BGE 102 IB 365
102 Ib 365
60. Urteil vom 26. November 1976 in Sachen Z. gegen Eidgenössische
Zollrekurskommission Regeste
Festsetzung umgangener Abgaben im Strafprotokoll; Verwaltungsverfahren:
- Verhältnis zwischen Veranlagungsverfahren und Strafverfahren.
- Rechtskraft der Veranlagung.
- Formelle Anforderungen an die Verwaltungsbeschwerde und
Verbesserungsverfahren (Art. 52 VwVG).
Sachverhalt
A.- Z. wurde am 4. Februar 1973 auf dem Flughafen Zürich-Kloten
verhaftet, weil er in den beiden Doppelböden seines Reisekoffers vier
Kilogramm konzentriertes, flüssiges Cannabisharz aus dem nahen Osten
mitführte und diese Ware nicht zur Zollbehandlung angemeldet hatte. Die
Zollkreisdirektion II leitete gegen ihn eine Untersuchung ein, die
am 26. Juni 1973 mit der Aufnahme eines Strafprotokolls endete, worin
der Betrag des umgangenen Zolles und der umgangenen Warenumsatzsteuern
festgehalten wurde. Z. unterzeichnete das Protokoll unter Vorbehalt
einer Beschwerde an die Oberzolldirektion (OZD) betreffend Festsetzung
der Warenumsatzsteuern. Am 17. Juli 1973 wandte sich Z. mit einem als
"Beschwerde" bezeichneten Schreiben an die OZD. Diese nahm dazu in einem
am 23. Oktober 1973 an Z. adressierten Brief Stellung. Sie legte dar,
weshalb die Steuerforderung berechtigt sei und forderte Z. auf, sofern
es "sein Wille sein sollte, gegen die Steuerfestsetzung Beschwerde zu
erheben und einen förmlichen Beschwerdeentscheid zu erhalten", ihr dies
innert 10 Tagen mitzuteilen. Z. liess die Frist unbenützt ablaufen. Die
OZD schloss aus seinem Schweigen, dass er auf eine Beschwerde gegen die
Abgabenfestsetzungen verzichtet habe und diese rechtskräftig geworden
sei. Das Eidg. Finanz- und Zolldepartement erliess daraufhin die
Strafverfügung. Z. erhob dagegen Einsprache und verlangte gerichtliche
Beurteilung. Bezirksgericht und Obergericht bestätigten in der Folge die
Strafverfügung. Am 20. März 1975, d.h. am Tag, da das Obergericht sein
Urteil in der Strafsache Z. fällte, erkundigte sich der Rechtsvertreter von
Z. bei der OZD nach dem ausstehenden Entscheid über die von Z. bei ihr am
17. Oktober 1973 eingereichte Beschwerde. Die OZD erklärte mit Schreiben
vom 4. April 1975, nachdem die Strafsache vor den ordentlichen Gerichten
anhängig und damit der Kognition der Zollverwaltung entzogen sei, könne sie
auf die Abgabenfestsetzung im Strafprotokoll nicht mehr zurückkommen. Die
Eidg. Zollrekurskommission, an die Z. daraufhin gelangte, trat auf die
Beschwerde nicht ein mit der Begründung, die Feststellung des Obergerichts,
wonach eine rechtskräftige, den Richter bindende Steuerfestsetzung
vorliege, sei endgültig und nicht mehr anfechtbar; mit dem Übergang des
Strafverfahrens an den Richter sei die Frage nach der rechtskräftigen
Abgabenfestsetzung vom Richter zu entscheiden. Gegen diesen Entscheid
erhebt Z. Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die das Bundesgericht abweist,
mit folgenden
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Z. hat im Verfahren vor der Zollrekurskommission verlangt,
die OZD sei zu verhalten, die Beschwerde, die er am 17. Juli 1973
bei ihr eingereicht habe, zu behandeln. Die Zollrekurskommission
ist auf die Beschwerde nicht eingetreten mit der Begründung, es sei
gerichtlich festgestellt worden, dass die Abgabenfestsetzung durch die
Zollkreisdirektion rechtskräftig sei. Mit einem derartigen Entscheid ist
sie auf das bei ihr eingelegte Rechtsmittel materiell eingetreten. Sie
durfte die Beschwerde daher nicht durch einen Nichteintretensbeschluss
erledigen. Zur Behandlung einer Rechtsverzögerungs- oder
Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen die OZD war die Zollrekurskommission
zuständig und sie behauptet nicht, dass die Beschwerde an formellen
Mängeln leide. Ob die OZD zu Recht oder Unrecht auf das Begehren des
Beschwerdeführers nicht eingetreten ist und ob der dafür vorgebrachte
Grund rechtsgenüglich war, gehört zur materiellen Beurteilung der Sache und
beschlägt nicht eine Eintretensvoraussetzung. Da die Zollrekurskommission
in der Entscheidbegründung materiell tatsächlich auf die Beschwerde
eingetreten ist, kann davon ausgegangen werden, sie habe die Beschwerde
abgewiesen. Damit entfällt der Vorwurf der Rechtsverweigerung und der
Verletzung des rechtlichen Gehörs.
