l'IATA
comme une organisation internationale publique au sens de l'art. 7 LCP. Dès
lors, il lui appartenait de donner l'approbation du canton requise par
l'arrêté fédéral, et cet assentiment ne dépendait pas du vote par le Grand
Conseil d'une loi soumise au référendum facultatif. Il n'y a donc pas eu
en l'espèce violation du droit de vote des citoyens. Le présent recours
doit ainsi être rejeté.