BGE 103 IA 250
103 Ia 250
44. Auszug aus dem Urteil vom 22. Juni 1977 i.S. Neuhaus gegen
Einwohnergemeinde Gretzenbach und Regierungsrat des Kantons Solothurn
Regeste
Art. 4, Art. 22ter BV; Nichtgenehmigung eines Zonenplans.
1. Massnahmen zur Verkleinerung des Baugebiets liegen im öffentlichen
Interesse, wenn mehr Land eingezont wurde, als zur Deckung des
voraussichtlichen Baulandbedarfs innert der nächsten zehn bis fünfzehn
Jahre erforderlich ist. Sie dürfen jedoch nicht dazu führen, dass
Teilbauzonen, deren Grösse an sich nicht zu beanstanden ist, zu klein
ausfallen. Berücksichtigung der Erschliessungssituation (E. 2 und E. 3).
2. Bedeutung der Rechtsgleichheit bei Planungsmassnahmen, insbesondere
bei Vergleich der Planungen verschiedener Gemeinden (E. 4).
Sachverhalt
A.- Die Einwohnergemeinde Gretzenbach erliess im Jahre 1971 einen
allgemeinen Bebauungsplan, nachdem sie zuvor einzelne Gebiete durch
Teilbebauungspläne geordnet hatte. Mit Beschluss vom 10. Dezember
1976 erteilte der Regierungsrat des Kantons Solothurn dem allgemeinen
Bebauungsplan die Genehmigung, unter anderem jedoch vorbehältlich der
Einzonung des Gebiets "Hashubel", das nach dem Plan der W 1-Zone/2. Etappe
(eingeschossige Wohnbauten, Erschliessung ausschliesslich auf Kosten der
Eigentümer) zugeteilt werden sollte. Der Regierungsrat begründete seinen
Beschluss im wesentlichen damit, das ausgeschiedene Baugebiet sei zu
gross. Gegen die Einzonung des "Hashubel" sprächen überdies Gründe des
Landschaftsschutzes und die unverhältnismässig hohen Erschliessungskosten.
Dr. med. Konstantin Neuhaus ist Eigentümer eines 41009 m2
haltenden Grundstücks mit Haus und Scheune im "Hashubel". Er macht mit
staatsrechtlicher Beschwerde unter anderem geltend, in Gretzenbach
bestehe ein ausgesprochener Bedarf nach attraktiven Baugebieten für
Einfamilienhäuser. Solche seien nach dem genehmigten Zonenplan nicht
in genügendem Masse vorhanden. Anderseits seien die W 3-Zonen relativ
gross. Bei der Beurteilung des Zonenplanes dürfe deshalb nicht ohne
weiteres auf das Fassungsvermögen des Baugebiets schlechthin abgestellt
werden.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Art. 22ter BV gewährleistet das Eigentum.
Eigentumsbeschränkungen sind danach nur auf gesetzlicher Grundlage zulässig
und müssen im öffentlichen Interesse liegen. Kommen sie in ihren Folgen
einer Enteignung gleich, ist volle Entschädigung zu leisten (BGE 101
Ia 218 mit Hinweisen). Von der Ausgestaltung des kommunalen Zonenplanes
hängt ab, wie ein im Gemeindegebiet gelegenes Grundstück genutzt werden
kann. Die Zonenordnung bewirkt deshalb Eigentumsbeschränkungen, die
für die einzelnen Liegenschaften je nach den anwendbaren Vorschriften
und den früheren Nutzungsmöglichkeiten mehr oder weniger schwer
sind. Von den aus der Eigentumsgarantie folgenden Erfordernissen ist
im vorliegenden Fall einzig streitig, ob für die Nichteinzonung des
"Hashubel" ein hinreichendes öffentliches Interesse bestehe. Ob eine
Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses das
entgegenstehende private Interesse überwiegt, prüft das Bundesgericht
grundsätzlich frei. Dabei auferlegt es sich jedoch Zurückhaltung, soweit
die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt,
welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das
Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen (BGE
101 Ia 219 E. 4; 99 Ia 714 E. 2, 583, 475 E. 2, 252 E. 2, 138, 38 E. 3a;
nicht veröffentlichte E. 4a zu BGE 102 Ia 430). Letzteres ist gerade bei
der Schaffung und Abgrenzung von Bauzonen der Fall.
