BGE 103 IA 624
103 Ia 624
91. Extrait de l'arrêt du 21 décembre 1977 en la cause Donadoni contre
Ministère public fédéral Regeste
Auslieferung, Europäisches Auslieferungs-Übereink. vom 13. Dezember
1957; Vertrag zwischen der Schweiz und Belgien über die gegenseitige
Auslieferung von Verbrechern, vom 13. Mai 1874.
Mehrheit von Auslieferungsbegehren, von Italien und Belgien gestellt.
Zuständigkeit des Bundesgerichts (E. 1). Anwendung von Art. 17 des
Europ. Auslieferungs-Übereink. auf den konkreten Fall, weil nach dem
Staatsvertrag mit Belgien der ersuchte Staat frei ist nach seinem Gutfinden
zu entscheiden bei Mehrheit von Begehren (E. 2). Art. 17, Aufzählung der
Kriterien für die Wahl (E. 3). Anwendung dieser Kriterien im konkreten Fall
(E. 9).
Sachverhalt
A.- La police genevoise a arrêté Gian Angelo Donadoni, ressortissant
italien.
Le 18 mars 1977, les autorités italiennes ont demandé l'arrestation,
à titre extraditionnel, de Donadoni, qui s'était évadé le 22 octobre
1976 d'une prison de Florence. Le 14 avril 1977, l'Ambassade d'Italie
à Berne a demandé l'extradition de Donadoni en vue de l'exécution du
solde de la peine prononcée par la Cour d'appel de Florence le 8 mars
1976. Par note du 12 mai 1977, ladite ambassade a requis l'extradition en
vue de l'exécution d'une peine prononcée par le Pretore de Vipiteno le
12 novembre 1975. Enfin, cette ambassade a remis aux autorités suisses,
le 20 juin 1977, une troisième note, demandant l'extradition de Donadoni
pour des faits motivant d'autres inculpations.
Le 31 mars 1977, Donadoni, entendu sur commission rogatoire
internationale décernée par le procureur du roi, à Bruxelles, a reconnu
avoir participé à plusieurs vols à main armée commis en Belgique. Le
1er avril 1977, les autorités belges ont demandé l'arrestation, à titre
extraditionnel, de Donadoni. Par note du 19 avril 1977, l'Ambassade de
Belgique à Berne a requis des autorités suisses l'extradition de Donadoni
des chefs de vols à l'aide de violences ou de menaces et tentatives de
vol à l'aide de violences ou de menaces. Par la suite, les 5 mai et 6
juillet 1977, l'Ambassade de Belgique a présenté deux autres demandes
d'extradition pour des faits motivant diverses inculpations.
Donadoni a été informé de ces demandes d'extradition. Il a déclaré
consentir à son extradition en Italie, en demandant qu'elle ait lieu
le plus rapidement possible. En revanche, il s'est opposé à la requête
d'extradition belge. Il conteste avoir commis certaines des infractions
pour lesquelles la demande précitée a été présentée. Il fait valoir divers
arguments en faveur d'une extradition prioritaire à l'Italie.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- La Belgique et l'Italie ont requis l'extradition de Donadoni,
ressortissant italien, pour des faits différents. Donadoni a fait
opposition à la demande belge; il s'est en outre déterminé sur la priorité
qu'il faudrait accorder, selon lui, à la demande italienne.
Confirmant ce qui avait été convenu lors d'un échange de vues intervenu
en 1976 entre le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral, ce dernier a jugé,
dans un arrêt récent (arrêt du 30 novembre 1977 en la cause Panovski et
Letnikovski), qu'il lui appartient, en cas de concours de requêtes, de
désigner l'Etat requérant auquel l'extradition sera accordée en priorité,
lorsque l'individu réclamé a fait opposition à l'une ou à l'autre des
demandes. Tel est le cas en l'espèce.
