BGE 103 IA 577
103 Ia 577
85. Estratto della sentenza del 9 novembre 1977 nella causa Pedroia
c. Comune di Minusio e Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Regeste
Staatsrechtliche Beschwerde gegen einen von der zuständigen Behörde
noch nicht genehmigten Erlass; Art. 89 OG.
Die staatsrechtliche Beschwerde gegen einen kommunalen Erlass, der noch
der Genehmigung durch die kantonale Behörde bedarf, ist zulässig, wenn
diese vor der Urteilsfällung erfolgt. Bis zum Zeitpunkt der Genehmigung
kann das Bundesgericht die Instruktion aussetzen (Erweiterung der
Rechtsprechung) (E. 2).
Benützungsgebühr, Trinkwassergebühr.
Bei der Festlegung des Tarifs für die Benützung einer Sache (hier:
Wasser), die von einem öffentlichen Betrieb geliefert wird, kann nicht nur
der Menge sondern auch der Art und Weise des Verbrauchs Rechnung getragen
werden. Unter diesem Gesichtspunkt sind die normale Spitzenbelastung und
ausserordentliche Spitzenbelastung der Anlage, soweit sie ihre Ausmasse
und ihre Kapazität (hier: die Wasserfassungen und -leitungen) beeinflussen,
massgebend (E. 5-7).
Sachverhalt
A.- Il 4 luglio 1973 il Municipio di Minusio, agendo in virtù
dell'art. 13 lett. a della legge cantonale sulla municipalizzazione
dei servizi pubblici (LSM), ha adottato un nuovo regolamento per la
distribuzione dell'acqua potabile e la relativa tariffa.
Accanto alla tassa d'allacciamento (art. 1), la tariffa istituisce
una tassa minima d'abbonamento, graduata a seconda dei locali e del
tipo d'impianti (art. 4). La tassa di consumo (prezzo dell'acqua) è
uniformemente stabilita in Fr. 0,32 il mc (art. 10 lett. a). La tassa
d'abbonamento dà diritto al consumo gratuito di tanti metri cubi d'acqua,
quanti ne risultano dalla divisione dell'ammontare di essa per il prezzo
unitario al mc (art. 10 cpv. 2 tariffa). Da codesta imputazione sono
però escluse le tasse industriali e suppletorie previste dall'art. 6
della tariffa: esse non danno diritto a consumo e debbono esser pagate
oltre la tassa minima-base (art. 6 cpv. 2).
Tra queste tasse suppletorie rientra quella (art. 6 lett. g) per le
piscine fisse o di plastica con o senza filtri. Esse pagano una tassa
suppletoria annua di Fr. 8.-- per mc di capienza.
Luigi Pedroia e consorti hanno ricorso contro la tassa suppletoria
per le piscine al Consiglio di Stato e, dopo la pronunzia sfavorevole
di questo, si sono aggravati al Tribunale amministrativo. Anche l'ultima
istanza cantonale ha dato loro torto, in sostanza argomentando che nella
ripartizione della tassa tra le varie categorie di utenti il legislatore
non ha abusato dei propri poteri tenendo conto della natura voluttuaria
del consumo, della capacità economica dei proprietari di piscine e degli
oneri derivanti per l'impianto dal numero, dall'aumento e dal consumo
particolare di tali installazioni.
Con tempestivo ricorso di diritto pubblico per violazione dell'art. 4
Cost., Luigi Pedroia e consorti impugnano questa decisione, e chiedono
al Tribunale federale di annullarla insieme con l'art. 6 lett. g della
Tariffa.