b) Das Bundesgericht hat in jüngster Zeit wiederholt anerkannt,
dass Massnahmen im öffentlichen Interesse liegen, die geeignet
sind, das Entstehen überdimensionierter Bauzonen zu verhindern oder
solche Bauzonen zu verkleinern (BGE 102 Ia 433 E. 4b; 98 Ia 377;
nicht veröffentlichte Urteile Graf-Eisenring vom 26. Januar 1977,
E. 2c, Müller vom 15. Dezember 1976, E. 2). Dafür sprechen gewichtige
planerische Gründe, wie die Vermeidung der Streubauweise, Erwägungen des
Landschaftsschutzes und die Notwendigkeit, die Infrastrukturanlagen und
-kosten zu beschränken. Dieses Interesse ist im Zeitpunkt der Schaffung der
Bauzonen umso mehr gegeben, als die spätere Verkleinerung einer anfänglich
zu gross dimensionierten Bauzone unter Umständen daran scheitert, dass sie
Entschädigungsforderungen von Grundeigentümern auslöst, deren Grundstücke
aus dem Baugebiet ausgezont werden. Das Bundesgericht hat bisher nicht
näher umschrieben, wann eine Bauzone zu gross sei und ihre Verkleinerung
demnach im öffentlichen Interesse liege. Es bezeichnete die ausgeschiedene
Bauzone als offensichtlich überdimensioniert, wenn sie aller Voraussicht
nach "bis weit über das Jahr 2000 hinaus" ausreichte (BGE 102 Ia 435 f.),
wenn sie beim Bevölkerungsstand in den Jahren 2020-2040 voraussichtlich
nicht benötigt wurde (BGE 98 Ia 379) oder wenn sie wesentlich mehr als
die doppelte Bevölkerungszahl aufzunehmen vermochte, die in den nächsten
zehn bis fünfzehn Jahren erwartet werden konnte (Urteil Müller, E. 2). Eine
nähere Vorschrift über die Bemessung der Bauzone war im Raumplanungsgesetz
vom 4. Oktober 1974 enthalten, das in der Volksabstimmung vom 13. Juni
1974 verworfen wurde. Art. 26 der Vorlage bestimmte, dass die Bauzone
neben dem bereits weitgehend überbauten Gebiet nur Land umfassen dürfe, das
längstens innert zehn bis fünfzehn Jahren für die Überbauung benötigt und
innert dieser Frist erschlossen werde. Der neue Gesetzesentwurf vom Juni
1977 enthält in Art. 18 im wesentlichen die gleiche Vorschrift. Ferner
bestimmt das Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 4. Oktober
1974 (WEG), dass die Erschliessung der für den Wohnungsbau bestimmten
Bauzonen entsprechend dem Bedarf in angemessenen Etappen innerhalb von
zehn bis fünfzehn Jahren durchzuführen ist (Art. 5 WEG). Der erwähnte
Planungsgrundsatz ist demnach nicht nur in der in Vorbereitung stehenden
Gesetzgebung enthalten, sondern liegt auch dem geltenden Bundesrecht
zugrunde. Die bisherige Rechtsprechung lässt sich deshalb präzisieren,
dass eine Bauzone als zu gross erachtet werden darf und Massnahmen zur
Verkleinerung des Baugebiets im öffentlichen Interesse liegen, wenn mehr
Land eingezont wurde, als zur Deckung des voraussichtlichen Baulandbedarfs
innert der nächsten zehn bis fünfzehn Jahre erforderlich ist.
Das heisst allerdings nicht, dass bei der Beurteilung einer solchen
Massnahme ausschliesslich auf das Fassungsvermögen des Baugebiets
insgesamt abgestellt werden könne. Zusätzlich ist darauf zu achten, dass
die einzelnen Teilbauzonen mit bestimmter Nutzungsdichte und besonderem
Zonencharakter (z.B. für Einfamilienhäuser oder mehrgeschossige Wohnblöcke)
derart dimensioniert sind, dass sie den Bedürfnissen genügen, die in den
nächsten zehn bis fünfzehn Jahren für entsprechendes Bauland zu erwarten
sind. Führt eine Beschränkung des Baugebiets dazu, dass Teilbauzonen,
deren Grösse an sich nicht zu beanstanden ist, zu klein ausfallen, so
ist die Massnahme nicht durch ein hinreichendes öffentliches Interesse
gedeckt, selbst wenn das Baugebiet gesamthaft gesehen zu gross ist. Das
gleiche gilt, wenn die Beschränkung des Baugebiets Flächen betrifft,
deren Nichteinzonung mit Rücksicht auf eine bereits teilweise Überbauung,
wegen schon vorhandener Erschliessungsanlagen oder aus ähnlichen Gründen
mit sachlichen planerischen Gründen nicht gerechtfertigt werden kann.
c) Beizufügen ist schliesslich, dass das öffentliche Interesse an der
Beschränkung des Baugebiets im Einzelfall nur durchgesetzt werden kann,
wenn es die entgegenstehenden privaten Interessen überwiegt. Dabei hat aber
das rein finanzielle Interesse der Eigentümer an der gewinnbringenden
Verwertung ihres Landes vor dem öffentlichen Interesse in der Regel
zurückzutreten (BGE 102 Ia 434).
