BGE 103 IA 182
103 Ia 182
34. Auszug aus dem Urteil vom 25. Mai 1977 i.S. Gemeinde Savognin und
Erben Steier gegen Regierung des Kantons Graubünden Regeste
Gemeindeautonomie; Genehmigung von Zonenplänen (Graubünden).
1. Autonomie der Bündner Gemeinden bei der Festlegung von Zonenplänen
(E. 2).
2. Voraussetzungen, unter denen die kommunale Zonenplanung auf
kantonale Strassenbauprojekte keine Rücksicht zu nehmen braucht:
- wenn dem Kanton eigene adäquate Planungsmittel zur Verfügung stehen
(Frage offen gelassen; E. 3a);
- wenn die Verwirklichung des kantonalen Bauvorhabens zu ungewiss ist
(E. 3b).
3. Unklarheiten des kantonalen Genehmigungsbeschlusses (E. 3c).
Sachverhalt
A.- Seit 1960 hat der Kanton Graubünden zahlreiche Projekte für
eine Neuanlage der Julierstrasse im Oberhalbstein ausgearbeitet. Keine
der verschiedenen Varianten ist jedoch über das Stadium des generellen
Projektes hinaus gediehen. Wann darüber jemals Beschluss gefasst werden
wird, steht nicht fest. Am 9. Dezember 1970 stimmte die Gemeindeversammlung
Savognin einem Zonenplan und einem Strassenplan (je 1:2000) zu. Auf beiden
Plänen war das Trasse der vom Kanton geplanten Talumfahrungsstrasse (Teil
der künftigen Julierstrasse) eingezeichnet - und zwar in der Linienführung,
wie sie damals vom Kanton bevorzugt worden war. Der Kleine Rat (Regierung)
des Kantons Graubünden genehmigte am 13. September 1971 den Zonenplan
ohne Vorbehalte und den Strassenplan mit hier nicht in Betracht fallenden
Vorbehalten.
Am 29. Dezember 1975 stimmte die Gemeindeversammlung Savognin
einem - wegen überdimensionierter Bauzonen - revidierten Zonenplan
1:2000 und einem neuen Baugesetz zu. Im Zonenplan war kein Trasse für
die künftige Talumfahrungsstrasse mehr eingezeichnet. Die Gemeinde
hatte darauf von sich aus verzichtet, da der Trasseverlauf immer noch
nicht endgültig feststand. Wie die Regierung des Kantons Graubünden im
Genehmigungsverfahren feststellte, hatte die Gemeinde inzwischen auch
die kommunale Sammelstrasse "Sandeilas-Gravas" projektiert, die indessen
nicht auf das generelle Projekt des kant. Tiefbauamtes für die neue
Julierstrasse vom März/April 1973 abgestimmt war. Zur Wiederherstellung der
Übereinstimmung ersuchte die Regierung am 21. Juni 1976 die Gemeinde, einen
Strassenrichtplan nach den Art. 14 ff. des kantonalen Raumplanungsgesetzes
vom 20. Mai 1973 (kurz RPG) zu erlassen. In diesem sei die nötige
Bodenfläche für die künftige Umfahrungsstrasse samt Anschluss freizuhalten,
wobei die Freihaltung vorläufig auf die Dauer von fünf Jahren beschränkt
werden könne.
Mit Beschluss vom 12. Juli 1976 genehmigte dann die Regierung das neue
Baugesetz und den Zonenplan, diesen aber mit folgenden zwei Vorbehalten
in Ziffer 3:
"a) Die durch Deckpause markierten Bauzonen im Bereich der möglichen
Umfahrungsstrasse (Talumfahrung) werden nicht genehmigt.
b) Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen im Gebiet von
"Barnagn" wird genehmigt. In dieser Zone sind aber im Sinne der
Erwägungen grundsätzlich nur Sportanlagen und Fahrnisbauten,
dagegen keine Hochbauten zulässig."