Ammessa, in linea di principio, la possibilità di prevedere per le
piscine una tassa suppletoria, non imputabile sul consumo, essi sostengono
che quella di Fr. 8.-- il mc per anno è assolutamente sproporzionata,
e crea per i proprietari di simili impianti un aggravio che non può
esser giustificato con alcun ragionevole motivo. La pretesa natura
voluttuaria del contestato consumo, la potenzialità economica della
categoria degli utenti, le pretese esigenze di potenziamento della
rete e degli impianti in ragione del numero delle piscine e del loro
presumibile aumento, non costituiscono motivo oggettivo per giustificare
un carico così massiccio. Inoltre, la soluzione adottata costituisce una
flagrante disparità di trattamento rispetto ad altre categorie di utenti,
che si trovano in condizioni analoghe, e non sono gravati. Pertanto,
il legislatore comunale avrebbe abusato dei poteri di apprezzamento
che gli competono, e sarebbe caduto nell'arbitrio e nella disparità di
trattamento condannati dall'art. 4 Cost.; nello stesso errore sarebbe
incorso il Tribunale amministrativo respingendo il gravame.
Il nuovo regolamento dell'acqua potabile e la relativa tariffa sono
stati approvati dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 7871 del 25
ottobre 1974, posteriore all'inoltro del ricorso di diritto pubblico.
Sulle questioni concernenti la struttura tariffaria il Tribunale
federale ha fatto allestire una perizia, affidata al prof. Ernst Trueb
del Politecnico federale di Zurigo.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- La sentenza del Tribunale amministrativo impugnata è una decisione
finale di ultima istanza. Contro di essa il ricorso di diritto pubblico
per violazione dell'art. 4 Cost. è ammissibile (art. 87 OG). Conforme
alla natura cassatoria del rimedio, la conclusione ricorsuale tendente
all'annullamento della decisione del Tribunale amministrativo è ricevibile.
Erwägung 2
2.- I ricorrenti chiedono però che il Tribunale federale annulli
direttamente, siccome incostituzionale, anche l'art. 6 lett. g della
tariffa.
a) Il regolamento e la tariffa sono stati adottati dall'esecutivo
comunale in veste di legislatore, e ciò in virtù di una ripartizione di
competenze fra autorità cantonali e comunali. I ricorrenti non censurano
la costituzionalità di questa ripartizione di competenze, e il Tribunale
federale non deve di conseguenza occuparsene.
Regolamento e tariffa constano di norme generali ed astratte,
applicabili ad un numero indeterminato di fattispecie. Dopo esser stati
adottati dal Municipio, essi esigono ancora l'approvazione, di effetto
costitutivo, del Consiglio di Stato, a norma delle disposizioni della
legge organica comunale (LOC; art. 158 e 159 LOC; art. 18 LSM - cfr. DTF
100 Ia 149 consid. 1). Solo a partire dal momento dell'approvazione
del Consiglio di Stato, essi costituiscono "decreti cantonali" (arrêtés
cantonaux, kantonale Erlasse) a' sensi dell'art. 84 cpv. 1, prima frase OG
(DTF 77 I 148 e 149 consid. 2).
Nel caso concreto l'approvazione del regolamento da parte del Consiglio
di Stato è avvenuta soltanto il 25 ottobre 1974. Al momento in cui il
ricorso di diritto pubblico è stato presentato, la conclusione tendente
all'annullamento diretto della norma, non ancora perfetta, era pertanto
improponibile.
b) Nella fattispecie si giustifica tuttavia di ammettere la
ricevibilità di tale conclusione per due motivi.
Quando un ricorso di diritto pubblico contro un decreto validamente
adottato dall'autorità cantonale è proposto anteriormente alla sua
pubblicazione, giorno dal quale secondo l'art. 89 OG decorre il termine per
l'impugnativa, il Tribunale federale non dichiara irricevibile il ricorso
prematuro, ma ne sospende l'istruzione sino al giorno della pubblicazione
(DTF 98 Ia 204 consid. 1 e riferimenti).
Dettata da ragioni pratiche, questa giurisprudenza può esser estesa
al caso in cui, per la validazione di un decreto adottato da un'autorità
comunale, è necessaria l'approvazione dell'autorità cantonale, e questa
interviene dopo la presentazione del ricorso, ma prima del giudizio del
Tribunale federale.