Erwägung 3
3.- a) Die Gemeinde Gretzenbach liegt halbwegs zwischen Aarau und
Olten auf der rechten Aareseite. Sie erstreckt sich zur Hauptsache südlich
der Eisenbahnlinie Olten-Zürich gegen die Hügelkette, in welcher das
Gebiet "Hashubel" liegt. Dieses läuft in eine Kuppe aus, die von weither
sichtbar ist. Auf dem Hügel stehen das dem Beschwerdeführer gehörende
Bauernhaus und einige weitere Wohnbauten in Streubauweise. Vom eigentlichen
Dorfkern ist der "Hashubel" durch eine unüberbaute Zone, den "Ettenberg"
getrennt. Die Grenze zwischen den Gebieten "Ettenberg" und "Hashubel"
bildet ein schmales Waldstück, das die Einsicht in den unteren Teil des
"Hashubel" verhindert.
b) Die Gemeinde zählte im Frühjahr 1977 insgesamt 1567
Einwohner. Zwischen 1950 und 1960 hatte die Einwohnerzahl um 9,5%
zugenommen, zwischen 1960 und 1970 jedoch nur noch um 3,4%. Zwischen
dem 31. Dezember 1972 und dem Frühjahr 1977 verringerte sie sich um
56 (- 3,4%), was vor allem auf den Wegzug ausländischer Arbeitskräfte
zurückzuführen ist. Die relativ geringe Bevölkerungszunahme im letzten
Jahrzehnt hat, worauf bereits der Ortsplaner hinwies, ihren Grund
wahrscheinlich darin, dass in Gretzenbach nur wenig erschlossenes Bauland
verfügbar war. Dies hat sich heute geändert. Es ist deshalb anzunehmen,
dass die Bevölkerungszahl von Gretzenbach nach dem erwähnten Rückgang
relativ rasch wieder steigen wird, zumal die Gemeinde im Einzugsgebiet
zahlreicher, z.T. neu entstandener Betriebe liegt, z.B. des Kernkraftwerks
Gösgen und des in der Nähe errichteten grossen Rangierbahnhofs der SBB
mit einem Postzentrum, die Arbeitskräfte anziehen werden. Im einzelnen
wird die Zunahme der Bevölkerungszahl davon abhängen, in welchem Ausmass
die Gemeinde Gretzenbach Bauland an interessanten Wohnlagen anzubieten
vermag. Der Regionalplanungs-Zweckverband rechnet für Gretzenbach bis
1990 mit einer Einwohnerzahl von 2300 Personen. Diese Zahl wird heute
jedoch als zu hoch erachtet und die Prognose überarbeitet. Selbst wenn man
angesichts der günstigen Entwicklungsaussichten der Gemeinde Gretzenbach
eine entsprechende Zunahme der Bevölkerung nicht ausschliessen will, ist
jedenfalls nicht anzunehmen, dass die Einwohnerzahl darüber hinaus auf
das Drei- oder gar das Vierfache des jetzigen Zustandes ansteigen werde.
Das von der Gemeinde eingezonte Baugebiet bietet nach den Berechnungen
des Ortsplaners Platz für ungefähr 7200 Einwohner. Das kantonale
Raumplanungsamt kommt zu einem Fassungsvermögen von 6800 Einwohnern. Auch
diese Zahl ist möglicherweise etwas zu hoch gegriffen, da zu erwarten ist,
dass in den W 2-Zonen nicht ausschliesslich zweigeschossige Wohnbauten,
sondern auch eingeschossige Einfamilienhäuser errichtet werden. Dadurch
wird das Fassungsvermögen des Baugebiets in einem gewissen Umfang
verringert. Das vermag aber nichts an der Feststellung zu ändern,
dass die von der Gemeinde Gretzenbach ausgeschiedene Bauzone zu gross
ist, um den während der nächsten zehn bis fünfzehn Jahre zu erwartenden
Bevölkerungszuwachs aufzunehmen. Stellt man auf diesen Planungsgrundsatz
ab, so ist das Baugebiet der Gemeinde selbst in dem vom Regierungsrat
genehmigten Umfang noch überdimensioniert. Jedenfalls ist es bei weitem
hinreichend bemessen. Insoweit kann deshalb nicht gesagt werden, die
Reduktion des von der Gemeinde eingezonten Baugebiets liege nicht im
öffentlichen Interesse.