Erwägung 2
2.- La solution qu'il convient d'adopter en cas de concours de
demandes d'extradition peut ne pas s'imposer d'emblée, si les traités
qui lient l'Etat requis aux Etats requérants contiennent, sur une telle
concurrence, des règles différentes. Il n'est pas exclu que l'Etat
requis soit alors dans l'impossibilité de respecter ses engagements
internationaux (SCHULTZ, Das schweizerische Auslieferungsrecht, p. 205;
SCHWARZENBACH, Das materielle Auslieferungsrecht der Schweiz, Zurich 1901,
p. 234 ss). Saisies de demandes d'extradition émanant de plusieurs Etats
et concernant le même individu, les autorités suisses s'efforceront de
régler la question du concours de requêtes d'entente avec les Etats
intéressés. Mais si aucune solution ne peut être adoptée d'un commun
accord, les autorités d'extradition doivent statuer sur l'ordre de
priorité; dans ce cas, elles veilleront à respecter, dans la mesure du
possible, les engagements internationaux de la Confédération.
a) La Suisse est liée par des traités d'extradition avec l'Italie et
avec la Belgique. La Convention européenne d'extradition, conclue le 13
décembre 1957, règle les rapports italo-suisses; les relations entre la
Suisse et la Belgique sont régies par la convention sur l'extradition
réciproque des malfaiteurs conclue le 13 mai 1874 et modifiée le 11
septembre 1882 (ci-après: le traité de 1874).
La Convention européenne d'extradition contient une disposition sur
le concours de requêtes (art. 17). Le traité de 1874 ne dit en revanche
rien sur ce point. Ce silence a été voulu par les parties. Ainsi que le
relève le Conseil fédéral dans son Message du 20 mai 1874 concernant
le traité d'extradition revisé entre la Suisse et la Belgique, "le
Gouvernement belge a demandé ... qu'en cas de pluralité de demandes,
chaque Etat restât libre de décider comme il le jugerait opportun. Nous
avons cru devoir adhérer à ce désir, qui nous paraît légitime" (FF 1874,
vol. I, p. 848 ss, 851). Il convient de tenir compte de cette déclaration
pour l'interprétation du traité (ATF 101 Ia 537 consid. 5).
La loi fédérale sur l'extradition, du 22 janvier 1892 (LExtr.), règle à
son art. 14 le concours de requêtes. D'après la jurisprudence, en matière
d'extradition comme dans d'autres domaines, les traités internationaux
ont le pas sur la loi nationale, même s'ils lui sont antérieurs; en cas
de contradiction entre les dispositions de la loi et celles d'un traité,
celles-ci l'emportent sur celles-là. Ainsi, la loi fédérale ne s'applique
pas lorsque la Suisse et l'Etat requérant sont liés par une convention.
Il n'en va autrement que dans certaines hypothèses, notamment si la loi
peut être appliquée concurremment avec le traité et pour en combler une
lacune, à la condition qu'elle ne conduise pas à une solution contraire
(ATF 102 Ia 319).
b) En l'espèce, la Belgique ne peut exiger que la priorité soit
donnée à sa demande. La Confédération ne violera donc pas ses obligations
découlant du traité de 1874 si elle livre l'individu réclamé à un autre
Etat. La liberté d'appréciation que le traité précité donne aux autorités
suisses ne signifie toutefois pas que celles-ci puissent statuer comme
bon leur semble. L'art. 14 LExtr. sera en effet applicable si la question
du concours de requêtes ne fait pas l'objet d'une disposition du traité
conclu entre la Suisse et l'Etat qui a présenté la demande d'extradition
concurrente.
L'extradition de Donadoni devrait être accordée de manière prioritaire
à l'Italie si cet Etat pouvait exiger que la préférence soit donnée
à sa requête en se fondant sur l'art. 17 de la Convention européenne
d'extradition. Mais tel n'est pas le cas. La disposition précitée n'impose
pas, en cas de concours de requêtes, l'application stricte d'une seule
règle précise. Elle laisse au contraire à l'Etat requis un large pouvoir
d'appréciation, en prescrivant qu'il statuera "compte tenu de toutes
circonstances" et, notamment, de la gravité relative et du lieu des
infractions, des dates respectives des demandes, de la nationalité de
l'individu réclamé et de la possibilité d'une extradition ultérieure à un
autre Etat. Dans la plupart des cas, l'Etat requis pourra ainsi statuer
sur le concours de requêtes sans violer ses engagements internationaux
(G. VON SALIS, Der multilaterale Auslieferungsvertrag des Europarates,
thèse Zurich 1962, p. 69).
