BGE 104 IA 328
104 Ia 328
51. Estratto della sentenza del 5 luglio 1978 nella causa Pasotti
c. Morelli Regeste
Eigentumsgarantie; Tessiner Baurecht; Ausnützungsziffer; Anwendung
auf in verschiedenen Bauzonen gelegene Grundstücke.
1. Ausnützungsziffern stellen im allgemeinen keinen schweren Eingriff
in die Eigentumsgarantie dar. Die Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts
ist somit in solchen Fällen auf Willkür beschränkt (E. 4).
2. Begriff der Überbauungs- und Ausnützungsziffer. Das Tessiner
Baurecht zieht beide in Rechnung (E. 5).
3. Liegen zwei benachbarte Grundstücke in verschiedenen Bauzonen, so
ist es nicht willkürlich, bei der Ermittlung der anrechenbaren Landfläche
des einen den nicht ausgeschöpften Teil der Ausnützungsziffer des andern
Grundstücks nicht zu berücksichtigen (E. 5).
Sachverhalt
A.- Umberto e Felice Pasotti sono proprietari nel Comune di Sementina
di due fondi - part. 270 e 284 - confinanti fra di loro, ma situati in due
zone diverse del piano delle zone (PZ) del piano regolatore comunale (PR).
La part. 284 è sita nella zona RC 5 (residenziale-commerciale), per
la quale valgono, secondo le norme integranti (NI) del PR, un indice
di occupazione (I.o.) del 25% e un indice di sfruttamento (I.s.) di
0,75. Su questa particella già sorge uno stabile: questa costruzione non
utilizza compiutamente le possibilità di edificazione del fondo risultanti
dall'applicazione degli indici.
La part. 270, di mq 1053, è invece sita nella zona R 3 (residenziale
semi-intensiva). Per tale zona vigono un indice di occupazione del
30% ed un indice di sfruttamento dello 0,40. Questa particella è
inedificata. Su di essa i proprietari intendono costruire uno stabile
con cinque appartamenti, avente una superficie utile lorda di 563,70
mq. Riferito alla sola particella n. 270, detto stabile non rispetta,
ma supera l'indice di sfruttamento dello 0,40. Per render possibile
la costruzione, i fratelli Pasotti chiedevano di potersi avvalere di
una frazione di 200 mq non sfruttati dell'attigua particella n. 284,
idealmente aggiunti alla particella n. 270. Tenendo conto delle superficie
e degli indici rispettivi nelle due zone, ne risulterebbe un indice
ponderato medio dello 0,455, che il progettato stabile rispetterebbe.
Il Municipio di Sementina riteneva il procedimento legittimo,
ed accordava la licenza edilizia. Impugnata da un vicino, la licenza
comunale era confermata dal Consiglio di Stato. L'Autorità di ricorso di
prima istanza ha ritenuto che nulla osta ad un "trasferimento" di indici
non utilizzati, anche se i due fondi sono siti in zone diverse.
Il vicino si aggravava allora al Tribunale cantonale
amministrativo. L'ultima istanza accoglieva il ricorso con decisione del 23
dicembre 1977, ed annullava la decisione del Consiglio di Stato confermante
la licenza edilizia comunale. Il Tribunale amministrativo ha, in sostanza,
ritenuto che un trasferimento delle possibilità edificatorie inutilizzate
tra un fondo e l'altro è escluso, allorquando i fondi, ancorché contigui,
sono situati in zone diverse, con indici diversi.
I fratelli Pasotti sono insorti con ricorso di diritto pubblico,
fondato sulla violazione degli art. 4 e 22ter Cost., contro la decisione
del Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Il Tribunale federale ha respinto il gravame per i seguenti motivi.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- (Questione di procedura.)
Erwägung 2
2.- Il Tribunale amministrativo - dissentendo dal Consiglio di Stato -
ha ritenuto inammissibile che il proprietario di due fondi contigui, ma
siti in zone diverse, possa per l'edificazione di uno di essi avvalersi (in
tutto o in parte) delle possibilità edificatorie inutilizzate dell'altro.
L'ultima istanza cantonale si è fondata sulla legge edilizia cantonale
del 10 febbraio 1973 (LE). Senza stabilire essa stessa le norme edilizie
che i Comuni adottano in esercizio dei loro poteri autonomi, questa legge
contiene, nell'intento di favorire un'applicazione uniforme sul piano
cantonale, la definizione delle principali nozioni e dei principali
parametri cui il legislatore edilizio comunale fa ricorso. Le nozioni
ritenute nella LE si ispirano o addirittura assumono le direttive emanate
dall'Istituto per la pianificazione locale, regionale e nazionale della
Scuola politecnica federale di Zurigo (cosiddette direttive ORL).