c) Es kann auch nicht gesagt werden, die Zonen für die Erstellung
von Einfamilienhäusern seien ohne den "Hashubel" zu klein, um den
Bedarf nach solchem Bauland in den nächsten zehn bis fünfzehn Jahren zu
decken. Nach dem genehmigten Plan sind in der Gemeinde Gretzenbach Zonen
für eingeschossige Bauten im Gebiet des "Dössihubels" und des "Tonnihof"
vorgesehen. Im Gebiet "Dössihubel" ist, wie der Augenschein gezeigt
hat, bereits eine rege Bautätigkeit zu verzeichnen. Nach Angaben des
Gemeindevertreters sind aber dort noch immer 43 Bauparzellen vorhanden. Zu
diesem Baulandangebot kommen weitere zehn Bauplätze im "Tonnihof". Zwar
werden diese wohl weniger gefragt sein als das Bauland im "Dössihubel",
weil sie sich in der Nähe einer Durchgangsstrasse befinden, die als Zufahrt
zur Autobahn benutzt werden kann und die deshalb zu Lärmimmissionen
führt. Dies ändert aber nichts daran, dass in den beiden Gebieten
der Bau von mehr als fünfzig eingeschossigen Wohnhäusern möglich ist.
Ferner ist anzunehmen, dass derartige Bauvorhaben vereinzelt auch in den
zweigeschossigen Wohnzonen ausgeführt werden. Es ist nicht zu erwarten,
dass für die nächsten zehn bis fünfzehn Jahre mehr als fünfzig Grundstücke
für eingeschossige Einfamilienhäuser benötigt werden. Trotz der günstigen
Entwicklungsaussichten der Gemeinde Gretzenbach kann deshalb nicht gesagt
werden, das Angebot an entsprechendem Bauland sei zu gering.
d) Es liegen auch keine anderen planerischen Gründe vor, die klar für
eine Einzonung des "Hashubel" sprechen. So verhielte es sich allenfalls,
wenn das Land des Beschwerdeführers im Gegensatz zu anderen, eingezonten
Gebieten bereits in weitem Masse erschlossen wäre. Aus diesem Umstand
folgt zwar weder aus dem geltenden solothurnischen Baurecht noch aus der
Eigentumsgarantie ein eigentlicher Anspruch auf Einzonung. Eine solche kann
verfassungsrechtlich aber gleichwohl gefordert sein, wenn es angesichts
einer bereits durchgeführten Erschliessung nicht im öffentlichen Interesse
liegt, das fragliche Gebiet nicht einzuzonen.
Die für den Wohnungsbau bestimmten Zonen sind, wie bereits erwähnt,
aufgrund des eidg. Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes entsprechend
dem Bedarf in angemessenen Etappen innerhalb von zehn bis fünfzehn Jahren
zu erschliessen. In diesem Zeitraum ist sowohl die Grob- als auch die
Feinerschliessung durchzuführen. Unter der Groberschliessung ist gemäss
Art. 4 Abs. 1 WEG die Versorgung eines zu überbauenden Gebiets mit den
Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen zu verstehen, namentlich Wasser,
Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie Strassen und Wegen, die
unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen. Die Feinerschliessung
umfasst nach Art. 4 Abs. 2 WEG den Anschluss der einzelnen Grundstücke an
die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen mit Einschluss von öffentlich
zugänglichen Quartierstrassen und öffentlichen Leitungen. Der Bund
leistet Beiträge an die Kosten der Grob- und unter Umständen auch der
Feinerschliessung (Art. 13 WEG). Von dieser Regelung des Wohnbau- und
Eigentumsförderungsgesetzes ist auszugehen, wenn zu beurteilen ist,
ob die Einzonung eines bestimmten Gebiets angesichts der bestehenden
Erschliessungssituation durch das öffentliche Interesse gefordert sei.