Nel caso in esame, Consiglio di Stato e Tribunale amministrativo,
per una particolarità del diritto cantonale (actio popularis contro
tutte le deliberazioni di organi comunali), erano chiamati ad effettuare
un controllo di costituzionalità della contestata norma, adottata dal
Comune, e ciò anteriormente all'approvazione costitutiva da parte del
Governo. All'ultima istanza cantonale incombeva pertanto un sindacato
di costituzionalità in abstracto, identico a quello che compete al
Tribunale federale nel caso dell'impugnazione di un decreto cantonale. In
simili circostanze non si vede per quale ragione il Tribunale federale,
se dissentisse in punto alla costituzionalità della norma dall'opinione
dell'ultima istanza cantonale, dovrebbe limitarsi a cassarne la decisione
ed ad astringere detta istanza a pronunciare un nuovo giudizio, e non
potrebbe, invece, annullare direttamente la norma impugnata, divenuta
nel frattempo, per l'approvazione del Consiglio di Stato, un decreto
cantonale a' sensi dell'art. 84 OG.
Erwägung 3
3.- (Vincoli derivanti dall'art 4 Cost. per il legislatore.)
Erwägung 4
4.- (Applicabilità alle tasse di utilizzazione, che possono lasciar
un utile, del principio dell'equivalenza. Possibilità di tener conto
per la loro determinazione della capacità contributiva e dell'interesse
dell'utente. Limiti di tale presa in considerazione. Il ricorso a tali
criteri non giustifica in casu il maggior onere imposto ai proprietari
di piscine.)
Erwägung 5
5.- Il Tribunale amministrativo ha però ritenuto - proteggendo la tesi
del Comune - che il numero delle piscine e il consumo da esse provocato
impongono un potenziamento degli impianti di captazione, destinato a
coprire - specie nel periodo estivo - la domanda di questa categoria
di utenti. Esso ha quindi considerato lecito che il legislatore facesse
capo alla tassa suppletoria di Fr. 8.-- per mc di capienza e per anno,
su cui quella di consumo non è imputabile.
Vivacemente contestata dai ricorrenti, questa motivazione della
sentenza non trova però negli atti cantonali un conclusivo appoggio; in
particolare, non è abbastanza chiaro, sulla scorta degli atti cantonali,
se la tassa trova fondamento nella quantità del consumo provocato dalle
piscine, oppure nella struttura dello stesso.
In simile situazione ci si può chiedere se il Tribunale amministrativo
non abbia omesso di esaminare sufficientemente le obiezioni dei ricorrenti,
non facendo capo ad una perizia giudiziaria, e non sia pertanto caduto
in un diniego di giustizia lesivo dell'art. 4 Cost. Tuttavia il Tribunale
federale evita di cassare decisioni cantonali che nel loro risultato non
sono arbitrarie: ispirandosi a questo principio e tenendo conto che la
questione sollevata è di portata generale, è stata ordinata una perizia
in applicazione dell'art. 95 OG.
Erwägung 6
6.- Il referto del perito può brevemente riassumersi in questi termini:
a) Gli impianti di captazione e di distribuzione dell'acqua potabile
debbono esser dimensionati in modo da poter coprire i fabbisogni di
punta giornalieri. È impossibile - o comunque troppo dispendioso -
stabilire il fabbisogno di punta di ogni singolo utente. Per questa
ragione, le tariffe di consumo di un'azienda (prezzo dell'acqua al mc)
debbono esser calcolate in modo da coprire le punte "normali". La punta
normale si determina applicando un fattore (detto fattore di punta
normale) al consumo medio giornaliero, calcolato sull'arco di un intero
anno. Detto fattore di punta normale va dall'1,3 all'1,6 del fabbisogno
medio giornaliero. Per Minusio si giustifica di adottare il fattore 1,6. Le
punte che vanno oltre detti valori normali, dette "superpunte", debbono far
oggetto di una tassa suppletoria, che si aggiunge a quella di mero consumo.
b) Caratteristica delle piscine è di avere un fabbisogno giornaliero
medio molto basso, per contro un fabbisogno di punta estremamente alto
rispetto a quello giornaliero medio. Detto fabbisogno di punta, per di più,
coincide nel tempo con quello di altre categorie di utenti.
