BGE 103 IA 557
103 Ia 557
81. Auszug aus dem Urteil vom 30. November 1977 i.S. Freie Wähler und
Williner gegen Gemeinde Grächen und Staatsrat des Kantons Wallis Regeste
Art. 85 lit. a OG; Durchführung der Gemeindewahlen nach dem
Proporzsystem; Verteilung der Restmandate.
1. Im Verfahren der konkreten Normenkontrolle prüft das Bundesgericht
nur, wie es sich mit der Verfassungsmässigkeit der beanstandeten Norm bei
Anwendung auf die konkreten Umstände des Beschwerdefalles verhält (E. 3a).
2. Kognition des Bundesgerichts bei der Stimmrechtsbeschwerde,
insbes. in bezug auf die Auslegung des kant. Verfassungsrechts (E. 3b).
3. Vereinbarkeit von Art. 67 Abs. 1 WahlG-VS, wonach an der Verteilung
der Restmandate nur jene Wahllisten teilnehmen, die bei der ersten
Verteilung mindestens einen Sitz erlangt haben, mit Art. 87 Abs. 1 KV-VS,
wonach die Gemeindewahlen "nach dem Proporzsystem" durchzuführen sind
(E. 3c).
Sachverhalt
A.- Am 20. März 1977 fanden in Grächen/VS Wahlen zur Bestellung der
fünf Mitglieder des Gemeinderates statt. Das Wahlbüro ermittelte dafür
folgendes Ergebnis:
Liste Nr. 1 (CVP) 1'631 Stimmen
Liste Nr. 2 (CSP) 752 Stimmen
Liste Nr. 3 (Freie Wähler) 412 Stimmen
------------- 2'795
Stimmen
Wahlzahl: 2795/6 = 466
Erste Verteilung
Liste Nr. 1 1'631 : 466 = 3 Sitze
Liste Nr. 2 752 : 466 = 1 Sitz
Liste Nr. 3 412 : 466 = -
Zweite Verteilung (Restmandat)
Liste Nr. 1 1'631 : 4 = 407
Liste Nr. 2 752 : 2 = 376
Liste Nr. 3 412 : 1 = 412 = 1 Sitz
In der Folge berichtigte das Wahlbüro die Sitzverteilung in dem Sinne,
dass das Restmandat der Liste Nr. 1 statt der Liste Nr. 3 zugeteilt
wurde. Begründet wurde dies damit, dass nach Art. 67 des Gesetzes vom
17. Mai 1972 über die Wahlen und Abstimmungen (WahlG) an der zweiten
Verteilung nur diejenigen Listen teilnehmen könnten, die bei der ersten
Verteilung mindestens einen Sitz erlangt hätten. Gegen diese Berichtigung
rekurrierten die Freien Wähler und Benjamin Williner ohne Erfolg an den
Staatsrat des Kantons Wallis. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche
Beschwerde der Freien Wähler und Williners ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Art. 87 Abs. 1 der Walliser Kantonsverfassung bestimmt, dass
die Gemeindewahlen nach dem Proporzsystem durchgeführt werden, es sei
denn, die kommunale Urversammlung entscheide sich mit 4/5 Mehrheit für
das Majorzsystem. Art. 87 Abs. 4 KV sodann sieht vor, dass die Anwendung
dieses Grundsatzes durch das Gesetz geregelt wird. Der Walliser Gesetzgeber
ist diesem Auftrag in den Art. 78 ff. des Wahlgesetzes nachgekommen,
wo insbesondere vorgesehen ist, dass für die nach dem Proporzsystem
durchzuführenden Gemeindewahlen die Vorschriften Anwendung finden,
die gemäss den Art. 62 ff. für die Wahl des Grossen Rates gelten.