Il Tribunale amministrativo ha rilevato che la nozione di indice di
sfruttamento è definita nell'art. 10 cpv. 1 LE quale il rapporto tra
la superficie utile lorda dell'edificio e la superficie edificabile
del fondo. Il primo termine del predetto rapporto numerico è definito
dall'art. 11 cpv. 1 e 2 LE: esso non è controverso, non essendo contestato
che la superficie utile lorda del progettato edificio è di 563.70 mq. La
nozione di superficie edificabile, secondo termine di detto rapporto,
è definita invece dall'art. 11, cpv. 3 LE, quale "la superficie non
ancora sfruttata dei fondi o parte di fondi nella zona edilizia oggetto
dell'istanza di costruzione". Il Tribunale amministrativo ne deduce
che già il testo dell'art. 11 cpv. 3 indica che, per il calcolo della
superficie edificabile, e quindi dell'indice di sfruttamento, può tenersi
conto solo della superficie non sfruttata di particelle site nella stessa
zona, non in zone diverse. Alla stessa conclusione conduce, secondo il
Tribunale amministrativo, l'interpretazione teleologica della norma:
le finalità perseguite dalla suddivisione del territorio comunale in
zone chiaramente distinte quanto alla loro utilizzazione urbanistica,
alla natura degli insediamenti ed alla densità edificatoria sarebbero
rese vane se si ammettesse l'opinione contraria. D'altronde - soggiunge
il Tribunale amministrativo - la giurisprudenza del Tribunale federale
ha già ammesso la legittimità della soluzione adottata.
Erwägung 3
3.- Contro la decisione impugnata i ricorrenti adducono che
l'interpretazione testuale dell'art. 11 cpv. 3 LE data dal Tribunale
amministrativo è arbitraria. A parte ciò, essi sostengono che proprio
le finalità addotte dall'istanza cantonale, impongono di giungere
nell'interpretazione alla soluzione opposta.
Da ultimo essi fanno valere che, così come interpretata dal Tribunale
amministrativo, la norma lederebbe la garanzia della proprietà per
violazione del principio costituzionale della proporzionalità. È quanto
va esaminato nei considerandi seguenti.
Erwägung 4
4.- Disposizioni concernenti l'indice di sfruttamento istituiscono
restrizioni del diritto di proprietà garantito dall'art. 22ter
Cost. La validità di simili disposizioni per rapporto alle esigenze
poste dall'art. 22ter è esaminata dal Tribunale federale liberamente
- se la restrizione è grave -, altrimenti sotto il ristretto angolo
dell'arbitrio. A giusta ragione i ricorrenti postulano soltanto un esame
ristretto all'arbitrio: coefficienti di sfruttamento, che si limitano
a stabilire l'intensità dell'edificazione conforme alla natura ed agli
scopi di una determinata zona del territorio edilizio, non istituiscono
di regola ed in genere restrizioni gravi della proprietà. Ciò non avviene
neppure nel caso concreto: a ragione i ricorrenti non pretendono infatti
che l'applicazione dei coefficienti previsti dalla norma per le due zone
RC 5 e R 3 ai loro due fondi ne impedirebbe una utilizzazione razionale.
Contrariamente all'assunto dei ricorrenti, non può considerarsi
arbitrario dedurre già dal testo dell'art. 11 cpv. 3 LE che la superficie
edificabile entrante in considerazione può esser solo quella sita nella
zona in cui si intende costruire, ad esclusione di quella sita fuori
tale zona. I ricorrenti omettono di considerare che la legge non si
limita a parlare di "zona edificabile" (da mettere in contrapposizione,
secondo i ricorrenti, alla "zona non edificabile"), ma che essa specifica
"nella zona edificabile oggetto dell'istanza di costruzione".
Certo, si può convenire che l'apposizione "oggetto dell'istanza di
costruzione" potrebbe anche esser riferita ai termini "fondi o parte di
fondi", anziché all'espressione "zona edificabile". Ma questa variante
non implica che quella del Tribunale amministrativo sia inconciliabile
col testo, e quindi arbitraria.
Risulta d'altronde che il testo dell'art. 11, cpv. 3 LE riproduce
esattamente il testo suggerito per la definizione di indice di sfruttamento
delle già menzionate direttive ORL della Scuola Politecnica Federale di
Zurigo, e precisamente il testo italiano di tali direttive (cfr. direttive,
vol. II, fogli 514420-514422; inoltre: "Die Ausnützungsziffer"; "L'indice
d'utilisation" - Schriftenreihe n. 17, agosto 1974, della VLP/Aspan,
ed. tedesca, risp. francese, pag. 3).
