BGE 102 IB 203
102 Ib 203
33. Urteil vom 9. April 1976 i.S. Firma Hofmann AG gegen Gemeinderat
Littau und Regierungsrat des Kantons Luzern Regeste
Gewässerschutz; Ölunfall; Verteilung der Kosten der Feststellung und
Behebung einer Grundwasserverunreinigung, wenn mehrere Störer beteiligt
sind.
Begriff des Verursachers nach Art. 8 GSchG (E. 2).
Begriff des Verhaltens- und des Zustandstörers (E. 3).
Grundsätze der Störerauswahl bei Haftungskonkurrenz (E. 5).
Sachverhalt
A.- Am 21. November 1973 ereignete sich auf der Liegenschaft der
Firma Hofmann AG in Littau ein Ölunfall. Durch einen Defekt an der
Heizölversorgung gelangten mehrere Tausend Liter Öl in den Boden, wodurch
die Grundwasserversorgung der Gemeinde Littau in Mitleidenschaft gezogen
wurde. Der Betrieb der Gemeindewasserversorgung musste vorübergehend
eingestellt werden, um zu verhindern, dass ölverseuchtes Wasser in
das Leitungsnetz gelangen konnte; während dieser Zeit musste die
Gemeinde das fehlende Wasser aus dem Pumpwerk Thorenberg der Stadt
Luzern beziehen. Zur Behebung des Schadens wurden die Ölwehr Emmen, die
gemeindeeigene Feuerwehr, das Werkpersonal, eine militärische Einheit,
ein Baugeschäft sowie ein Bohrunternehmen beigezogen. Überdies wurden
chemische Laboruntersuchungen notwendig.
Wegen dieses Ölunfalls wurde gegen den verantwortlichen Equipenchef
der Firma, die am 5. Dezember 1972 die letzte Tankrevision durchgeführt
hatte, ein Strafverfahren eingeleitet. Das Amtsgericht Luzern-Land
verurteilte ihn wegen fahrlässiger Trinkwasserverschmutzung zu einer Busse
von Fr. 500.--, und das Obergericht des Kantons Luzern bestätigte das
Urteil. Der Verurteilte hat beim Bundesgericht eine Kassationsbeschwerde
und eine staatsrechtliche Beschwerde eingereicht.
Am 24. Juni 1974 verfügte der Gemeinderat Littau, die Kosten für
die Feststellung und Behebung der Grundwasserverunreinigung infolge des
Ölunfalls und alle weiteren daraus sich ergebenden Kosten seien in Art. 8
GSchG der Firma Hofmann zu belasten, und es wurde dieser Firma eine Frist
von 30 Tagen angesetzt zur Bezahlung der bisher aufgelaufenen Kosten von
Fr. 319'017.90. Das Forderungsrecht für weitere Kosten, insbesondere auch
für den Fremdwasserbezug, wurde ausdrücklich vorbehalten.
Der Regierungsrat des Kantons Luzern hiess eine von der Firma
Hofmann gegen die Verfügung des Gemeinderates Littau eingereichte
Verwaltungsbeschwerde teilweise gut. Er stellte fest, die Kosten
des Fremdwasserbezuges beträfen nicht Massnahmen zur Sicherung oder
Wiederherstellung des bisherigen Wasserbezugsortes und könnten daher
nicht gemäss Art. 8 GSchG auf die Firma überwälzt werden. Die Gemeinde
Littau habe diese Kosten in einem zivilrechtlichen Verfahren geltend zu
machen. Dagegen seien der Beschwerdeführerin in Anwendung von Art. 8
GSchG die Kosten des Ölwehreinsatzes, der Arbeitsleistung Dritter und
des Materials im Gesamtbetrag von Fr. 191'043.60 zu belasten. Material,
das die Gemeinde Littau nach Durchführung der Massnahmen übernommen habe,
müsse sie der Beschwerdeführerin ersetzen.
Die Firma Hofmann hat beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde
eingereicht mit dem Hauptantrag auf Aufhebung des angefochtenen
Entscheides.