Erwägung 2
2.- Auf den 1. Juli 1975 ist das Bundesgesetz vom 22. März 1974
über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR) in Kraft getreten. Es hob
u.a. die Art. 90-100 des Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 (ZG) auf,
ebenso die Absätze 1 und 3 von Art. 101 ZG, welche die Zollzahlung
betreffen. Art. 101 Abs. 3 ZG hatte bestimmt, dass vorgängig der
administrativen Strafverfügung wegen Bannbruchs die Festsetzung des
geschuldeten Betrages durch die Zollbehörde stattfinde. Hiegegen konnte
Beschwerde geführt werden; der rechtskräftig gewordene Zollansatz hatte als
Grundlage für die administrative und, im Weiterzugsfall, die richterliche
Strafbemessung zu dienen. Das Strafverfahren wickelte sich nach den
Regeln der Art. 293ff. BStP ab. Dabei bildete der umgangene Zollbetrag die
Grundlage für die Strafzumessung und musste daher grundsätzlich vorweg,
d.h. vor Erlass der Strafverfügung, ermittelt werden. Das gleiche galt
hinsichtlich der Umgehung der Warenumsatzsteuer (Art. 52 Abs. 1 WUStB).
Art. 101 Abs. 3 ZG ist ersetzt worden durch Art. 73 Abs. 1 und 77
Abs. 4 VStrR. Art. 106 VStrR schreibt aber vor, dass Strafverfahren, in
denen die Strafverfügung der Verwaltung nach Art. 293 oder Art. 324 BStP
vor dem Inkrafttreten der neuen Vorschriften ergangen ist, nach bisherigem
Recht fortgesetzt werden. Die administrative Strafverfügung gegen Z. ist
am 28. November erlassen und am 11. Dezember 1973 eröffnet worden. Das
Strafverfahren ist daher nach altem Verfahrensrecht fortzusetzen. Das
bedingt, dass auch die Bestimmungen des bisherigen Rechts in bezug auf die
Zollfestsetzung bzw. Festsetzung der geschuldeten Warenumsatzsteuern und
das gegenseitige Verhältnis zwischen dem Verfahren betreffend Festsetzung
der Abgaben und dem Zollstrafverfahren beachtet werden müssen.