Danach erfolgt die Verteilung der Sitze auf die verschiedenen Listen im
Verhältnis zu den erzielten Parteistimmen. Nach Ausschluss derjenigen
Listen, die das Quorum von 10% des Parteistimmentotals nicht erreicht
haben, erhalten die übrigen Listen bei der ersten Verteilung so viele
Sitze, als die nach Art. 66 Abs. 1 WahlG zu ermittelnde Wahlzahl in
den erzielten Parteistimmenzahlen enthalten ist. Die Wahlzahl wird dabei
so berechnet, dass das Stimmentotal durch die um eins erhöhte Zahl der
zu bestellenden Mandate dividiert und die sich ergebende Zahl auf die
nächsthöhere ganze aufgerundet wird (Art. 65 und 66 WahlG).
Für die zweite Verteilung enthält Art. 67 Abs. 1 WahlG folgende
Regelung:
"Wenn nach dieser Verteilung nicht alle Sitze zugewiesen sind, wird
die Gesamtstimmenzahl jeder Liste, die bei der ersten Verteilung einen
Sitz erlangt hat, durch die um eins erhöhte Zahl der ihr zugeteilten
Sitze
geteilt und der erste unverteilte Sitz wird jener Liste zugewiesen,
die den grössten Quotienten aufwies."
b) Die Beschwerdeführer anerkennen, dass die Liste der Freien Wähler
nur 412 Parteistimmen erzielte und dass dies bei einer Wahlzahl von 466
nicht reichte, um bei der ersten Verteilung einen Sitz zu erhalten. Sie
machen jedoch geltend, die Liste hätte bei der zweiten Verteilung
berücksichtigt werden müssen, weil der Vorschrift von Art. 67 WahlG nicht
in klarer Weise entnommen werden könne, dass bei der ersten Verteilung
erfolglos gebliebene Listen von der zweiten Verteilung ausgeschlossen
seien. Diese Rüge ist jedoch offensichtlich unbegründet. Aus dem Wortlaut
von Art. 67 Abs. 1 WahlG geht in eindeutiger Weise hervor, dass bei der
zweiten Verteilung lediglich diejenigen Listen zu berücksichtigen sind,
die bei der ersten Verteilung einen Sitz erlangt haben, und es bestehen
keinerlei Anzeichen dafür, dass dieser Wortlaut den Sinn der Vorschrift
nicht richtig wiedergebe. Es kann deshalb nicht gesagt werden, der
Staatsrat habe Art. 67 Abs. 1 WahlG unrichtig angewandt, wenn er die
Zuteilung des Restmandates an die Freien Wähler ablehnte.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, Art. 67 Abs. 1 WahlG
sei mit der Kantonsverfassung unvereinbar, wenn er in der beschriebenen
Weise ausgelegt werde. Unter diesen Umständen bilde die Kombination von
Quorum und Wahlzahl in all denjenigen Wahlkreisen, in welchen weniger als
neun Sitze zu verteilen seien, eine selbst für bedeutende Minderheiten
unüberwindbare Schranke. In diesen Wahlkreisen sei die Wahlzahl nämlich
höher als die zur Erreichung des Quorums notwendige Parteistimmenzahl,
was häufig zur Folge habe, dass Parteien, die das Quorum erreicht hätten,
bei der ersten Verteilung keinen Sitz zugeteilt erhielten und deshalb auch
bei der Verteilung der Restmandate unberücksichtigt blieben. Diese Regelung
sei mit dem System des Proporzwahlverfahrens nicht vereinbar. Damit
machen die Beschwerdeführer geltend, die beanstandete Bestimmung des
Wahlgesetzes verletze Art. 87 Abs. 1 KV, wonach die Gemeindewahlen -
unter Vorbehalt eines gegenteiligen Beschlusses der Urversammlung -
"nach dem Proporzsystem" durchzuführen sind.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann die
Verfassungswidrigkeit einer allgemeinen Norm auch noch im Anschluss
an eine darauf gestützte Anwendungsverfügung gerügt werden. Erweist
sich dieser Vorwurf als begründet, so führt dies freilich nicht zur
Aufhebung der beanstandeten Vorschrift, sondern bloss zur Kassation
des angefochtenen Entscheids (BGE 102 Ia 326). Auch diese Rechtsfolge
kann aber nur eintreten, wenn sich die Vorschrift eben bei Anwendung
auf die konkreten Umstände des Beschwerdefalles als verfassungswidrig
herausstellt. Im Verfahren der konkreten Normenkontrolle ist einzig
diese Frage zu prüfen, und das Bundesgericht hat nicht zu untersuchen,
wie es sich mit der Verfassungsmässigkeit der Norm unter anderen als den
Verhältnissen des streitigen Anwendungsaktes verhält. Im vorliegenden
Fall bedeutet das, dass der Einspracheentscheid des Staatsrates nur dann
zu kassieren ist, wenn die Beschwerdeführer dartun können, dass Art. 67
Abs. 1 WahlG bei Anwendung auf die Grächener Gemeinderatswahlen mit dem
Proporzsystem (Art. 87 Abs. 1 KV) unvereinbar ist.