Der erste Vorbehalt (3a) wurde damit begründet, dass der Zonenplan von
1975 im Gegensatz zu jenem von 1970 die mögliche künftige Umfahrungsstrasse
nicht mehr berücksichtige. Eine vorbehaltlose Genehmigung könnte
deshalb jegliche spätere Neuanlage der Julierstrasse bei Savognin
unverhältnismässig erschweren oder gar verunmöglichen. Die Gemeinde habe
sich übrigens bereit erklärt, die nötige Bodenfläche für die künftige
Umfahrungsstrasse vorläufig für fünf Jahre in einem Strassenrichtplan
freizuhalten.
Die zweite Auflage (3b) wurde gemacht, "weil derzeit noch eine Variante
für einen möglichen Anschluss (von Savognin) an die kant. Umfahrungsstrasse
im Gebiet der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen in "Barnagn" besteht,
und das kant. Projekt für die Umfahrungsstrasse diese Zone tangiert."
Wiedererwägungsgesuche der Gemeinde vom 20. und 27. August 1976 wurden
am 13. September 1976 abschlägig beschieden.
Gegen die beiden Vorbehalte in Ziffer 3 des Regierungsbeschlusses
vom 12. Juli 1976 haben die politische Gemeinde Savognin wegen
Verletzung ihrer Autonomie sowie von Art. 4 BV und die Erben Caspar
Steier wegen Verletzung der Art. 4 und 22ter BV sowie sinngemäss auch der
Gemeindeautonomie staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Das Bundesgericht
heisst beide Beschwerden gut aus folgenden
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Ist eine Gemeinde nach dem massgebenden kantonalen
Verfassungs- und Gesetzesrecht in einem bestimmten Sachbereich zur
Rechtsetzung ermächtigt und steht ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit zu, so ist sie in diesem Sachbereich autonom. Das
verfassungsmässige Recht der Gemeindeautonomie schützt sie in diesem
Falle davor, dass die kantonale Behörde bei der Genehmigung des autonomen
Gemeinderechts eine ihr verwehrte Ermessenskontrolle vornimmt oder die
ihr zustehende Rechts- oder Ermessenskontrolle willkürlich ausübt (BGE
101 Ia 261 E. 2).
Das RPG ordnet die Raumplanung in den Gemeinden, in den Regionen und
im Kanton (Art. 1 RPG), ohne jedoch eine abschliessende Regelung des Bau-
und Planungsrechtes zu enthalten. Nach Art. 18 RPG ordnen die Gemeinden
im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen die Nutzung des Gemeindegebietes
mindestens durch das Baugesetz und den Zonenplan, den Erschliessungsplan,
den Gestaltungsplan und den Finanzierungsplan. Nach Art. 19 RPG haben die
Gemeinden ein Baugesetz zu erlassen, wenigstens das Baugebiet auszuscheiden
und es nach Art und Mass der baulichen Nutzung in Zonen einzuteilen. Den
Gemeinden steht dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Sie sind
demnach auf dem Gebiet des Bauwesens und der Zonenplanung weitgehend
autonom (vgl. BGE 100 Ia 204; ZBl 78/1977 S. 221 E. 3a).
b) Art. 37 Abs. 2 RPG lautet:
"Baugesetz, Zonenplan, generelle Erschliessungs- und Gestaltungspläne
wie auch Änderungen dieser Erlasse bedürfen der Genehmigung durch die
Regierung und treten mit dem Genehmigungsbeschluss in
Kraft. Die Regierung erteilt die Genehmigung, wenn keine gesetzlichen
Vorschriften verletzt und die öffentlichen Interessen im Rahmen des
pflichtgemässen Ermessens wahrgenommen worden sind. ..."
