BGE 103 IB 324
103 Ib 324
53. Auszug aus dem Urteil vom 25. November 1977 i.S. Schad + Frey AG
gegen Eidg. Militärdepartement Regeste
Urheberrechte an Landeskarten; gesetzliche Grundlage der Gebühr für
die Reproduktion von Landeskarten.
1. Felsdarstellungen in Landeskarten sind urheberrechtlich schützbare
Werke im Sinne von Art. 1 Abs. 2 URG. Diese Urheberrechte gehen gemäss
Art. 2 des Bundesgesetzes über die Erstellung neuer Landeskarten an den
Bund über (E. 3).
2. Gemäss der Verordnung betreffend die Wiedergabe der
eidg. Kartenwerke wird die Bewilligung zur Reproduktion von Landeskarten
durch Verfügung erteilt. Der Bundesrat hätte sich aber auch entschliessen
können, die Reproduktion durch privatrechtlichen Vertrag zu gestatten. Bei
Gebühren, die für Leistungen erhoben werden, die wahlweise aufgrund eines
privatrechtlichen Vertrages oder aufgrund einer Verfügung erfolgen dürfen,
kann die Kompetenz der Behörde, das Geschäft in der einen oder anderen Form
zu tätigen, als ausreichende Grundlage für die Gebührenerhebung betrachtet
werden. Gehen solche Gebühren jedoch über marktgerechte Preise hinaus,
ist eine Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn erforderlich (E. 4,
5; Ergänzung der Rechtsprechung).
Sachverhalt
A.- Die Eidg. Landestopographie erteilte der Schad + Frey AG
für die Herstellung einer Wanderkarte "Grindelwald" 1:25 000 eine
einmalige Bewilligung zur Reproduktion und Veröffentlichung eines
Ausschnittes aus dem Übersichtsplan 1:10 000. Sie wies dabei auf die
Reproduktionsbedingungen und Gebühren hin. In der Folge druckte die Schad +
Frey AG eine Vorauflage der Wanderkarte von 3000 Stück. Dafür stellte ihr
die Eidg. Vermessungsdirektion Rechnung im Betrage von Fr. 1'114.35. Die
Schad + Frey AG bestritt, einen so grossen Betrag zu schulden und bezahlte
lediglich Fr. 430.--. Da die Eidg. Landestopographie der Meinung war, für
die Wanderkarte sei neben dem Übersichtsplan auch die Landeskarte 1:50 000
(d.h. insbesondere deren Felsdarstellungen) verwendet worden, verlangte sie
von der Schad + Frey AG zusätzlich Fr. 342.--. Für eine weitere Auflage
der Wanderkarte von 40 000 Stück forderten die Vermessungsdirektion
Fr. 14'858.-- und die Landestopographie Fr. 4'704.--. Da die Schad + Frey
AG nur den genannten Betrag von Fr. 430.-- bezahlt hatte, beliefen sich
die offenen Forderungen der eidgenössischen Ämter auf Fr. 20'588.35. In
der Folge reichte die Eidg. Finanzverwaltung namens der Schweizerischen
Eidgenossenschaft beim Appellationshof des Kantons Bern gegen die Schad
+ Frey AG eine Klage auf Bezahlung des ausstehenden Betrages ein. Der
Appellationshof wies die Klage zurück und verwies die Eidgenossenschaft
auf den Verwaltungsweg. Dieses Urteil wurde vom Bundesgericht mit Entscheid
vom 25. November 1975 mit der Begründung bestätigt, die Eidgenossenschaft
vereinbare die Benützungsbedingungen für Landeskarten mit Privaten nicht
privatrechtlich, sondern trete diesen hoheitlich gegenüber. Sie habe
darum gegen die Klägerin eine Verfügung zu erlassen.