Der Gemeinderat Littau und der Regierungsrat des Kantons Luzern
beantragen Abweisung der Beschwerde, während das Eidgenössische Departement
des Innern auf einen förmlichen Antrag verzichtet hat.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Nach Art. 8 GSchG können die Kosten von Massnahmen, welche
die zuständigen Behörden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden
Gewässerverunreinigung sowie zur Feststellung und zur Behebung einer
Verunreinigung treffen, den Verursachern überbunden werden. Diese
Vorschrift wurde in Anlehnung an das Urteil BGE 91 I 295 in das
neue Gewässerschutzgesetz aufgenommen, um für die Kostenbelastung
des Verursachers bei der auf dem Gebiete des Gewässerschutzes häufig
notwendigen antizipierten Ersatzvornahme eine eindeutige gesetzliche
Regelung zu schaffen (Botschaft des Bundesrates vom 26. August 1970 II
446 f.).
Durch den angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat in Anwendung
von Art. 8 GSchG Kosten von Sicherungsmassnahmen der beschwerdeführenden
Firma Hofmann überbunden. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird
bestritten, dass nach den konkreten Umständen die Zahlungspflicht gemäss
Art. 8 GSchG die Beschwerdeführerin treffe. Subsidiär wird die Berechnung
der Kosten der Sicherungsmassnahmen beanstandet.
Erwägung 2
2.- Gemäss Art. 8 GSchG können die Kosten "den Verursachern" überbunden
werden. Der Regierungsrat geht davon aus, der Begriff "Verursacher"
decke sich mit dem verwaltungsrechtlichen Begriff "Störer" (BGE 91 I
144 und 302). Dieser Argumentation ist grundsätzlich zuzustimmen. Wenn
es eine Störung oder Gefahr zu beheben gilt, so hat sich die Behörde
einem allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsatz zufolge an den Störer zu
halten (BGE 87 I 113 f., 90 I 4 E. 1). Auch die Kostenzahlungspflicht
bei antizipierter Ersatzvornahme trifft im Prinzip die Störer, d.h. die
Verursacher der Störung oder Gefährdung. Allerdings ist dabei zu
beachten, dass der Begriff des Störers ursprünglich und in erster
Linie entwickelt worden ist, um denjenigen zu bezeichnen, an den sich
überwachungsbehördliche Massnahmen präventiver oder repressiver Art zu
richten haben. Den Störer trifft die sogenannte Polizeipflicht, er hat im
Rahmen seiner Möglichkeiten die Störung zu beseitigen oder zu verhindern
(vgl. H.J. WOLFF, Verwaltungsrecht III, 3. Aufl. S. 59 ff.; ULE-RASCH,
Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, S. 109). Für diese primäre Funktion
des Störerbegriffs zur Umschreibung des Trägers der Polizeipflicht, der
die Gefahr oder Störung zu beseitigen hat, ist neben dem Gesichtspunkt
der Verursachung oder Mitverursachung auch die rechtliche und tatsächliche
Möglichkeit der wirksamen Wiederherstellung des polizeigemässen Zustandes
von wesentlicher Bedeutung. So erwähnen etwa DREWS-WACKE (Allgemeines
Polizeirecht, 7. Aufl. S. 245) als Faktoren, die bei der Wahl des im
konkreten Fall Polizeipflichtigen unter mehreren Verursachern von Bedeutung
sein können, folgende Gesichtspunkte: leichte Feststellbarkeit des
Verursachers, sachliche und örtliche Nähe zum Gefahrenherd, persönliche
und sachliche Leistungsfähigkeit und Eignung. Wenn es jedoch, wie
bei der Anwendung von Art. 8 GSchG, nicht darum geht, denjenigen zu
bestimmen, der zur Beseitigung der Gefahr heranzuziehen ist, sondern
um die Regelung der Zahlungspflicht für Massnahmen, die nach der Natur
der Sache (Dringlichkeit, personelle und fachliche Voraussetzungen)
nicht von den Verursachern getroffen, sondern durch die zuständigen
Verwaltungsinstanzen direkt veranlasst werden müssen, dann kann jenen
Überlegungen der Verwaltungsrechtslehre, welche aus praktischen Gründen
die rasche Bestimmung eines zur effektiven Gefahrenabwehr verpflichteten
Störers zum Gegenstand haben, keine entscheidende Bedeutung zukommen. Die
blosse Regelung der Zahlungspflicht erfordert kein derart rasches und
schematisches Vorgehen wie die Bestimmung des zur Unterlassung oder
Beseitigung einer Störung Verpflichteten.