Die Regierung hat also im Genehmigungsverfahren die kommunalen
Erlasse auf ihre Rechtmässigkeit zu prüfen. Dazu kommt eine beschränkte
Ermessenskontrolle: wie die Regierung in ihrer Vernehmlassung unter
Hinweis auf die Materialien zum RPG überzeugend darlegt, kann sie lediglich
feststellen, "ob Ermessensüberschreitung oder Ermessensmissbrauch vorliegt,
und dies nur hinsichtlich der Wahrnehmung öffentlicher Interessen;"
es liege "vor allem nicht in der Beurteilungskompetenz der Regierung,
eine im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens bewerkstelligte Ortsplanung
als unzweckmässig abzulehnen". Allerdings ist bei der Überprüfung der
Zonenpläne eine klare Abgrenzung zwischen Rechts- und Ermessensfragen kaum
möglich (vgl. BGE 101 Ia 262). Obwohl im RPG nicht ausdrücklich vermerkt,
steht es der Regierung auch zu, eine Genehmigung nur mit Vorbehalten
zu erteilen, wenn die Voraussetzungen nur für einen Teil der kommunalen
Bestimmungen erfüllt sind (unveröffentlichtes Urteil Gemeinde Mutten vom
15. September 1975 E. 3). Dass als öffentliche Interessen, die im Sinne
von Art. 37 Abs. 2 RPG wahrzunehmen sind, nicht nur jene der Gemeinde,
sondern auch solche des Kantons gelten und dass die künftige Neuanlage
der kantonalen Julierstrasse allgemein öffentliche Interessen der Gemeinde
und des Kantons berührt, versteht sich von selbst und ist unbestritten.
Erwägung 3
3.- Die Regierung wirft der Gemeinde Savognin vor, den
Ermessensspielraum überschritten zu haben, indem sie in ihrem Zonenplan von
1975 das Trasse für die generell projektierte kantonale Umfahrungsstrasse
weggelassen habe; damit werde die im öffentlichen Interesse von Kanton
und Gemeinde liegende, geplante Neuanlage der Julierstrasse bei Savognin
unverhältnismässig erschwert oder gar verunmöglicht. Weil bereits der
Zonenplan von 1970 die fragliche Umfahrungsstrasse enthalten habe und
ihre Linienführung nur im Abschnitt gegen Tinizong geringfügig geändert
worden sei, habe die Regierung bei der Genehmigung des Zonenplanes von
1975 in Ziffer 3 entsprechende Vorbehalte anbringen müssen.
a) Ob der Zonenplan der Gemeinde Savognin von 1975 die Neuanlage der
Julierstrasse wirklich unverhältnismässig erschwert oder gar verunmöglicht,
scheint zumindest fraglich. Immerhin könnte sich der Kanton die nötige
Bodenfläche für die künftige Umfahrungsstrasse, wenn er sich über deren
konkrete Linienführung im klaren wäre, mit eigenen Planungsmitteln
in genügendem Masse freihalten. Wie die Beschwerdeführer zu Recht
ausführen, kann nach Art. 47 RPG die Regierung in für die Grundeigentümer
verbindlichen kantonalen Nutzungs- und Erschliessungsplänen freie Flächen
für öffentliche Werke von kantonaler und regionaler Bedeutung (lit. a)
sowie regionale Verkehrsanlagen (lit. b) festlegen, allerdings nur als
vorsorgliche Massnahme, wenn wichtige Interessen der kantonalen oder
regionalen Planung gefährdet sind und diesen Eingriff als unumgänglich
erscheinen lassen (Art. 47 Abs. 2). Zur endgültigen Freihaltung des nötigen
Terrains könnte die Regierung gemäss Art. 15 des Bündner Strassengesetzes
vom 3. März 1957 (kurz StraG) für die projektierte Umfahrungsstrasse Bau-
und Niveaulinien ziehen; diese sichernde Massnahme ist nämlich auch
für Strassenbauten zulässig, die erst später zur Ausführung gelangen
sollen (Art. 15 Abs. 2 Satz 2). Ob statt einer solchen positiven
Sicherung des Trassegeländes der Kanton sich damit begnügen durfte,
die für sein Bauvorhaben erforderliche, in bisherigen Bauzonen liegende
Bodenfläche durch blosse Nichtgenehmigung des kommunalen Zonenplanes auf
unbestimmte Zeit frei zu halten, ist zweifelhaft, da der Eingriff in die
Gemeindeautonomie unter diesen Umständen unnötig und darum ungerechtfertigt
scheint. Zudem sind Strassen tatsächlich und rechtlich etwas anderes
als Bauzonen; ihr Trasse soll daher kraft der für sie vorgesehenen
Planungsmittel (vor allem des Strassengesetzes) und nicht mittelbar durch
Nichtgenehmigung von Bauzonen freigehalten werden. Schliesslich scheint
auch fragwürdig, dass mit dem von der Regierung gewählten Vorgehen den
betroffenen Grundeigentümern der Rechtsweg verkürzt wird: während diese
sich gegen eine Sicherung des Strassentrasses nach den Art. 15 StraG oder
47 RPG schon mit Einsprache zur Wehr setzen können (vgl. Art. 8 Abs. 2
VV zum StraG und Art. 48 Abs. 2 RPG), steht ihnen gegen die hier zu
beurteilende mittelbare Freihaltung des Trasses durch Nichtgenehmigung
des Zonenplanes nur gerade die staatsrechtliche Beschwerde offen. -
All diese Fragen brauchen hier indessen nicht entschieden zu werden,
da die angefochtene Beschlussesziffer auch aus andern Gründen nicht vor
der Bundesverfassung standhält.