Am 25. Mai 1976 auferlegte die Eidg. Landestopographie der Schad + Frey
AG mit einer Verfügung eine Gebühr von Fr. 5'046.--, um damit die Benützung
der Landeskarte 1:50 000 (Blatt 254, Interlaken) bei der Herstellung von
43 000 Stück Wanderkarten Grindelwald 1:25 000 abzugelten. Diese Verfügung
focht die Schad + Frey AG ohne Erfolg beim Eidg. Militärdepartement an. Mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde macht sie im wesentlichen geltend, es sei
unzulässig, dass die Eidg. Landestopographie die Erstellung von Karten
von einer Bewilligung abhängig mache. Für Lizenzforderungen fehle ihr im
übrigen eine gesetzliche Grundlage. Schliesslich handle es sich bei der
Wanderkarte Grindelwald nicht um eine graphische Kopie der Landeskarte.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführerin bringt vor, der rechtserhebliche Sachverhalt
sei mit dem Entscheid des Eidg. Militärdepartements vom 13. August 1976
unrichtig festgestellt worden. Es treffe nicht zu, dass es sich bei der
Wanderkarte Grindelwald um eine graphische Kopie der Landeskarte handle.
Demgegenüber hält das Eidg. Militärdepartement in seiner Vernehmlassung
fest, es seien Teile der Landeskarte 1:50 000 verwendet worden. Ein
Vergleich dieser Karte und der Prokifolien mit Ausschnitten aus der
Wanderkarte zeige dies deutlich. Beispielsweise seien Felsdarstellungen der
Wanderkarte aus der Landeskarte 1:50 000 übernommen und auf den Massstab
1:25 000 vergrössert worden.
Werden die Prokifolien mit Ausschnitten aus der Wanderkarte
1:25 000 mit den Prokifolien der entsprechenden, auf den Massstab
1:25 000 vergrösserten Ausschnitten aus der Landeskarte 1:50 000 zur
Deckung gebracht, ergeben sich in der Tat Übereinstimmungen, die nur
mit einer Übernahme von Kartenelementen durch die Beschwerdeführerin
zu erklären sind. Insbesondere sind grosse Teile der Felsdarstellung
aus der Landeskarte 1:50 000 übernommen worden. Ähnlichkeiten bei der
Wiedergabe des "Hörnli", des "Mettenberg" und anderer Felsgebiete beruhen
offensichtlich auf einer Kopie der Landeskarte 1:50 000.
Erwägung 3
3.- Das Bundesgesetz vom 21. Juni 1935 über die Erstellung neuer
Landeskarten (SR 510.62) bestimmt in Art. 2, dass die Urheberrechte, die
bei der Bearbeitung und Nachführung der neuen Landeskarten entstehen,
an den Bund übergehen. Mit dieser Bestimmung wird kein eigenständiges
Urheberrecht des Bundes an den Landeskarten geschaffen. Es wird
vielmehr angeordnet, dass die von den Beamten und Angestellten erworbenen
Urheberrechte von Gesetzes wegen an den Bund übergehen (vgl. die Botschaft
des Bundesrates über die neuen Landeskarten vom 1. April 1935, BBl 1935 I,
S. 645). In welchem Umfang Urheberrechte an Karten zugunsten des Bundes
bestehen, ist aufgrund der Vorschriften des URG zu bestimmen.
Art. 1 Abs. 2 URG anerkennt als urheberrechtlich geschützte Werke
unter anderem "geographische, topographische und sonstige bildliche
Darstellungen wissenschaftlicher oder technischer Natur". Es besteht somit
kein Zweifel, dass topographische Karten grundsätzlich als schützbare
Werke gelten. Im Gesetz wird jedoch nicht ausgeführt, in welchem Umfang
ein Urheberrecht an Kartendarstellungen entstehen kann. Die Lehre gibt
auf diese Frage ebenfalls keine eindeutige Antwort, denn es besteht
keine völlige Übereinstimmung, inwieweit eine Kartendarstellung als
die notwendige Folge der Vermessungsresultate zu betrachten ist und
darum urheberrechtlich nicht geschützt werden kann und inwieweit sie als
originelle Leistung gelten kann, die urheberrechtlichen Schutz verdient
(vgl. TROLLER, Immaterialgüterrecht, 2. Aufl. 1968, Bd. I, S. 419 f.;
KUMMER, Das urheberrechtlich schützbare Werk, 1968, S. 115 ff.).
Im vorliegenden Fall muss zu dieser Frage jedoch nicht grundsätzlich
Stellung genommen werden. In der Lehre ist nämlich nicht bestritten,
dass Felsdarstellungen wie die, welche von der Beschwerdeführerin der
Landeskarte 1:50 000 entnommen worden sind, sich nicht in der Mitteilung
von geographischen Gegebenheiten erschöpfen, sondern vom ästhetischen
Gestaltungswillen des Kartographen abhängen. Solche Darstellungen lassen
dem Kartographen eine grosse Freiheit in der künstlerischen Gestaltung
und sind daher urheberrechtlich schützbare Werke.