Ni la Belgique, ni l'Italie ne peuvent donc prétendre en l'espèce
avoir un droit à ce que la priorité soit accordée à leur demande
d'extradition. En revanche, l'Italie peut attendre des autorités suisses
qu'elles statuent sur le concours de requêtes en tenant compte de toutes
les circonstances, et, notamment, des critères de choix énumérés à
l'art. 17 de la Convention européenne d'extradition. Certes, la doctrine
italienne paraît écarter l'application de cette disposition en cas
de concours de requêtes n'émanant pas toutes d'Etats ayant adhéré à la
Convention (cf. ROLANDO QUADRI, sous "Estradizione" dans Enciclopedia del
diritto, Varese 1967, vol. XVI, ch. 4, p. 11). Mais rien ne s'oppose
à ce que la Suisse, Etat requis, tranche sur la base de l'art. 17 de
la Convention, lorsque la demande concurrente est celle d'un Etat avec
lequel aucun traité d'extradition n'a été conclu; il doit en aller de même
lorsque cet Etat et la Suisse sont liés par une convention qui laisse à
l'Etat requis le soin de statuer comme il le juge opportun.
Ainsi, les autorités suisses, saisies de requêtes d'extradition
concurrentes présentées l'une par l'Italie, l'autre par la Belgique,
doivent statuer sur ce concours de demandes en faisant application de
l'art. 17 de la Convention européenne d'extradition; dans la mesure où
elles observent cette disposition, elles ne peuvent violer les engagements
internationaux de la Confédération, quelle que soit la demande à laquelle
la priorité est accordée.
Erwägung 3
3.- L'art. 17 de la Convention européenne d'extradition laisse à l'Etat
requis un large pouvoir d'appréciation. Il ne pose en effet pas une règle
stricte, que l'extradition soit demandée par plusieurs Etats pour les
mêmes faits ou pour des faits différents. L'Etat requis statuera sur le
concours de requêtes compte tenu de toutes les circonstances. L'art. 17
énumère certes les critères dont il convient de tenir compte, mais sans
établir entre eux une hiérarchie quelconque. Chacun de ces critères -
gravité relative et lieu des infractions, dates respectives des demandes,
nationalité de l'individu réclamé et possibilité d'une extradition
ultérieure à un autre Etat - peut en soi, suivant les circonstances du cas,
être celui qui emporte la décision.
Certes, sur un plan général, ces critères n'ont pas tous un poids
égal. Il faut certainement tenir compte de la gravité des infractions,
car on ne peut laisser impunis les crimes ou délits les plus graves; mais
suivant les circonstances du cas, il sera justifié d'accorder la priorité
à la demande d'un Etat sur le territoire duquel plusieurs infractions
relativement légères ont été commises, même si la requête concurrente
a été présentée pour des faits motivant une inculpation particulièrement
grave. Le lieu des infractions revêt également une importance particulière,
notamment lorsque les demandes concurrentes sont présentées pour des mêmes
faits, ou pour des faits différents commis uniquement sur le territoire
de l'un des Etats requérants. Statuer sur le concours de requêtes en se
basant sur les dates respectives des demandes est apparemment une solution
simple; mais on ne saurait ignorer que l'application de ce critère peut
aboutir, dans certains cas, à des résultats insatisfaisants (LAMMASCH,
Auslieferungspflicht und Asylrecht, p. 507). La nationalité de l'individu
réclamé et la possibilité d'une extradition ultérieure à un autre Etat
sont des critères étroitement liés l'un à l'autre, dont l'application
peut toutefois conduire à des solutions opposées. Le reclassement social
de l'individu paraît être mieux assuré si cette personne est extradée
dans l'Etat dont elle est ressortissante et où elle a, en règle générale,
son domicile et le centre de ses relations. Mais le principe généralement
admis de la non-extradition des nationaux (cf. SCHULTZ, op.cit., p. 481
ss) peut alors s'appliquer au détriment d'une juste répression pénale,
si les dispositions applicables dans l'Etat national ne permettent pas
la condamnation de l'individu pour des infractions commises à l'étranger.