b) Gemäss ständiger Praxis des Bundesgerichts kann das öffentliche
Interesse für eine Eigentumsbeschränkung und insbesondere für
ein Bauverbot - auf das die teilweise Nichtgenehmigung bisheriger
Bauzonen wohl hinausläuft - auch in einem zukünftigen Bedürfnis des
Gemeinwesens bestehen, doch muss es sich dabei um ein Bedürfnis handeln,
das vom Gemeinwesen genau anzugeben ist und dessen Eintritt mit einiger
Sicherheit zu erwarten ist (BGE 102 Ia 369 E. 3, 94 I 136 E. 7b und 88 I
295 f.). Dieser Grundsatz, der im Hinblick auf die Eigentumsgarantie für
das Verhältnis von Gemeinde und Grundeigentümer geprägt worden ist, muss
sinngemäss auch im Hinblick auf die Gemeindeautonomie für das Verhältnis
von Kanton und Gemeinde gelten.
aa) Bezüglich der geplanten Talumfahrungsstrasse steht nicht
fest, ob und wann sie gebaut werden wird, welche Linienführung die
endgültige sein wird, welches Verfahren eingeschlagen wird und ob die
erforderlichen Kredite zur Verfügung stehen werden. Die verschiedenen
generellen Projekte des kantonalen Tiefbauamtes für die Umfahrung von
Savognin tragen nicht einmal einen Genehmigungsvermerk des Kleinen Rates;
die jüngsten Situationspläne 1:1000 "(Abstimmung der Linienführung auf das
Bauprojekt vom Dezember 1975 für die Gemeindestrasse Sandeilas-Gravas)"
und 1:5000 ("1. Überarbeitung") stammen vom Mai bis Juli 1976. In den vom
Kanton eingereichten umfangreichen Akten findet sich nur ein Plan mit einem
Genehmigungsvermerk, nämlich der Situationsplan Julierroute 1:1000 von
1960 (genehmigt am 30. April 1963), der jedoch nur eine Umfahrungsstrasse
oberhalb Savognins enthält. Für die Ortsdurchfahrtsstrasse besteht
immerhin ein Auflageprojekt 1:500 vom April 1975; nach den vom Kanton nicht
bestrittenen Angaben in der Beschwerde der Erben Steier soll der Kanton für
das definitive kantonale "Ortsdurchfahrtsstrassen-Verbreiterungsprojekt"
in allernächster Zeit den Landerwerb betreiben.
Ob, wann und wie daneben noch eine Talumfahrungsstrasse verwirklicht
werden kann und soll, erklärt die Regierung weder im Beschluss vom 12. Juli
1976 noch in der Vernehmlassung. Es scheint somit wenig wahrscheinlich,
dass diese Strasse in absehbarer Zeit gebaut wird, und das Bedürfnis,
hiefür Land freizuhalten, erscheint als reichlich unbestimmt und
entfernt. Das öffentliche Interesse - vor allem des Kantons - an der
Freihaltung der nicht mehr genehmigten (angefochtene Ziffer 3a) oder mit
einem Hochbautenverbot belegten (Ziffer 3b) Zonen und Zonenteile kann
unter diesen Umständen nicht stark ins Gewicht fallen - auch wenn man
berücksichtigt, dass jeder Planung Ungewissheitsmomente anhaften.