Aufgrund dieser Ausführungen muss festgehalten werden, dass die
Beschwerdeführerin durch die Übernahme von Elementen aus der Landeskarte
1:50 000 in ihre Wanderkarte das Urheberrecht des Bundes verletzt
hat. Da die Eidg. Landestopographie der Beschwerdeführerin jedoch für
die Benützung der Landeskarte Rechnung gestellt und sie später mit einer
Gebühr belastet hat, kann davon ausgegangen werden, dass eine Bewilligung
für die Benützung der Landeskarte, zumindest konkludent erteilt worden
ist. Strittig ist nur die Entschädigung für diese Benützung.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, der vom Eidg.
Militärdepartement erlassene Tarif für die Wiedergabe von Kartenwerken vom
28. Dezember 1972 (AS 1973, S. 194) könne sich nicht auf eine ausreichende
gesetzliche Grundlage stützen. Die Gebühr, welche die Landestopographie
ihr in Anwendung dieses Tarifs auferlegt habe, sei daher widerrechtlich.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts benötigen Gebühren,
mit der Ausnahme der Kanzleigebühren, in ihren Grundzügen und ihrer
Höhe nach der Verankerung in einem Gesetz im formellen Sinn (BGE 101
Ib 75, 99 Ia 700 E. 3a mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat jedoch in
verschiedenen Entscheiden die Frage aufgeworfen, ob auf das Erfordernis
der formellen gesetzlichen Grundlage nicht auch bei anderen Gebühren
verzichtet werden könnte, da der Betroffene mit Rücksicht auf das Wesen
der Gebühr sich stets auf das Kostendeckungsprinzip und den Grundsatz
der Verhältnismässigkeit bzw. der Äquivalenz berufen könne (BGE 97 I 204
E. 5 und 348 E. 2a). Diese Frage blieb jedoch in den zitierten Entscheiden
offen. Die Anforderungen an die formelle gesetzliche Grundlage wurde aber
in BGE 99 Ia 700 ff. E. 3 gelockert, als das Bundesgericht es im Falle
einer kantonalen Fleischschaugebühr als ausreichend betrachtete, dass das
formelle Gesetz den Grundsatz der Gebührenerhebung festlegte, während die
nähere Ausgestaltung der Gebühr der Exekutive übertragen wurde. Zu diesem
Ergebnis gelangte das Bundesgericht im Hinblick auf den rein technischen
Charakter des aufzustellenden Tarifs, auf die Vielfältigkeit der in
Frage kommenden Kriterien und auf die Notwendigkeit häufiger periodischer
Anpassungen. Zudem wies es darauf hin, dass das blosse Wiederholen der
schon von Verfassungs wegen geltenden Prinzipien der Kostendeckung und
der Verhältnismässigkeit in einem formellen Gesetz wenig Sinn hätte,
da die Behörde, die den detaillierten Tarif aufzustellen habe, ohnehin
an diese gebunden sei.
In BGE 100 Ia 139 ff. bestätigte das Bundesgericht die für die
Fleischschaugebühr gewählte flexiblere Lösung. Gleichzeitig warf es die
Frage auf, ob es genügen könne, dass in Fällen, wo sich die Leistung des
Staates mit einer entsprechenden Leistung auf dem freien Markt vergleichen
lasse, nur die Gebührenpflicht an sich in einem formellen Gesetz verankert
sei, während die Ausgestaltung der Gebühr der Exekutive überlassen
werde. Das Bundesgericht musste im genannten Entscheid diese Frage aber
nicht entscheiden, weil keine Leistung des Staates zur Diskussion stand,
die mit Leistungen auf dem freien Markt verglichen werden konnte. Die
kantonale Behörde verlangte nämlich Gebühren für die Sondernutzung eines
Seeufers, d. h. für die öffentliche Sache, für welche kein Marktpreis
besteht. Das Bundesgericht erachtete es in diesem Fall auch darum nicht als
gerechtfertigt, eine Ausnahme vom Erfordernis der formellen gesetzlichen
Grundlage zu machen, weil es der Ansicht war, die strittige Gebühr
nähere sich wegen der Unbestimmtheit der für ihre Festlegung anwendbaren
Kriterien und wegen ihrer Höhe den Steuern. Nach der Rechtsprechung darf
die Bemessung der Benützungsgebühr (im Gegensatz zur Verwaltungsgebühr)
ohne Rücksicht auf das Kostendeckungsprinzip vorgenommen werden und einen
Überschuss ergeben. Ist eine Benützungsgebühr aber in solcher Weise
festgesetzt worden, erachtet es die Rechtsprechung in besonderem Mass
als gerechtfertigt, am Erfordernis der formellen gesetzlichen Grundlage
festzuhalten (BGE 102 Ia 403).