Le superpunte richieste dalle piscine - contrariamente a quanto si
potrebbe pensare - non sono occasionate dal riempimento stagionale. Giusta
il regolamento, questo può esser infatti ripartito nel tempo, agevolmente
controllato e si situa in periodo di bassa richiesta dell'utenza. Le
superpunte, invece, si concentrano in alcuni pochi giorni - forse una
decina - di temperature canicolari (38o C). In questi giorni, per mantenere
la temperatura dell'acqua a un livello normale, occorre rinnovarla con
un apporto di acqua fresca pari al 20% della capienza della piscina.
c) Il consumo annuale delle piscine di Minusio - considerata una
stagione balneare maggio-settembre di 153 d (giorni) e un'occupazione media
di 50 d sugli 80 d propizi al bagno - può esser calcolato in 25'134 mc/a,
pari a 2,86 volte la capienza globale delle piscine. Il consumo giornaliero
medio delle piscine è quindi di 68,9 mc/d. In questo consumo è tenuto
conto del primo riempimento e delle aggiunte normali per rinfrescare,
compensare l'evaporazione e per la pulizia. Codesti dati calcolatori
trovano riscontro in rilievi effettivi: il supero di consumo dei 179
proprietari di piscine per rapporto al supero medio degli altri 1505
utenti è stato nel 1974 di 27'763 mc.
Partendo da un fabbisogno medio delle piscine di 68,9 mc/d, la punta
normale (fattore per Minusio: 1,6) è di 110 mc/d. Nei giorni canicolari,
tenuto conto di un'occupazione del 90% delle piscine, occorre aggiungere
acqua fresca per 1580 mc (20% del 90% della capienza globale di 8776
mc). Ne risultano superpunte, da coprire con tassa speciale, di mc/d
(1580 - 110) = 1470 mc/d.
d) La predetta superpunta di 1470 mc/d fa stato per stabilire la
tassa suppletoria, il cui prodotto deve coprire i costi (interesse e
ammortamento) dei mezzi investiti per il superdimensionamento degli
impianti attribuibile alle piscine.
A seconda dei criteri prescelti per la valutazione degli impianti
(valore a nuovo o valore ammortizzato attuale) e dell'annuità di
ammortamento e d'interesse, tenuto conto della capacità complessiva
dell'impianto (8500 mc/d), il costo dell'unità di capacità (cioè
la capacità dell'impianto di fornire 1 mc al dì) va da un massimo di
Fr. 87.-- a un minimo di Fr. 48.--. La superpunta di 1470 mc/d, resa
necessaria dalle piscine, provoca così costi annuali che, a seconda del
sistema di calcolo, vanno da un massimo di Fr. 128'000.-- ad un minimo
di Fr. 71'000.-- ca. Ripartiti sulla capienza totale delle piscine
(mc 8776), tali costi giustificano una tassa suppletoria da un massimo
di Fr. 14,60 a un minimo di Fr. 8,10 per mc di capienza della singola
piscina. Secondo il perito, pertanto, la soprattassa per le piscine si
giustifica per la struttura particolare del consumo di questi impianti,
ossia per le superpunte ch'essi esigono durante un numero limitato di
giorni canicolari. Anche l'importo della tassa è in adeguata correlazione
con le prestazioni fornite dall'azienda.
Erwägung 7
7.- Al referto peritale sono mosse dai ricorrenti obiezioni di due
sorte: le prime concernono le caratteristiche del consumo, che il perito
ha considerato per giustificare la tassa; le seconde concernono il calcolo
della tassa.