Im "Hashubel" sind gewisse Erschliessungsanlagen vorhanden, die
den bestehenden Bauten dienen. Offenbar kann zudem bei einer weiteren
Überbauung Nutzen von Anlagen gezogen werden, welche im Zusammenhang
mit der Einzonung anderer Gebiete erstellt wurden. Von einer Grob- oder
gar einer Feinerschliessung des "Hashubel", wie sie für die vollständige
Überbauung erforderlich wäre, kann indes nicht die Rede sein. Hinsichtlich
der Groberschliessung fehlt es insbesondere noch an einer genügenden
Zufahrtsstrasse. Überdies müssten die Anlagen der Wasserversorgung
und Kanalisation zum Teil erst noch erstellt oder wesentlich erweitert
werden. Die noch anfallenden Kosten für die Erschliessung des Gebiets
dürften beträchtlich sein. Es kann deshalb nicht gesagt werden, der
"Hashubel" sei bereits derart weitgehend erschlossen, dass es sinnwidrig
und ausserhalb des öffentlichen Interesses wäre, ihn nicht zu überbauen.
Es kann sodann nicht gesagt werden, der "Hashubel" sei bereits derart
weitgehend besiedelt, dass es im öffentlichen Interesse liege, das Gebiet
vollständig zu überbauen. Gegenteils sprechen gewichtige Gründe des
Landschaftsschutzes dafür, den "Hashubel", auf dem bis heute lediglich
einige wenige Wohnbauten vorhanden sind, jedenfalls soweit von einer
weiteren Überbauung freizuhalten, als er nicht durch den Wald abgedeckt,
sondern von der Aareebene aus einsehbar ist. Die Nichteinzonung des
"Hashubel" lässt sich deshalb mit überzeugenden planerischen Gründen
vertreten und verstösst nicht gegen die Eigentumsgarantie.
Erwägung 4
4.- Der Beschwerdeführer macht sodann geltend, der angefochtene
Beschluss verletze die Rechtsgleichheit, weil der Regierungsrat
seinerzeit die Einzonung des Gebiets "Eich" im Zonenplan der Gemeinde
Däniken genehmigt habe, obwohl dieses Gebiet zur gleichen "landschaftlich
reizvollen" Hangkuppe gehöre wie der "Hashubel".
Wie das Bundesgericht wiederholt entschieden hat, kommt dem
Gleichheitsprinzip bei Planungsmassnahmen nur eine abgeschwächte Wirkung
zu. Der Grundeigentümer hat keinen aus Art. 4 BV folgenden Anspruch
darauf, im Zusammenhang mit der Aufstellung eines Bebauungsplanes
oder einer Zonenordnung gleich behandelt zu werden wie alle übrigen
Grundeigentümer, die von einer Raumplanungsmassnahme berührt werden. Es
liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet werden, für
welche notwendigerweise unterschiedliche Bauvorschriften aufgestellt
werden. Verfassungsrechtlich genügt deshalb, dass die Planung sachlich
vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit
fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (BGE 99 Ia 715; 95 I 550).
Die Berufung auf das Gleichheitsprinzip vermag noch weniger
durchzudringen, wenn der Entscheid der Genehmigungsbehörde mit Hinblick
auf die Planungen verschiedener Gemeinden beanstandet wird. Die
Bedürfnisse nach Einzonung von Bauland sind in der Regel nicht in
allen Gemeinden gleich. Die Einzonung eines bestimmten Gebiets mag in
der einen Gemeinde sachlich gerechtfertigt sein, in der andern jedoch
nicht. Eine unterschiedliche Behandlung kann ferner durch den zeitlichen
Abstand zwischen den verschiedenen Planungen bedingt sein, wenn sich die
Rechtsvorschriften geändert oder andere Planungsgrundsätze Anerkennung
gefunden haben.
Solche Gründe sind im vorliegenden Falle gegeben. Der Regierungsrat
führt in seiner Vernehmlassung unwiderlegt aus, die Gemeinde Däniken
verfüge nur über sehr wenig Land, das sich für die Überbauung eigne. Das
Gebiet "Eich" sei überdies im wesentlichen bereits im Jahre 1955 eingezont
worden, als der Regierungsrat die Bebauungspläne der Gemeinden nur
auf Willkür hin überprüft habe, während er jetzt eine weitergehende
Überprüfungsbefugnis in Anspruch nehme. Die Einzonung des Gebiets
"Eich" habe deshalb nicht beanstandet werden können. Eine solche
Änderung der Genehmigungspraxis ist dem Regierungsrat nicht verwehrt,
wenn sie sachlich gerechtfertigt ist. Dass dies nicht der Fall sei,
tut der Beschwerdeführer nicht dar. Überdies hat sich anlässlich des
bundesgerichtlichen Augenscheins nicht ergeben, dass zufolge der Einzonung
des Gebiets "Eich" und der Nichteinzonung des "Hashubel" eine offenkundige
Ungleichheit eingetreten sei. Die Beschwerde erweist sich deshalb auch
in diesem Punkt als unbegründet.