Die neueste bundesgerichtliche Rechtsprechung zeigt, dass
das Erfordernis der formellen gesetzlichen Grundlage von Gebühren
gelockert worden ist. Aus den zitierten Entscheiden kann eine gewisse
Differenzierung der Anforderungen an die gesetzliche Grundlage je nach
den in Frage stehenden, vom Staat zu erbringenden Leistungen herausgelesen
werden. Eine Herabsetzung der Anforderungen an die gesetzliche Grundlage
erscheint nach der Rechtsprechung insbesondere dort als zulässig, wo dem
Bürger die Überprüfung der Gebühr auf ihre Rechtmässigkeit anhand anderer
verfassungsmässiger Prinzipien ohne weiteres offen steht, nicht aber,
wenn spezifisch der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Das
Legalitätsprinzip darf bei der Gebührenerhebung weder seines Gehalts
entleert werden, noch auf der anderen Seite in einer Weise überspannt
werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der
Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät.
Von diesem Stand der Rechtsprechung ist im vorliegenden Fall
auszugehen. Demgegenüber stützt die Beschwerdeführerin ihre Auffassung,
die Gebühr für die Wiedergabe von Landeskarten habe keine ausreichende
gesetzliche Grundlage, auf ein privates Gutachten vom 20. August 1962. Seit
dieses Gutachten verfasst worden ist, hat sich die Rechtsprechung
betreffend die gesetzliche Grundlage von Gebühren jedoch im erwähnten
Rahmen weiterentwickelt. Darum kann in dieser Hinsicht heute nicht mehr
auf das vorgelegte Gutachten abgestellt werden.
Erwägung 5
5.- a) Das Bundesgesetz über die Erstellung neuer Landeskarten
enthält keine Bestimmung über die für die Wiedergabe der eidgenössischen
Kartenwerke zu erhebenden Gebühren. Die Gebührenpflicht und die Höhe der
Gebühren werden dem Grundsatz nach erst in der Verordnung des Bundesrates
vom 18. Dezember 1953 betreffend die Wiedergabe der eidg. Kartenwerke
(AS 1953, S. 1066) geregelt. Nach Art. 7 Abs. 1 dieser Verordnung werden
für die Erteilung von Bewilligungen für die Reproduktion von Landeskarten
Gebühren erhoben, deren Höhe dem Umfang und der Bedeutung der Wiedergabe
entsprechen. Mit der Festsetzung des Gebührentarifs wird in Art. 7 Abs. 2
der Verordnung das Eidg. Militärdepartement betraut. Dieses hat am 28.
Dezember 1972 einen Tarif für die Wiedergabe von Kartenwerken erlassen,
der seit dem 1. Januar 1973 in Kraft ist (AS 1973, S. 194). Die Eidg.
Landestopographie verfügt somit über keine gesetzliche Grundlage im
formellen Sinn, wenn sie Gebühren für die Reproduktion von Landeskarten
erhebt.