b) Bei Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung
und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen (Art. 85 lit. a OG)
überprüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und
kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch die Auslegung anderer
kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts
normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. In ausgesprochenen
Zweifelsfällen schliesst es sich jedoch der von der obersten kantonalen
Behörde vertretenen Auslegung an (BGE 103 Ia 155 E. 2c; 101 Ia 232 E. 1;
100 Ia 238 mit Hinweisen). Art. 87 Abs. 1 der Walliser Kantonsverfassung
sieht vor, dass die Gemeindewahlen - unter Vorbehalt eines gegenteiligen
Beschlusses der kommunalen Urversammlung - "nach dem Proporzsystem"
durchgeführt werden. Welcher Art dieses Proporzsystem ist, regelt die
Verfassung nicht, sondern sie überlässt es ausdrücklich der Gesetzgebung,
hierüber die näheren Vorschriften aufzustellen. Wie das Bundesgericht
schon in einem früheren Fall ausgeführt hat (Urteil Geissbühler vom
28. März 1962, in JdT 110/1962, I, S. 271 ff.), besteht nicht "ein"
bestimmtes Proporzsystem, sondern gibt es verschiedene Möglichkeiten, ein
Verhältniswahlverfahren zu schaffen. Zwischen diesen Möglichkeiten kann
sich der kantonale Gesetzgeber, dem die Verfassung in allgemeiner Weise die
Ausgestaltung des Wahlverfahrens nach dem Proporzsystem aufgetragen hat,
frei entscheiden, und es ist nicht Sache des Bundesgerichts, in diesen
Gestaltungsspielraum einzugreifen und seine Beurteilung an diejenige der
kantonalen Behörde zu setzen. Das Bundesgericht schreitet vielmehr nur dann
ein, wenn die getroffene Lösung nicht mehr als proportionales Wahlverfahren
bezeichnet werden kann und sie damit zur kantonalen Verfassungsvorschrift
in Widerspruch steht.
In BGE 100 Ia 268 wurde ausgeführt, die Überprüfung des Bundesgerichts
beschränke sich auf Willkür, wenn die kantonale Behörde unmittelbar
gestützt auf eine Verfassungsbestimmung gehandelt habe, die ihr
hinsichtlich der Wahl der zu treffenden Massnahmen einen Ermessensbereich
einräume. Mit dieser Umschreibung, die zu Missverständnissen Anlass geben
kann, wollte nicht zum Ausdruck gebracht werden, dass das Bundesgericht die
Auslegung des kantonalen Verfassungsrechts unter den erwähnten Umständen
nicht frei, sondern nur mit beschränkter Kognition überprüfe. Im damaligen
Fall war in der Kantonsverfassung vorgesehen, dass der Regierungsrat bei
Unfähigkeit einer Gemeinde, einzelne Zweige der Gemeindeverwaltung zu
ordnen, "die erforderlichen Massnahmen" treffe. Mit der in BGE 100 Ia 268
verwendeten Formulierung wollte gesagt sein, dass das Bundesgericht den
Inhalt einer solchen, von der Verfassung in das Ermessen der kantonalen
Behörde gestellten Massnahme nur darauf hin überprüfe, ob die Behörde bei
der Ausübung ihres Ermessens in Willkür verfallen sei. Ein anderer Schluss
ist aus jenem Entscheid, der in diesem Sinne klargestellt werden soll,
nicht zu ziehen.