A questo proposito giova rilevare che la perizia giudiziale ordinata
nel corso dell'istruzione di un ricorso fondato sull'art. 4 Cost. è
destinata unicamente a permettere al Tribunale federale di accertare se
a favore della soluzione scelta dal legislatore possono esser addotti
argomenti oggettivi, che rientrano nell'ambito di quelle facoltà
di apprezzamento del legislatore stesso e sfuggono al sindacato del
Tribunale federale. Tale perizia non è invece destinata a consentire al
Tribunale federale di stabilire, al posto del legislatore, quale soluzione
sarebbe la più appropriata: ancor meno essa ha lo scopo di permettere alla
Corte costituzionale di stabilire essa stessa l'ammontare più confacente
della tassa.
Già per queste ragioni, gli argomenti dei ricorrenti cadono nel vuoto.
Comunque, se si volesse da ciò prescindere, essi appaiono infondati.
a) I ricorrenti contestano la superpunta pari al 20% della capienza
delle piscine durante i giorni canicolari. A parte il fatto che essi
confondono la nozione di superpunte con quella di fabbisogno, il perito
ha fornito una giustificazione documentata di questo calcolo. Il Tribunale
federale non ha motivo di scostarsene.
b) Lo stesso deve dirsi per quanto concerne la valutazione
dell'impianto e dei costi. Volutamente il perito ha scelto due modi di
calcolo diversi, che conducono a risultati diversi, e quindi a stabilire
per le tariffe che ne derivano dei massimi e dei minimi. La tassa stabilita
dal legislatore, e qui impugnata, si situa leggermente al disotto del
minimo calcolato dal perito.
Se ne deve così concludere che la tassa suppletoria di Fr. 8.--
il mc, presa in sé, può essere giustificata con motivi oggettivi,
inerenti non alla quantità del consumo occasionato dalle piscine, ma alla
struttura di questo consumo. Sotto questo punto di vista, il rimprovero di
violazione dell'art. 4 Cost. (arbitrio) sollevato dai ricorrenti risulta
infondato. Esso lo sarebbe anche nel caso in cui la perizia potesse,
in alcuno dei suoi punti di dettaglio, dar luogo a discussioni.
c) Può rilevarsi che il Consiglio di Stato del Cantone Zurigo s'è
pronunciato su un problema analogo con due decisioni, la prima del 30
dicembre 1971 (Comune di Uster) e la seconda del 19 novembre 1975 (Comune
di Hinwil), quest'ultima apparsa in ZBl 77 (1976) pag. 193 segg. In
quei casi il Consiglio di Stato di Zurigo ha dichiarato inammissibile,
perché contraria all'art. 4 Cost., una tassa suppletoria per piscine,
negando che sussista un nesso tra detta tassa ed il consumo provocato
dalle piscine. Ciò è esatto, e si verifica anche nel caso di Minusio. Il
Consiglio di Stato zurighese ha pure negato che punte giustificanti
una simile tassa risultino dal primo riempimento delle piscine (che può
essere scaglionato nel tempo e sorvegliato); ad uguale conclusione si
giunge anche nel caso di Minusio. Per contro, il Consiglio di Stato di
Zurigo non sembra aver esaminato il problema delle superpunte nei giorni di
canicola, che invece è stato esaminato per Minusio. Ora tali superpunte non
possono praticamente esser impedite, né può esser effettuato un controllo,
diversamente da quanto avviene per altri usi.
Erwägung 8
8.- (Censura di violazione del principio dell'uguaglianza di
trattamento perché il legislatore non ha assoggettato allo stesso
sistema tariffario altre categorie di utenti (proprietari di giardini)
il cui consumo presenterebbe analoga struttura. Censura irricevibile in
quanto nuova.)
Erwägung 9
9.- (Considerazioni generali circa il problema della disparità
di trattamento fra categorie di utenti con consumo di analoga
struttura. Questione lasciata aperta.)