Erwägung 3
3.- Im alten und hier an sich anwendbaren Recht unterscheidet
Art. 101 ZG deutlich zwischen dem Verfahren zur Festsetzung des
geschuldeten Abgabebetrages und der administrativen und richterlichen
Strafbemessung (BGE 88 IV 91 E. 2a). Die Abgabenfestsetzung durch die
zuständige Zollbehörde geht der administrativen Strafverfügung und einem
allfälligen gerichtlichen Verfahren zur Festsetzung der Strafe für den
Bannbruch voraus, wobei der rechtskräftig gewordene Abgabebetrag als
Grundlage für die administrative und die richterliche Strafbemessung zu
dienen hat. Art. 305 Abs. 1 BStP bestimmte ferner, das Strafverfahren
sei durch die Gerichte einzustellen, bis das Verwaltungsgericht - und
dazu gehört auch die Zollrekurskommission (BGE 88 IV 94 E. 3) - über
die Leistungspflicht entschieden habe, wenn diese bei ihm angefochten
worden sei. Art. 124 der Vollziehungsverordnung zum ZG vom 10. Juli 1926
gestattete nämlich, die Strafverfügung auch zu erlassen, wenn gegen die
Zollfestsetzung Beschwerde erhoben worden war, so dass es vorkommen konnte,
dass über die Abgabenfestsetzung noch nicht rechtskräftig entschieden
und dennoch das Strafverfahren bei den Gerichten anhängig war (vgl. auch
Art. 299 BStP). Die Verordnungsvorschrift wurde im Zuge des Erlasses des
VStrR aufgehoben und ersetzt.
Auch nach neuem Recht ist die Zuständigkeit nicht wesentlich anders
geordnet; das Verfahren zur Festsetzung des geschuldeten Abgabebetrages
und das Strafverfahren sind voneinander getrennt. Ein Antrag, die Gerichte
im Strafverfahren vorfrageweise auch über die Rechtsbeständigkeit der
Abgabenforderung entscheiden zu lassen, blieb in den parlamentarischen
Verhandlungen in der Minderheit (Amtl. Bull. 1973 N I 492). Eine Änderung
trat nur in dem Sinne ein, dass den Gerichten bei offensichtlicher
Unrichtigkeit der Abgabenfestsetzung die Möglichkeit eingeräumt wird,
die Akten an die Verwaltungsbehörden zurückzuweisen, offenbar in der
Meinung, diese hätten aufgrund des gerichtlichen Urteils in dessen Sinn
neu zu verfügen. Hat jedoch ein Verwaltungsgericht die geschuldete Abgabe
festgesetzt, muss der Strafrichter die rechtskräftig festgesetzte Abgabe
seiner Strafzumessung zugrundelegen.
Aufgrund dieser Ordnung ergibt sich, dass die Zuständigkeit
zur Festsetzung der Abgabe nicht einfach an die Gerichte übergeht,
wenn diese im Strafverfahren die Strafe nach Massgabe des umgangenen
Abgabebetrages festzusetzen haben. Nach wie vor bleiben die Verwaltungs-
bzw. die Verwaltungsrechtspflegebehörden dafür zuständig.
Erwägung 4
4.- Im hier zu beurteilenden Zusammenhang handelt es sich nicht um
die Festsetzung des Abgabenbetrages, sondern um die Frage, ob dieser (hier
durch das Strafprotokoll vom 26. Juni 1973) rechtskräftig ermittelt worden
sei. Die Frage, ob die geschuldeten Abgaben rechtskräftig festgesetzt
sind, ist für den Strafrichter verfahrensrechtlich von Bedeutung. Falls
die Rechtskraft nicht eingetreten ist, hat er seinen Entscheid bis zur
rechtskräftigen Erledigung durch die zuständigen Behörden auszusetzen. Der
Strafrichter hat also vorweg darüber zu befinden, ob der Zoll (allenfalls
die Warenumsatzsteuer) rechtskräftig festgesetzt worden ist oder nicht. Der
Entscheid darüber betrifft jedoch für ihn nur eine Vorfrage; es handelt
sich allenfalls um einen Zwischenentscheid, der für das Verfahren der
Abgabenermittlung keine Bedeutung hat. Zur vorfrageweisen Beurteilung
von Rechtsfragen, deren Beantwortung an sich in die Zuständigkeit einer
andern Behörde fällt, ist nach schweizerischer Auffassung der Richter
berechtigt, wenn ihm diese Befugnis nicht - wie gerade in bezug auf die