c) Ein proportionales Wahlverfahren kennzeichnet sich seinem
Ziel nach dadurch, dass es den verschiedenen Gruppierungen, die sich
an den Wahlen beteiligen, eine zahlenmässige Vertretung in den zu
bestellenden staatlichen Organen ermöglicht, die ihrem Wähleranteil
weitgehend entspricht (vgl. die Botschaft des Bundesrates betreffend
das Volksbegehren um Einführung der Verhältniswahl für Wahlen in
den schweizerischen Nationalrat, BBl 1914, II, S. 124; ferner den
Bericht der Studienkommission zur Prüfung von Reformvorschlägen
für die Wahl des Nationalrates und das Stimmrechtsalter, Bern 1972,
S. 26, im folgenden: Reformbericht; Urteil Geissbühler, E. 3). Es
ist indes eine Erfahrungstatsache, dass ein solches Wahlverfahren
leicht zu einer Zersplitterung der politischen Gruppierungen führt
und dass diese Erscheinung die wirksame Erfüllung der öffentlichen
Aufgaben erschwert. Das Bundesgericht hat deshalb anerkannt, dass
der kantonale Gesetzgeber Vorkehren gegen diese nachteiligen Folgen
des Verhältniswahlverfahrens treffen kann, und dass ihm das auch dann
zusteht, wenn die Kantonsverfassung ohne nähere Präzisierung von der
Ausgestaltung des Wahlverfahrens "nach dem Proporzsystem" spricht (Urteil
Geissbühler, E. 3). Als solche Massnahme kommt vorab die Errichtung
eines Quorums in Frage, das diejenigen Gruppierungen von der Verteilung
der Mandate ausschliesst, die weniger als einen bestimmten Prozentsatz
des Stimmentotals erreicht haben. Eine Sperrwirkung wird ferner dadurch
erreicht, dass zur Verteilung der Restmandate nur diejenigen Listen
zugelassen werden, deren Stimmenzahl die Höhe der Wahlzahl erreicht,
und die demnach mindestens ein Vollmandat erzielt haben. Möglich ist
schliesslich, wie es in der Walliser Gesetzgebung der Fall ist, dass
diese beiden Massnahmen kombiniert werden (vgl. dazu im einzelnen:
Reformbericht, S. 15). Es versteht sich jedoch von selbst, dass solchen
Einschränkungen Grenzen gesetzt sind und dass sie als unzulässig gelten
müssen, wenn sie sich nicht nur gegen die dargelegten nachteiligen
Auswirkungen des proportionalen Wahlverfahrens richten, sondern das Wesen
dieses Wahlsystems verändern (Urteil Geissbühler, E. 3).
Die Liste der Freien Wähler erreichte im vorliegenden Fall das Quorum
von 10% des Stimmentotals, weshalb auf die Frage, ob die Sperrklausel
in dieser Höhe zulässig sei, nicht näher eingegangen werden muss. Es
lässt sich aber ohne weiteres feststellen, dass ein solches Quorum nicht
beanstandet werden kann, wenn eine Behörde zu wählen ist, die aus lediglich
fünf Mitgliedern besteht und ein Sitz demnach einem Stimmenanteil von 20%
entspricht (vgl. Urteil Geissbühler, E. 4, hinsichtlich eines Quorums
von 15%, das für die Wahl des Grossen Rates vorgesehen war). Es kann
aber auch nicht gesagt werden, der Ausschluss der Freien Wähler von der
Verteilung des Restmandats, wie Art. 67 WahlG dies für diejenigen Listen
vorsieht, die bei der ersten Verteilung ohne Sitz geblieben sind, sei
mit dem Proporzsystem unvereinbar. Nach dem Walliser Wahlgesetz hat bei
der ersten Verteilung jede Liste, die das erforderliche Quorum erreichte,
Anspruch auf soviele Sitze, als die Wahlzahl - die sich aus der Division
des Stimmentotals durch die um eins vermehrte Zahl der zu bestellenden
Mandate ergibt - in der erzielten Parteistimmenzahl enthalten ist.