Tous les critères énumérés à l'art. 17 de la Convention européenne
d'extradition permettent aux autorités de l'Etat requis de statuer sur
l'ordre de priorité. Si, sur un plan général, certains d'eux paraissent
mériter plus de considération que d'autres, chacun peut cependant être,
compte tenu des circonstances du cas, le critère décisif.
Erwägung 4
4.- D'après la jurisprudence, le Tribunal fédéral examine d'office si
les conditions d'octroi de la demande d'extradition sont remplies, sans
être lié à cet égard par les moyens soulevés par l'opposant. Cette règle
vaut également pour les conditions formelles d'extradition, sur lesquelles
il appartient en premier lieu à la Division fédérale de police de se
prononcer (ATF 101 Ia 421 et les arrêts cités). En revanche, le Tribunal
fédéral ne se prononce pas sur la culpabilité de l'individu réclamé, car
il est lié par les faits énoncés dans l'acte de poursuite qui est à la
base de la demande d'extradition; c'est au juge du fond qu'il appartient de
vérifier si la personne extradée est coupable de l'infraction pour laquelle
l'extradition a été requise et accordée. Cette règle n'est cependant pas
absolue. Elle n'empêche pas le juge d'extradition de tenir compte des
erreurs, lacunes ou contradictions qui entachent les pièces présentées,
ni de refuser l'extradition en raison d'infractions qu'il est manifestement
exclu de mettre à la charge de l'opposant (ATF 101 Ia 408, 424).
Erwägung 5
5.- Donadoni a fait opposition à la demande d'extradition présentée par
la Belgique. Il ne s'est en revanche pas opposé à la requête italienne,
à laquelle - selon lui - la priorité devrait être accordée. Le Tribunal
fédéral doit ainsi se prononcer sur l'opposition à la requête belge,
puis sur l'admission de la demande d'extradition italienne et, enfin,
sur l'ordre de priorité qu'il convient en l'espèce d'adopter.
Erwägung 6
6.- (Rejet de l'opposition à la demande d'extradition belge.)
Erwägung 7
7.- et 8.- (Examen de la demande d'extradition italienne.)
Erwägung 9
9.- Les demandes d'extradition de l'Italie et de la Belgique devant
toutes deux être accordées, il appartient au Tribunal fédéral de se
prononcer sur l'ordre de priorité qu'il faut en l'espèce adopter, en
tenant compte de toutes les circonstances du cas et sur la base des
critères énumérés par l'art. 17 de la Convention européenne d'extradition.
a) Prendre comme critère décisif les dates des demandes ne serait pas
satisfaisant in casu. La première requête dont les autorités suisses ont
été saisies, déposée le 14 avril 1977 par l'Italie, a été suivie quelques
jours plus tard par la première demande d'extradition belge. La deuxième
requête de la Belgique précède de quelques jours la deuxième demande
italienne. Enfin, l'Ambassade d'Italie a requis l'extradition de Donadoni
par une troisième note, du 20 juin 1977, de quinze jours antérieure à la
troisième demande d'extradition belge.
b) La priorité doit être accordée à la demande d'extradition belge si
l'on tient compte de la gravité relative des infractions. Celle-ci doit
être déterminée au regard des peines prévues par les dispositions de
droit suisse. La plus grave des infractions dont Donadoni est inculpé
est l'assassinat, puni de la réclusion à vie. Selon l'art. 139 al. 2,
2e phrase, CP, le juge peut prononcer la réclusion à vie si les violences
exercées ont entraîné la mort et si l'auteur avait pu le prévoir. La peine
maximale prévue pour le brigandage qualifié est de 20 ans de réclusion
(art. 139 al. 2 et 35 CP).
Donadoni a certes nié avoir participé à l'attaque à main armée commise
le 1er décembre 1976 à Bruxelles. On a vu toutefois que l'on ne pouvait
exclure qu'il ne soit l'un des auteurs de cette infraction. Quoi qu'il en
soit, Donadoni a admis sa participation à quatre autres vols à main armée
commis en Belgique. Les infractions perpétrées dans ce pays apparaissent
donc comme étant plus graves que celles qui ont été commises en Italie.