Abgabenfestsetzung - ausdrücklich entzogen ist (BGE 98 Ia 120; GRISEL,
Droit administratif suisse, S. 93; IMBODEN-RHINOW, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Nr. 142 I). Die vorfrageweise
Entscheidung schafft jedoch nicht Recht in der Hauptsache (BGE 88 I
9 mit Hinweisen). Sie kommt denn auch im Dispositiv des richterlichen
Urteils in der Regel nicht zum Ausdruck. Für die Administrativbehörden
ist sie nicht verbindlich und entbindet diese auch nicht davon, die
Frage der Rechtskraft selbständig zu beurteilen, sofern das erforderlich
wird. Die mit der Festsetzung der Abgabe zuständigkeitshalber befassten
Behörden können deshalb die Überprüfung, ob ihre Verfügung rechtskräftig
geworden sei, nicht mit der Begründung ablehnen, der Strafrichter habe die
Rechtskraft anerkannt. Behauptet der Pflichtige im Beschwerdeverfahren,
die Abgabe sei nicht rechtskräftig festgesetzt und es stehe ihm der
Rechtsmittelweg noch offen, haben sich die mit der Veranlagung befassten
Behörden mit dem Einwand auseinanderzusetzen und dürfen nicht auf das
Urteil im Strafverfahren verweisen, mögen sie sich möglicherweise auch
der im Strafurteil enthaltenen Begründung, weshalb die Rechtskraft
eingetreten sei, anschliessen. Welche Folgen für das rechtskräftige
gerichtliche Urteil eintreten, wenn der Strafrichter die Rechtskraft
bejaht und die Administrativjustiz sie verneint, braucht hier nicht
geprüft zu werden; aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt sich nämlich,
dass die Veranlagungsverfügung im Strafprotokoll vom 26. Juni 1973 mangels
formrichtiger Beschwerde an die OZD rechtskräftig geworden ist.
Erwägung 5
5.- Auf das Beschwerdeverfahren vor den Zollbehörden finden seit dem
1. Juni 1973 gemäss dem revidierten Art. 109 ZG (in der Fassung vom 6.
Oktober 1972) die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968
über das Verwaltungsverfahren (VwVG) Anwendung (die Art. 110-116 ZG
wurden damals aufgehoben). Über den Eintritt der formellen Rechtskraft
von Verfügungen enthält das Gesetz selber keine Bestimmungen. Doch
lassen sich dem Art. 39 VwVG gewisse Grundsätze entnehmen. Nach Lehre und
Rechtsprechung wird eine Verfügung rechtskräftig u.a. mit dem unbenutzten
Ablauf einer allfälligen Rechtsmittelfrist, sofern das Gesetz nichts
anderes bestimmt (GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren
im Bund, 2. Aufl., S. 162f.). Die Rechtskraft fällt nachträglich dahin,
wenn die Beschwerdefrist (wie nach Art. 24 VwVG) wieder hergestellt
wird. Im weitern kann die Rechtskraft in Abgabesachen eintreten mit der
Anerkennung der Abgabepflicht und des Abgabebetrages.
Erwägung 6
6.- Z. hat am 26. Juni 1973 ein Strafprotokoll unterzeichnet.
In ihm war auf der ersten Seite der Betrag des umgangenen Zolles mit
Fr. -.96, derjenige der umgangenen Warenumsatzsteuern mit Fr. 15'000.--
angegeben. Z. unterzeichnete dieses Protokoll auf der ersten Seite. Auf
einem Einlageblatt wurden der Tatbestand, die Berechnung der umgangenen
Abgaben sowie die Verfehlungen im einzelnen angeführt. Am Schluss steht
der Vermerk: "Herr Z. hat dieses Protokoll selbst gelesen und anerkennt
den darin festgehaltenen Tatbestand als richtig." Z. unterzeichnete auch
dieses Einlageblatt. Blatt 1 des Strafprotokolls enthält vorgedruckt
die Rechtsmittelbelehrung, dass gegen die Festsetzung des umgangenen
Zolles und der umgangenen Warenumsatzsteuern innert 30 Tagen bei der OZD
Beschwerde erhoben werden kann.
Am 17. Juli 1973 liess Z. der OZD ein Schreiben zugehen, das er mit
"Beschwerde" überschrieb und das folgenden Wortlaut hat:
"Betrifft: Beschwerde (Akten Nr. p 22.15.73 ZGR.) (Strafprotokoll Nr.