Es ist somit davon auszugehen, dass als Verursacher im Sinne von Art. 8
GSchG alle nach Doktrin und Praxis als Störer für eine Gefahr oder Störung
Verantwortlichen in Frage kommen. Sind für die Gewässerverschmutzung oder
Verschmutzungsgefahr mehrere Personen verantwortlich, so ist das sich
dabei ergebende Konkurrenzproblem unter Berücksichtigung des Umstandes
zu prüfen, dass nicht über die Pflicht zur effektiven Gefahrenabwehr,
sondern über die blosse Kostentragungspflicht zu entscheiden ist.
Erwägung 3
3.- In BGE 91 I 302 E. 3b hat das Bundesgericht erklärt, als Störer sei
zu betrachten, wer die Störung oder Gefahr verursacht habe, aber auch, wer
über die Personen oder Sachen, die den ordnungswidrigen Zustand geschaffen
haben, Gewalt besitze. Diese Umschreibung entspricht weitgehend der
heute in Doktrin und Praxis allgemein anerkannten Unterscheidung zwischen
Verhaltensstörer und Zustandsstörer (Verhaltens- oder Handlungshaftung und
Zustandshaftung): Verhaltensstörer ist, wer durch eigenes Verhalten oder
durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter (Kinder,
Verrichtungsgehilfen eines Geschäftsherrn) eine polizeiwidrige Gefahr
oder Störung verursacht. Als Zustandsstörer wird bezeichnet, wer für die
Beseitigung von Gefahren oder Störungen verantwortlich ist, die sich aus
dem polizeiwidrigen Zustand von Sachen ergeben. Die Zustandshaftung trifft
denjenigen, der als Eigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt in
einem herrschenden Verhältnis zur störenden Sache steht (vgl. H.J. WOLFF,
aaO, S. 61 ff., § 127 I; in ähnlichem Sinne DREWS-WACKE, aaO, S. 217 ff.,
ULE-RASCH, aaO, S. 108 ff. und 115 ff.).
Nach allgemeiner Auffassung ist die polizeirechtliche Haftung durch
ein zusätzliches Kriterium einzuschränken: In der deutschen Lehre und
Rechtsprechung wird vielfach die Unmittelbarkeit der Verursachung
als haftungsbegrenzendes Erfordernis bezeichnet. Danach kommen als
polizeirechtlich erhebliche Ursachen nur solche Handlungen in Betracht,
die bereits selbst die Grenze zur Gefahr überschritten haben. Nur
derjenige ist polizeirechtlich Störer, dessen Verhalten schon selbst
unmittelbar die Gefahr gesetzt hat; entferntere, lediglich mittelbare
Verursachungen scheiden also aus (DREWS-WACKE aaO S. 223). H.J. WOLFF (aaO
S. 62) schlägt vor, auf die Polizeiwidrigkeit der Erfolgsverursachung
abzustellen; wesentliche Ursachen sind danach diejenigen Tatsachen,
welche als solche die Gefahr oder Störung in rechtlich missbilligter
Weise herbeigeführt haben.