bb) Demgegenüber hat die Gemeinde in ihrer Zonenplanung 1975 durchaus
achtenswerte eigene öffentliche Interessen berücksichtigt: Sie weist darauf
hin, dass die durch Ziffer 3a nicht mehr genehmigten Zonenteile (in der
Kernzone und Wohnzone W I) erschlossen und zur Überbauung geeignet sind,
was von der Regierung nicht bestritten wird. Die Regierung stellt auch
nicht in Abrede, dass die in "Barnagn" ausgeschiedene Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen, die im Zonenplan von 1970 noch Reservebaugebiet war,
im öffentlichen Interesse der Gemeinde liegt; sie hat in Ziffer 3b ihres
Beschlusses diese Zone nur deshalb mit einem Hochbautenverbot belegt,
weil dort "derzeit noch eine Variante für einen möglichen Anschluss
(von Savognin) an die kantonale Umfahrungsstrasse" bestände.
cc) Da die Verwirklichung der kantonalen Talumfahrungsstrasse zu
ungewiss ist und das Bedürfnis nach einer Freihaltung der erforderlichen
Bodenfläche zu entfernt scheint, kann jedenfalls nicht angenommen werden,
die Gemeinde habe bei der Abwägung der öffentlichen Interessen das
ihr zustehende Ermessen geradezu missbraucht oder überschritten, indem
sie in ihrem Zonenplan von 1975 die mögliche künftige Umfahrungsstrasse
nicht mehr eingezeichnet hat; dabei kann offen bleiben, welche rechtliche
Bedeutung der blossen Einzeichnung des Trasses im Zonenplan 1970 überhaupt
zukommen konnte. Die Regierung hat daher mit ihren zwei Vorbehalten in
der angefochtenen Ziffer 3 des Beschlusses vom 12. Juli 1976 zu Unrecht in
die Autonomie der Gemeinde Savognin eingegriffen und zudem mittelbar ohne
genügendes öffentliches Interesse die Beschwerdeführer Erben Steier in
ihrer Eigentumsgarantie verletzt, sofern diese Grundeigentümer infolge
der angefochtenen Ziffer 3a wirklich nicht mehr bauen dürfen (vgl.
nachfolgende lit. c).
c) Überdies schuf die Regierung mit Ziffer 3a eine unklare Rechtslage,
denn die Tragweite der Nicht(mehr)genehmigung bestimmter Zonenteile,
die seit 1963 als Bauzone ausgeschieden waren, ist zweifelhaft; die
Regierung gibt darüber weder im Beschluss vom 12. Juli 1976 noch in ihrer
Vernehmlassung genügend Aufschluss.
aa) Würde für die nicht mehr genehmigten Zonenteile immer noch der alte
Zonenplan 1970 gelten, so genügte die blosse Nichtgenehmigung nicht, um das
Gebiet für die künftige Umfahrungsstrasse freizuhalten. Auch der seitens
der Regierung von der Gemeinde abverlangte Strassenrichtplan (Art. 14
ff. RPG) nützte nichts, da solche Richtpläne zwar für die Planungsorgane
der Gemeinde, nicht aber für die betroffenen Grundeigentümer verbindlich
sind (Art. 17 Abs. 1 RPG).
bb) Bedeutete die Nichtgenehmigung jedoch, dass die fraglichen
Gebietsteile nun nicht eingezont sind, so würde sie - obschon das die
Regierung entschieden in Abrede stellt - doch auf eine der Gemeinde und den
betroffenen Grundeigentümern vom Kanton aufgezwungene Rückzonung zugunsten
eines kantonalen Projektes hinauslaufen; in diesem Falle hätte übrigens
der Kanton - und nicht die Gemeinde - den betroffenen Grundeigentümern,
die nun nicht mehr bauen können, allenfalls eine Entschädigung wegen
materieller Enteignung zu leisten. Dass die Gemeinde - wie die Regierung in
der Vernehmlassung weiter ausführt - ja immer noch den Zonenplan ganz oder
auf die fraglichen Zonenteile bezogen überprüfen könne, ändert jedenfalls
nichts daran und bedeutet für die Gemeinde keinerlei Verminderung des
Eingriffs des Kantons in ihre Autonomie. Was schliesslich hier der von der
Regierung verlangte Strassenrichtplan noch bezwecken könnte, ist nicht
ersichtlich; er änderte ja nichts daran, dass im von der Genehmigung
ausgenommenen Gebiet ohnehin nicht mehr gebaut werden dürfte.