2891.)
Folgende Beschuldigungen liegen vor:
- ein Vergehen im Sinne des BG über das Zollwesen vom 1.10.1925;
- eine Übertretung des Bundesbeschlusses vom 29.7.1941 betr. die WUST.
Zu Absatz 1 ist folgendes zu sagen:
Da zu befürchten war, dass das deklarierte Haschisch unverzüglich der
Polizei gemeldet wird, musste ich von einer Deklaration absehen. Mein
Demokratiebewusstsein toleriert keine staatlichen Eingriffe in die
Intimsphäre des Bürgers, solange Drittpersonen unbehelligt bleiben vom
Verhalten des Betreffenden.
Zu Absatz 2:
Warenumsatzsteuer wird meines Wissens nur beim Umsetzen der Ware
erhoben.
Da ich nie daran gedacht habe, die erwähnte Ware umzusetzen, sondern
Konsument bin, erweist sich auch die zweite Anschuldigung als nichtig.
Hochachtungsvoll grüsst Sie
Z."
Diese Eingabe genügte den Anforderungen, welche
das Bundesverwaltungsverfahrensrecht an Inhalt und Form einer
Beschwerdeschrift stellt, offensichtlich nicht. Nach Art. 52 VwVG hat
nämlich die Beschwerdeschrift die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Die Ausfertigung der angefochtenen Verfügung
und die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit der
Beschwerdeführer sie in Händen hat. Die Eingabe des Beschwerdeführers
vom 17. Juli 1973 enthielt - trotz Betitelung als Beschwerde - kein
Begehren; Z. nahm darin Stellung zu den ihm im Strafprotokoll zur Last
gelegten Widerhandlungen gegen die Eidg. Zoll- und Steuergesetzgebung
und rechtfertigte sein Verhalten. Aus seiner Eingabe konnte die OZD
nicht unmissverständlich erkennen, in welcher Richtung die angefochtene
Verfügung zu überprüfen war, verlangte doch Z. weder ausdrücklich noch
sinngemäss deren Aufhebung oder Änderung. Verfahrensrechtlich kann
Z. daher vorgeworfen werden, dass er im Schreiben vom 17. Juli 1973 die
beantragte Rechtsfolge und damit den Streitgegenstand nicht bestimmt hat,
was nach Art. 52 VwVG Verfahrenspflicht des Beschwerdeführers ist. Unter
diesen Umständen war die Frage, die sich die OZD gestellt hat, nämlich,
ob im Schreiben vom 17. Juli 1973 überhaupt eine Beschwerde im Sinne der
Art. 44ff. VwVG erblickt werden könne, durchaus gerechtfertigt. Wenn auch
im Verwaltungsverfahren hinsichtlich Form und Inhalt einer Beschwerde
keine hohen Anforderungen gestellt werden und die Einhaltung von
Formvorschriften nicht nach strengen Massstäben beurteilt wird, muss vom
Rechtsuchenden doch ein Mindestmass an Sorgfalt in der Beschwerdeführung
verlangt werden. Soll einer Eingabe nämlich die Wirkung zukommen, dass
sie den Eintritt der Rechtskraft hemmt und die Vollstreckung aufschiebt
(Art. 55 Abs. 1 VwVG), hat der Beschwerdeführer erkenntlich seinen
Willen um Änderung der ihn betreffenden Rechtslage zum Ausdruck zu
bringen. Dies hat Z. unterlassen. Der OZD standen zwei Wege offen,
um das Verfahren ordnungsgemäss weiterzuführen bzw. abzuschliessen:
War sie der Ansicht, es liege keine Beschwerde vor, hatte sie dies in
einem Nichteintretensentscheid förmlich festzustellen; bejahte sie aber
das Vorliegen einer Beschwerde, die den formellen Anforderungen des Art.