Art. 1 des Bundesgesetzes über die Erstellung neuer Landeskarten
ermächtigt den Bund aber unter anderem, die neuen Landeskarten zu
"veröffentlichen". In Art. 3 Abs. 2 wird der Bundesrat ferner beauftragt,
Bestimmungen über die "Abgabe" der Karten zu erlassen. Diese Bestimmungen
machen deutlich dass der Bund seine Landeskarten, die er primär für
militärische Zwecke erstellt auch dem privaten Gebrauch zugänglich machen
will (vgl. die Botschaft des Bundesrates über die neuen Landeskarten,
BBl 1935 I, 625 ff.; ferner Art. 3 der Verordnung über die Obliegenheiten
der Eidg. Landestopographie vom 10. Mai 1972, SR 510.61).
b) Im genannten Bundesgesetz über die Erstellung neuer Landeskarten
wird nicht festgelegt, auf welche Weise die Landeskarten den interessierten
Kreisen zugänglich gemacht werden sollen. Insbesondere schweigt das Gesetz
darüber, wie der Bund über sein aufgrund des URG bestehendes Urheberrecht
an Landeskarten zu verfügen hat. Dem Gesetz kann darum kein Hinweis
darüber entnommen werden, ob der Bund den Privaten die Reproduktion von
Landeskarten durch den Abschluss von privatrechtlichen Verträgen oder
aufgrund von öffentlichrechtlichen Verfügungen gestatten soll.
Soweit der Bund die Landeskarten für seinen eigenen, vor allem
militärischen Gebrauch herstellt, gehören die Urheberrechte an diesen
Karten zu seinem Verwaltungsvermögen. Auch wenn die Landeskarten, wie der
Bundesrat in der zitierten Botschaft ausführte, trotz ihres militärischen
Ursprungs, "durch Schule, Sport, Technik und wissenschaftliche Verbände
zum allgemeinen Volksgut" geworden sind (BBl 1935 I, S. 625), kann
die Versorgung der Bevölkerung mit Karten nicht als eigenständige
Bundesaufgabe betrachtet werden. Der Verkauf von Karten ist vielmehr
ein Nebenprodukt der Kartenherstellung für den eigenen Gebrauch des
Bundes. Noch weniger erfüllt der Bund eine öffentliche Aufgabe, wenn er
Privaten Urheberrechte an Landeskarten für Reproduktionen überlässt.
Die Übertragung der Urheberrechte dient dem Bund vor allem durch die
damit erzielten Einnahmen. Sie ist somit eine Materie, die vom Bund
kein hoheitliches Handeln erfordert. Die Urheberrechte können vielmehr
durch privatrechtliche Verträge übertragen werden (vgl. das Gutachten
der Eidg. Justizabteilung in VEB 31, 1962-63, Nr. 117, S. 226 f.; ALFRED
SCHÄRLI, Die Gebühren des Bundes, Diss. Zürich 1955, S. 101; dieser Autor
ist der Ansicht, das Entgelt für die Bewilligung der Reproduktion von
Landeskarten stelle notwendigerweise eine privatwirtschaftliche Einnahme
des Bundes dar).
Ein öffentlichrechtliches Verfahren, d.h. die Möglichkeit, einseitig
zu verfügen, kann in einem Fall wie dem vorliegenden aber dennoch
sinnvoller sein als eine privatrechtliche Regelung. Da eine Vielzahl von
parallelen Fällen behandelt werden muss, ist die Möglichkeit, hoheitlich
zu handeln, verwaltungsökonomischer. Eine Erledigung der Geschäfte durch
Verfügung gewährleistet zudem besser als ein privatrechtliches Verfahren
eine rechtsgleiche Behandlung der Privaten. Es kann der Behörde daher
grundsätzlich nicht verwehrt sein, die Abwicklung solcher, eigentlich
privatrechtlicher Geschäfte ins öffentliche Recht zu verlegen.
Bei dieser Sachlage durfte der Bundesrat nach pflichtgemässem Ermessen
die ihm als zweckmässig erscheinende Regelung für die Übertragung von
Urheberrechten an Landeskarten wählen. Er hat dies mit seiner Verordnung
betreffend die Wiedergabe der eidgenössischen Kartenwerke getan und sich
für ein öffentlichrechtliches Verfahren in dieser Materie entschieden. Der
Auffassung der Eidg. Justizabteilung, die Übertragung von Urheberrechten
an Private erfolge trotz der Regelung in der bundesrätlichen Verordnung
durch privatrechtliche Verträge, kann nicht gefolgt werden (vgl. das
erwähnte Urteil des Bundesgerichts i.S. Schweizerische Eidgenossenschaft
gegen die Schad + Frey AG vom 25. November 1975).