Im vorliegenden Fall wäre der Liste der Freien Wähler bei der ersten
Verteilung demnach ein Sitz zugewiesen worden, wenn sie mindestens
einen Sechstel des Stimmentotals erreicht hätte. Wenn diese Liste leer
ausging, so geschah dies deshalb, weil sie nicht nur weniger als den einem
Mandat genau entsprechenden Stimmenanteil von einem Fünftel erreichte,
sondern selbst weniger als einen Sechstel des Stimmentotals auf sich
vereinigte. Könnte sie, wie die Beschwerdeführer es verlangen, bei der
zweiten Verteilung Anspruch auf das Restmandat erheben, so würde die Liste
der Freien Wähler einen grösseren Sitzanteil (einen Fünftel) erhalten,
als ihrem Stimmenanteil (weniger als ein Sechstel) entspricht. Darauf gibt
Art. 87 KV, der die Durchführung der Gemeindewahlen nach dem Proporzsystem
verlangt, jedoch kein Anrecht, und es kann unter den vorliegenden Umständen
von einer Verletzung dieser Verfassungsvorschrift nicht gesprochen werden.
Die Beschwerdeführer machen zusätzlich geltend, bei Anwendung von
Art. 67 WahlG entfalle auf einen Stimmenanteil von 41% (Listen Nr. 2 und
3) nur ein einziger Sitz, während auf einen Anteil von 58% (Liste Nr. 1)
vier Sitze kämen. Das sei im Rahmen eines proportionalen Wahlverfahrens
unhaltbar. Auch dieser Einwand ist unbegründet, denn es waren nicht
die Listen Nr. 2 und 3, die mit einem Stimmenanteil von 41% einen Sitz
errangen, sondern es war die Liste Nr. 2 allein, die mit 26,9% ein Mandat
erreichte. Die Liste Nr. 3 ging, wie bereits dargelegt, leer aus, weil
sie weniger als einen Sechstel aller Stimmen auf sich vereinigte, und
die Liste Nr. 1 schliesslich erzielte mit einem Stimmenanteil von 58,3%
vier Sitze, wovon 3 Vollmandate und das Restmandat. Es trifft freilich
zu und widerspiegelt sich in diesen Zahlen, dass die Regelung, wie sie in
Art. 67 Abs. 1 WahlG getroffen wurde (Ausschluss der Listen, die bei der
ersten Verteilung keinen Sitz erreichten; Verteilung der Restmandate nach
dem System des grössten Quotienten) bei der Verteilung der Restmandate die
grossen Parteien begünstigt. Sie bewirkt, dass Restmandate eher diesen als
den kleinen Parteien zufallen und hat zur Folge, dass eher die grossen
als die kleinen Parteien einen höheren Sitzanteil erlangen, als ihrem
Stimmenanteil entspricht (vgl. dazu Reformbericht, S. 28). Eine solche
Regelung, die der Zersplitterung der politischen Kräfte entgegenwirkt,
steht zum proportionalen Wahlsystem jedoch nicht in Widerspruch, und
der kantonale Gesetzgeber ist nicht gehalten, einen Verteilungsmodus
mit der entgegengesetzten Tendenz vorzusehen. Im gleichen Sinne hat sich
das Bundesgericht bereits im nicht veröffentlichten Urteil Torrent vom
17. September 1937 ausgesprochen, wovon abzuweichen kein Anlass besteht.