Erwägung 4
4.- a) Im vorliegenden Fall ist - wie die Strafuntersuchung ergeben
hat - die Verschmutzung des Grundwassers darauf zurückzuführen, dass
Verbindungsleitungen der Tankanlage der Beschwerdeführerin verrostet
waren und undichte Stellen aufwiesen. Als Eigentümerin der mangelhaften,
polizeiwidrigen Tankanlage ist die Beschwerdeführerin als Zustandsstörerin
verantwortlich. Auch wenn die Mängel der Tankanlage von den Organen der
Beschwerdeführerin nicht erkannt worden sein sollten, so wäre auf Grund
des tatsächlichen Beherrschungsverhältnisses über die polizeiwidrige
Einrichtung die Zustandshaftung gegeben.
b) Nach dem angefochtenen Entscheid des Regierungsrates soll die
Beschwerdeführerin auch als Verhaltensstörerin haftbar sein, weil die
Anlage ungenügend kontrolliert bzw. unterhalten worden sei.
Aus den Akten ergeben sich einige Hinweise, die vermuten lassen,
dass die Gefahr von Leckschäden möglicherweise für die zuständigen
Angestellten der Beschwerdeführerin erkennbar war und nicht nur durch
eine fachmännische Tankrevision festgestellt werden konnte. Der Vorwurf
der Verhaltensstörungen durch fahrlässige oder vorsätzliche Unterlassung
wird im Entscheid des Regierungsrates nicht näher begründet. Um das Ausmass
der Verantwortung der Beschwerdeführerin festzulegen, muss jedoch abgeklärt
werden, ob die Gefahr von Ölverlusten - etwa wegen des Zustandes sichtbarer
Leitungen (starker Rost) oder wegen des Auftretens von Wasser im Heizöl -
erkannt wurde oder hätte erkannt werden sollen.
c) Ausser der Beschwerdeführerin als Zustands- und eventuell als
Verhaltensstörerin kommt - nach dem bisherigen Ergebnis des Strafverfahrens
- als weiterer Störer Ernst Hofer in Frage, der als Equipenchef der Firma
Forster am 5. Dezember 1972 eine Tankrevision der Anlage durchführte
und dem zur Last gelegt wird, er habe wegen ungenügender Kontrollen
den damals bereits vorhandenen polizeiwidrigen Zustand der von Rost
angefressenen Verbindungsleitung nicht erkannt. Wenn die Tankrevision
tatsächlich mangelhaft durchgeführt wurde, so stellt sich auch die Frage
der Haftung der Tankrevisionsfirma.
Erwägung 5
5.- a) Der Regierungsrat schliesst im angefochtenen Entscheid
keineswegs aus, dass neben der Beschwerdeführerin noch andere natürliche
oder juristische Personen als Verursacher der Gewässerverschmutzung in
Frage kommen könnten. Der Gemeinderat Littau erklärt in der Vernehmlassung,
für den weitern Schaden werde in erster Linie die Tankrevisionsfirma
Forster AG belangt werden; aber bis zum Zeitpunkt der Rechnungsstellung
an die Beschwerdeführerin sei kein anderer Verursacher mit genügender
Sicherheit bekannt gewesen.
Der angefochtene Entscheid beruht auf der Auffassung, dass bei einer
Mehrheit von Störern die Behörde sich zwar nicht nach freier Wahl an
irgendeinen Verantwortlichen halten könne (in diesem Sinne BGE 94 I 411
E. 5d), aber doch die Möglichkeit habe, nach pflichtgemässem Ermessen
einen der Störer mit der vollen Zahlungspflicht zu belasten und ihm die
Auseinandersetzung mit andern Verantwortlichen zu überlassen (ähnlich RR
Aargau in ZBl 1976 S. 34 f.).
b) URS GUENG hat in kritischer Auseinandersetzung mit BGE 94 I
411 Regeln über die Störerauswahl bei Haftungskonkurrenz zu entwickeln
versucht ("Zur Haftungskonkurrenz im Polizeirecht" in ZBl 1973 S. 257
ff. insbesondere 270 f.). Er hat mit Recht darauf hingewiesen, dass die
zivilrechtliche Haftungssolidarität dem Geschädigten für einen möglichst
umfassenden Ausgleich der erlittenen Einbusse Gewähr bieten wolle, während
im Polizeirecht für die Lösung der Konkurrenzfrage nicht die möglichst
einfache und rasche Deckung finanzieller Ansprüche des Gemeinwesens
ausschlaggebend sein könne. Ob die von Gueng in Anlehnung an die deutsche
Lehre entwickelten Auswahlregeln den praktischen Erfordernissen genügen,
wenn es darum geht, den zur Behebung der Störung Verpflichteten rasch zu
bestimmen, kann hier offen bleiben. Auf jeden Fall verdient die von Gueng
vorgebrachte Kritik der bisherigen Praxis Beachtung, soweit sie sich auf
die Verteilung der Kosten einer antizipierten Ersatzvornahme bezieht.