c) Wenn der Bundesrat die Übertragung der Urheberrechte an Landeskarten
privatrechtlich geregelt hätte, könnte der Private nicht eine formell
gesetzliche Grundlage für die Preise solcher Übertragungen verlangen. Er
hätte nur Anspruch darauf, dass die Behörde bei der Abwicklung des
Geschäftes nach Grundsätzen, d.h. nach pflichtgemässem Ermessen handelt
(BGE 67 I 293 f. E. 2; Imboden/Rhinow, Verwaltungsrechtsprechung I, Nr. 47
B II c). Bei einer öffentlichrechtlichen Regelung des gleichen, wahlweise
öffentlichrechtlich oder privatrechtlich zu regelnden Sachverhaltes
erscheint es nicht als gerechtfertigt, dem Privaten einen wesentlich
höheren Schutz zu gewähren als bei einer privatrechtlichen Abwicklung des
Geschäftes. In einem solchen Fall dürfen nicht die strengen Anforderungen
an die gesetzliche Grundlage der Gebühr gestellt werden, wie wenn die
Materie notwendigerweise hoheitlich geregelt werden muss. In dieser
Hinsicht ist die Rechtsprechung betreffend die gesetzliche Grundlage von
Gebühren zu ergänzen.
Bei der öffentlichrechtlichen Regelung von Geschäften, die auch durch
privatrechtliche Verträge getätigt werden könnten, darf die Gebühr in
ähnlicher Weise festgesetzt werden wie ein Preis bei der privatrechtlichen
Abwicklung des gleichen Geschäftes. Darum kann bei Gebühren, die den
Preisen eines privatrechtlichen Geschäftes entsprechen, die Kompetenz
der Behörde, das Geschäft (sei es auf privat- oder öffentlichrechtlicher
Basis) zu tätigen, als ausreichende Grundlage für die Gebührenerhebung
betrachtet werden. Bei der privatrechtlichen Regelung einer Materie
ist nicht zu beanstanden, dass die anzuwendenden Preise in Form einer
Preisliste durch die Exekutive oder eine dieser untergeordneten Behörde
festgesetzt werden. Darum darf bei der hoheitlichen Abwicklung eines
wahlweise privat- oder öffentlichrechtlich regelbaren Geschäftes eine
analoge Festsetzung der Gebühr ebenfalls als ausreichend betrachtet
werden. Infolgedessen kann im vorliegenden Fall nicht beanstandet werden,
dass Art. 7 der Verordnung betreffend die Wiedergabe der eidgenössischen
Kartenwerke nur einige allgemeine Grundsätze der Gebührenerhebung enthält,
die Ausgestaltung des Gebührentarifs aber dem Eidg. Militärdepartement
übertragen wird. Somit muss die Grundlage der Gebühr, welche als Entgelt
für die Bewilligung der Reproduktion von Landeskarten verlangt wird,
grundsätzlich als ausreichend betrachtet werden.
d) Bei der Aufstellung des Gebührentarifs für Leistungen, welche in
der genannten Weise wahlweise in einem öffentlich- oder privatrechtlichen
Verfahren erbracht werden können, muss sich die Behörde an den Preisen
orientieren, die auf dem freien Markt für die gleiche Leistung verlangt
werden könnten. Im vorliegenden Fall war das Eidg. Militärdepartement in
der Lage, dies zu tun, da die von der Eidg. Landestopographie erbrachten
Leistungen wirtschaftlich bewertbar sind, und der Bund über kein Monopol
auf dem Gebiet der Kartenherstellung verfügt (vgl. die zitierte Botschaft,
aaO, S. 644 f.).
Sobald aber die Gebühren über marktgerechte Preise hinausgehen,
können sie nicht mit einem Entgelt verglichen werden, das mit einem
privatrechtlichen Vertrag auf dem freien Markt vereinbart worden wäre. In
einem solchen Fall fehlt die Ähnlichkeit zwischen der hoheitlichen und der
privatrechtlichen Erledigung eines Geschäftes, welche eine Herabsetzung der
Anforderungen an die gesetzlichen Grundlagen der Gebühr rechtfertigt. Darum
muss für Gebühren, die über einen marktgerechten Preis hinausgehen, eine
Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn verlangt werden, auch wenn
die Behörde grundsätzlich die Wahl hat, das Geschäft privatrechtlich oder
durch eine Verfügung abzuwickeln.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.