A cet égard, on peut aussi tenir compte d'un élément qui, s'il n'est
pas cité par l'art. 17 de la Convention, mérite néanmoins considération. La
Division fédérale de police relève que les instructions pénales ouvertes en
Belgique n'en sont qu'à leur début, alors que deux jugements exécutoires
ont déjà été prononcés en Italie. Elle souligne en outre que Donadoni a
exercé ses activités coupables en Belgique avec d'autres personnes. Elle
considère dès lors, à juste titre, que les autorités belges seraient
placées devant de grandes difficultés, si elles devaient poursuivre
l'instruction des affaires pénales en l'absence de Donadoni, extradé de
manière prioritaire à l'Italie. Certes, les autorités de ce dernier pays
se heurteront aussi à des difficultés du même ordre, si la préférence
est donnée à la demande d'extradition belge. Mais il semble bien que ces
difficultés seraient moindres que celles que rencontreraient les autorités
belges dans le cas inverse.
c) Au nombre des critères énumérés à l'art. 17 de la Convention
européenne d'extradition figurent la nationalité de l'individu réclamé et
la possibilité d'une extradition ultérieure à un autre Etat. Etant admis
que le reclassement social du détenu sera mieux assuré si la détention,
puis la libération de cette personne, ont lieu dans le pays dont elle
est ressortissante, la préférence devrait être donnée à la demande
d'extradition de cet Etat. Il faut toutefois observer que l'extradition
accordée de préférence à un autre Etat peut être assortie de la condition
que l'extradé, après jugement et punition, soit remis aux autorités de
l'Etat dont il est ressortissant, afin d'être jugé pour les infractions
commises dans ce pays. Les conditions optimales d'une réinsertion sociale
seront ainsi réalisées au moment de la libération. Il convient cependant
d'admettre que cette solution peut être défavorable, du point de vue
du reclassement social de l'individu réclamé, dans la mesure où elle
pourra rendre difficiles, sinon impossibles, durant un certain temps,
les contacts que les proches du détenu voudraient avoir avec celui-ci.
Une extradition ultérieure à un autre Etat sera généralement exclue
si la personne réclamée est extradée, de manière prioritaire, à l'Etat
dont il a la nationalité. Suivant les circonstances du cas, c'est là un
élément qui peut, à lui seul, dicter la décision.
En l'espèce, si l'extradition est accordée de préférence à la Belgique,
les autorités de ce pays pourront être saisies d'une demande d'extradition
de l'Italie. Cette demande sera examinée au regard des dispositions
réglant les relations entre ces deux pays ou, à leur défaut, du droit
d'extradition belge. Mais il est admissible, en vue de garantir la
poursuite des infractions commises en Italie et pour lesquelles ce pays a
requis l'extradition, que les autorités suisses subordonnent l'extradition
accordée de préférence à la Belgique à la condition qu'après jugement et
punition, Donadoni soit extradé en Italie. Le traité de 1874 ne met pas
obstacle à ce qu'une telle condition soit posée, l'Etat belge n'ayant au
surplus aucun droit à ce que la priorité soit donnée à sa demande. Une
telle condition peut en outre être considérée comme le consentement de la
Suisse à une extradition ultérieure de Donadoni à l'Italie, en raison des
faits motivant les inculpations pour lesquelles la demande d'extradition
italienne a été admise.
d) Donadoni s'oppose à ce que la préférence soit donnée à la demande
belge, car il craint d'être jugé à nouveau en Italie pour les infractions
commises et jugées en Belgique. Certes, les dispositions pénales italiennes
permettraient que tel soit le cas. Mais les peines subies à l'étranger
seraient alors déduites des peines prononcées après coup en Italie. Dans
ces conditions, l'argument soulevé perd une grande part de sa portée.
En définitive, et au regard de l'ensemble des circonstances du cas,
il convient d'accorder l'extradition de préférence à la Belgique, sous
condition, après jugement et punition, de réextradition à l'Italie.