52 VwVG nicht genügte, hatte sie das in den Abs. 2 und 3 dieser Bestimmung
vorgesehene Verbesserungsverfahren einzuleiten. Die OZD wählte einen
dritten, im Gesetz nicht vorgesehenen Weg: Sie belehrte Z. in einem Brief
über die konkrete Rechtslage und bat ihn, innert 10 Tagen mitzuteilen, ob
es sein Wille sei, gegen die Steuerfestsetzung Beschwerde zu erheben und
einen förmlichen Beschwerdeentscheid zu erhalten. Wenngleich das Gesetz
ein solches Verfahren nicht vorsieht (aber auch nicht ausschliesst),
so hat die OZD damit immerhin unmissverständlich zum Ausdruck gebracht,
dass die Eingabe von Z., wenn sie überhaupt als Beschwerde betrachtet
werden konnte, zumindest mangelhaft und daher verbesserungsbedürftig war,
und dass sie innert 10 Tagen verbessert werden musste, sofern die Sache
einer materiellen Beurteilung unterzogen werden sollte. Unzweckmässig
war dagegen die Annahme der OZD, Stillschweigen des Beschwerdeführers
bedeute Verzicht auf das Rechtsmittel und es bedürfe dann keines
förmlichen Entscheides mehr, der die Sache abschliesse. Wohl mag es
nämlich in Fällen, in denen nicht klar ist, ob der Beschwerdeführer
tatsächlich Beschwerde führen oder sich bloss in einer ihn betreffenden
Sache äussern will, zweckmässig sein, diesen zur Verdeutlichung seiner
Absichten aufzufordern, um einen unnötigen Leerlauf zu vermeiden und ihm
allenfalls Kosten zu ersparen. Es widerspricht aber einem ordnungsgemäss
geführten Verwaltungsverfahren, im Falle, da der "Beschwerdeführer"
auf eine entsprechende Aufforderung hin nicht reagiert, das Verfahren
nicht durch einen Nichteintretensentscheid wegen fehlender Begehren und
Begründung (Art. 52 Abs. 3 VwVG) abzuschliessen. Denn erst ein solcher
Entscheid schafft klare Rechtsverhältnisse, namentlich im Hinblick auf
die Rechtskraft des Erstentscheides.
Der Beschwerdeführer erklärt, er sei während des 10tägigen
Fristenlaufes im Ausland gewesen und das Schreiben sei ihm bei seiner
Rückkehr von der Person, die es in Empfang genommen habe, nicht
ausgehändigt worden. Er reagierte auf die Erklärungsaufforderung aber
selbst dann nicht, als er nachträglich davon Kenntnis erhielt. In der
beinahe 17 Monate später von seinem Anwalt eingereichten Aufforderung
an die OZD, es sei die Beschwerde zu behandeln, unterliess er es erneut,
konkrete materielle Rechtsbegehren zu stellen. Die OZD war unter diesen
Umständen nicht mehr verpflichtet, dem Beschwerdeführer im Anschluss
an das Schreiben seines Anwalts vom 20. März 1975 eine neue Frist zur
Beschwerdeverbesserung einzuräumen. Sie durfte im Schreiben vom 4. April
1975 auf Nichteintreten erkennen. Dies tat sie - allerdings mit anderer
Begründung. Nicht weil die Sache durch den Übergang auf die Gerichte
der Kognition der Verwaltungs- bzw. Verwaltungsrechtspflegebehörden
entzogen war, sondern weil die Verwaltungsbeschwerde die formellen
Eintretensvoraussetzungen nach Massgabe des Art. 52 VwVG nicht erfüllte,
konnte und durfte sich die OZD mit der Sache nicht mehr befassen. Demnach
hätte sich auch die anschliessend angegangene Zollrekurskommission einzig
mit der prozessualen Frage des Eintretens nach Art. 52 VwVG befassen
und aus formellen Gründen die Beschwerde abweisen sollen. Die unrichtige
Begründung der Vorinstanzen ändert aber nichts daran, dass die OZD auf
die bei ihr eingereichte Beschwerde mangels Verbesserung nicht mehr
eintreten musste.
Das Begehren um materielle Beurteilung von Rechtsbegehren, die
formell nie rechtsgenüglich gestellt worden sind, stösst somit ins
Leere. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich als unbegründet;
sie ist daher abzuweisen.