Ora, se differenze di testo si riscontrano fra la versione tedesca
e quella francese di tali direttive, come appare dalla contrapposizione
seguente:
tedesco:
Ermittlung der anrechenbaren Landfläche.
Die anrechenbare Landfläche ist die Fläche der von der Baueingabe
erfassten, baulich noch nicht ausgenützten Grundstücke oder
Grundstückteile der Bauzone.
francese:
Détermination de la surface constructible du terrain.
La surface constructible du terrain encore disponible à l'intérieur
d'une zone à bâtir est la surface des terrains ou parties de terrain
faisant l'objet du permis de construire.
poiché il primo testo parla genericamente di "Grundstücke oder
Grundstückteile der Bauzone", mentre il secondo parla di terreno ancora
disponibile "à l'intérieur d'une zone à bâtir", la
versione italiana:
1.2. Determinazione della superficie edificabile del fondo.
Quale superficie edificabile del fondo si considera la superficie non
ancora sfruttata dei fondi o parti di fondi nella zona edificabile
oggetto dell'istanza di costruzione.
appare piuttosto ispirata dal testo francese. Anche questo raffronto,
quindi, può esser addotto a sostegno dell'interpretazione data dal
Tribunale amministrativo, che pertanto, conciliabile senza arbitrio
col testo, non può essere, sotto il profilo qui in esame, ritenuta
insostenibile.
Se l'interpretazione impugnata sia anche l'unica conciliabile col
testo, non è richiesto, e quindi neppure da esaminare.
Erwägung 5
5.- Ma anche l'interpretazione dell'art. 11 cpv. 3 LE che il Tribunale
amministrativo trae dalle finalità della legge sfugge alla critica dei
ricorrenti, e questo persino a libero esame.
Non è a ragione contestato che gli indici di sfruttamento stabiliti
in un piano delle zone costituiscono un elemento essenziale di
caratterizzazione e distinzione delle singole zone.
L'indice di sfruttamento assunto non determina infatti soltanto la
densità edificatoria della relativa zona, ma può, in un certo grado,
influenzare la tipologia dell'insediamento edilizio. Tale influenza
è notevole nel sistema ticinese, perché esso, accanto all'indice di
sfruttamento ed in combinazione con questo, conosce anche l'indice di
occupazione, ignorato in altre legislazioni cantonali e non menzionato
nelle norme ORL (v. su tale nozione H. LANG: Hochhaus und Baurecht,
tesi Zurigo 1977, pagg. 426/427). Mentre l'indice di sfruttamento,
in sostanza, determina la cubatura massima dell'edificio erigibile sul
fondo ma, preso in sé, non indica come tale cubatura debba disporsi,
l'indice di occupazione, stabilendo un rapporto massimo tra area occupata
e superficie libera del fondo, non solo determina un equilibrio tra spazi
liberi e spazi edificati, ma, in combinazione con l'indice di sfruttamento,
concorre a stabilire l'aspetto che le costruzioni debbono rivestire. È
per esempio evidente che un uguale indice di occupazione del 25% ha
tutt'altro significato se esso si combina con un indice di sfruttamento
del 0,75 oppure con un indice di sfruttamento dello 0,40.
Un mutamento degli indici di sfruttamento stabiliti nella legislazione,
o la possibilità di interpolare indici intermedi fra gli indici esistenti,
soprattutto se combinati, come nel sistema ticinese, con quelli di
occupazione, conduce quindi necessariamente ad una modificazione delle
caratteristiche delle singole zone.
Tale sarebbe appunto il risultato, cui fatalmente condurrebbe il
sistema preconizzato dai ricorrenti.
a) Non è contestato in causa che due fondi contigui siti nella
medesima zona possono esser riuniti (sia mediante un vero raggruppamento,
sia a meri fini calcolatori) per la determinazione della costruzione su
di essi erigibile.
Un simile modo di procedere non implica infatti alcuna alterazione
degli indici di sfruttamento e di occupazione che caratterizzano la zona.
b) Argomentano i ricorrenti che - in caso di fondi confinanti fra di
loro, ma posti in zone diverse (o, il che è identico, in caso di un fondo
unico, diviso da un confine di zona) - dovrebbe in linea di principio
esser possibile tener conto, per la determinazione dell'edificabilità
complessiva, del terreno non sfruttato da un lato e dall'altro del limite
di zona. Apparentemente seducente, l'argomento è da respingere.