Die angefochtene Beschlussesziffer 3a und ihre Begründung scheinen
Unklarheiten und Widersprüche zu enthalten, die auch im Lichte von Art. 4
BV Bedenken aufkommen lassen (vgl. BGE 97 I 327 und 94 I 12). Zumindest
werden dadurch die Zweifel an der Bestimmtheit der Absichten und Pläne
des Kantons noch genährt.
d) Die Regierung macht geltend, bezüglich Ziffer 3b ihres Beschlusses
sei die Beschwerde der Gemeinde Savognin hinfällig geworden. Die Gemeinde
habe die Regierung mit Eingabe vom 20. August 1976 ersucht, die fragliche
Auflage so abzuändern, dass das Hochbautenverbot auf den südlichen Teil
der Zone beschränkt werde. Diese Frage sei dann in einer Aussprache
vom 2. September 1976 zwischen Vertretern der Gemeinde und des Kantons
erörtert worden. Die Regierung habe dabei eine Korrektur im Sinne des
Begehrens der Gemeinde nicht für ausgeschlossen gehalten, aber verlangt,
dass zuerst der Strassenplan vom 13. September 1971 entsprechend revidiert
werde. In der Besprechung sei vereinbart worden, dass die Gemeinde den
Strassenplan überarbeite und dabei vorläufig zwei Varianten des Anschlusses
von Savognin an die künftige Talumfahrung berücksichtige; der so bereinigte
Strassenplan sei der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung und dann
der Regierung zur Genehmigung vorzulegen. Eine teilweise Freigabe von
Hochbauten in der fraglichen Zone komme erst danach in Frage.
In der Tat fanden am 2. September 1976 Verhandlungen über eine gewisse
Einschränkung der Auflage von Ziffer 3b statt. Die Verhandlungen und das
weitere Vorgehen haben indessen noch zu keinem konkreten Ergebnis geführt,
sodass die Beschwerde diesbezüglich nicht als hinfällig geworden angesehen
werden kann. Die Gemeinde hat denn auch in ihrer nach den genannten
Verhandlungen eingereichten Beschwerde die Aufhebung der gesamten Ziffer
3 beantragt, wobei sie bezüglich Ziffer 3b neben der Verletzung der
Gemeindeautonomie auch eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips
rügte. Die letztgenannte Rüge braucht indessen nicht mehr geprüft
zu werden, da jedenfalls die Gemeinde Savognin ihr Ermessen weder
missbrauchte noch überschritt, wenn sie in der Zone für öffentliche Bauten
und Anlagen in "Barnagn" "eine Variante für einen möglichen Anschluss (von
Savognin) an die kantonale Umfahrungsstrasse" (Beschluss der Regierung
vom 12. Juli 1976, S. 9) nicht berücksichtigte. Wie vorne unter lit. b
ausgeführt, ist die Verwirklichung der Talumfahrungsstrasse und damit
auch ihrer Anschlüsse zu ungewiss, als dass dafür in starkem Masse in
die Gemeindeautonomie eingegriffen werden dürfte, indem der Gemeinde
Savognin ein Hochbautenverbot für die gesamte beträchtliche Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen in "Barnagn" auferlegt wird. Ziffer 3b
ist daher ebenfalls aufzuheben.
Es wäre allerdings wünschenswert, wenn sich Gemeinde und Kanton über
die Freihaltung von Bodenflächen für die allfällige künftige Kantonsstrasse
in Verhandlungen, wie sie am 2. September 1976 eingeleitet wurden,
verständigen könnten; sie sollen ja ihre Planungsaufgaben nach Art. 2 RPG
"im gegenseitigen Einvernehmen erfüllen".