Infatti, ammesso in linea di principio e applicato sistematicamente,
il metodo preconizzato dai ricorrenti conduce ineluttabilmente
all'introduzione nel piano, lungo la fascia di confine interzonale, di
una serie indeterminata di nuovi indici di occupazione e di sfruttamento,
non previsti dal legislatore. Questi indici risulterebbero dalla media
ponderata degli indici esistenti di qua e di là del limite di zona, e
varierebbero in funzione di una contingenza casuale, cioè della quantità
di terreno edificabile posta da un lato e dall'altro del confine di zona
e presa in considerazione nel singolo caso. Ciò equivarrebbe a creare,
a cavallo del limite di zona, una sorta di zona intermedia irregolare,
determinata da circostanze fortuite, e dipendente non più dalla volontà e
dalle scelte pianificatorie del legislatore, ma dal beneplacito di taluni
proprietari fondiari. Un simile risultato e palesemente incompatibile
- come a giusta ragione ha ritenuto il Tribunale amministrativo - con
le finalità di un'ordinata pianificazione (cfr. in senso conforme la
sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone Zurigo, riprodotta
nel Schweizerische Zentralblatt für Staats- und Gemeinderecht, vol. 73
(1972) pagg. 395/396).
c) Manifestamente a torto i ricorrenti asseverano che il rifiuto
delle loro esigenze intralcerebbe la facoltà dei privati di procedere
a raggruppamenti razionali delle loro proprietà. Intralciate non sono
infatti le possibilità di raggruppamento, ma è impedita soltanto la
variazione arbitraria degli indici e dei limiti di zona.
d) Nemmeno è fondato l'argomento dei ricorrenti, per cui il
sistema da loro preconizzato favorirebbe un passaggio graduale ed
armonioso dall'una all'altra zona. A parte il fatto che una chiara
e netta distinzione tipologica dell'insediamento edilizio è di regola
auspicabile, il sistema ipotizzato nel ricorso non sarebbe neppur atto a
raggiungere il fine ivi patrocinato. Esso anzi rischierebbe di condurre
proprio all'esito contrario: alla coesistenza, cioè, nella fascia lungo
il limite di zona, di una serie di edifici disparati. I ricorrenti,
infatti, non avvertono che le dimensioni di questi stabili, secondo
il loro sistema, non dipenderebbero da indici di sfruttamento medi ma
uniformi, ma da indici di sfruttamento medi e diversi l'uno dall'altro,
perché variabili in funzione della casuale estensione del terreno da una
parte e dall'altra del confine di zona, che dev'esser posta alla base
del calcolo dell'indice medio ponderato in ogni singolo caso.
e) Infine non si vede quale argomento i ricorrenti vogliano trarre
dall'art. 19 del Regolamento di applicazione, il quale si limita a
prescrivere che gli indici di occupazione e sfruttamento possono esser
utilizzati una sola volta. Se tale articolo sottintende che, nella misura
in cui non sono stati utilizzati, gli indici possono esser sfruttati
ulteriormente per la porzione residua, esso non dice però che questa
utilizzazione può avvenire fuori della zona, per la quale essi indici sono
previsti. A favore della tesi dei ricorrenti sta unicamente un passo del
Commentario alla legge edilizia di A. Scolari (ad art. 10-11, pag. 98,
n. 22 e riferimenti). Questo autore, dopo aver ricordato che il Tribunale
federale (DTF 92 I 104 segg.) ha già ritenuto non arbitrario il rifiuto
di utilizzazione mista degli indici di sfruttamento ai fondi confinanti ed
appartenenti a due diverse zone, ma singolarmente edificabili rispettando
gli indici e le altre prescrizioni di zona, esprime l'opinione che, tranne
il caso di situazioni affatto particolari, l'adozione di principio di una
norma o di un criterio simili sarebbe da ritenere inutilmente restrittiva
e peccherebbe di eccessivo formalismo.
Quest'opinione non può esser condivisa, per le ragioni che si sono
illustrate sopra, e perché farebbe dell'eccezione la regola (cfr. DTF 92
I 106, 98 Ia 582 segg. consid. 4). Ora, i ricorrenti non pretendono che il
rispetto degli indici di zona previsti per le due particelle renderebbe la
loro utilizzazione impossibile o oltremodo gravosa, né fanno valere che
sarebbero dati gli estremi per una autorizzazione derogativa. Pertanto,
l'argomento per cui, negando la licenza, sarebbe violato il principio
della proporzionalità, cade nel vuoto.
Ne viene che il ricorso dev'esser respinto.