Trifft die zuständige Behörde von vornherein selber oder durch
Dritte die zur Behebung des polizeiwidrigen Zustandes erforderlichen
Massnahmen, weil nach der Art dieser Massnahmen deren fachgemässe
Durchführung von keinem der Störer erwartet und verlangt werden kann, dann
reduziert sich das Problem der Haftungskonkurrenz auf die nachträgliche
Kostenbelastung. Es besteht kein haltbarer Grund, in diesem Fall nur
einen der in Frage kommenden Verursacher zur Zahlung der Kosten zu
verpflichten und ihm die Auseinandersetzung mit den übrigen Beteiligten
zu überlassen (GUENG, aaO, S. 273 f.). Weder ein Rechtssatz noch eine
stichhaltige theoretische Überlegung zwingen zum Schluss, die Bestimmung
der Kostenersatzpflicht bei antizipierter Ersatzvornahme habe nach den
genau gleichen Regeln zu erfolgen, wie die Wahl des zur Behebung des
polizeiwidrigen Zustandes verpflichteten Störers. Für die Regelung der
Kostenpflicht bei antizipierter Ersatzvornahme gebietet pflichtgemässes
Ermessen eine Kostenverlegung, welche im Rahmen des Möglichen nach den
allgemeinen Prinzipien des Haftpflichtrechts den subjektiven und objektiven
Anteilen an der Verursachung entspricht (BGE 101 Ib 417 ff. E. 6).
c) Im vorliegenden Fall haben Gemeinderat und Regierungsrat es
unterlassen, die möglichen Verursachungsanteile genauer abzuklären und
eine gerechte Aufteilung der Kostenpflicht zwischen den festgestellten
Verursachern vorzunehmen. Eine solche Bestimmung der Verursachungsquoten
mag in manchen Fällen recht schwierig sein. Es besteht aber kein Grund, die
zuständige Behörde von dieser Aufgabe zu entlasten und die schematische
Überwälzung der Kosten auf einen einzelnen von mehreren Verursachern
zu gestatten. Art. 8 GSchG schafft keine solche "Solidarhaft" unter
verschiedenen Verursachern. Aus dieser Bestimmung kann auch nicht das Recht
abgeleitet werden, die bis zur Eruierung weiterer Verursacher aufgelaufenen
Kosten von Abwehrmassnahmen dem zuerst bekannten Zustandsstörer - dem
Eigentümer der mangelhaften Anlage - zu überbinden und allfällige weitere
Verursacher erst zur Tragung später entstehender Kosten zu verpflichten,
wie der Gemeinderat Littau dies offenbar vorgesehen hat. Die Kosten
von Massnahmen sind vielmehr nach möglichst genauer Abklärung des
Hergangs auf die verschiedenen Verursacher nach analogen Grundsätzen zu
verteilen, wie sie für das Innenverhältnis (Regress zwischen mehreren
Ersatzpflichtigen) im privaten Haftpflichtrecht gelten (vgl. OFTINGER,
Schweiz. Haftpflichtrecht I, 4. Aufl. S. 348 ff.); dabei dürfte in der
Regel der schuldhafte Verhaltensstörer in erster Linie zu belangen und der
schuldlose Zustandsstörer in letzter Linie heranzuziehen sein. Auch wenn
einer von mehreren Verursachern Zustands- und Verhaltensstörer zugleich
sein sollte, so hat diese doppelte Begründung seiner Haftung nicht eo
ipso seine ausschliessliche Pflicht zur Tragung aller Kosten zur Folge;
die andern Störer können im Rahmen ihrer Verursachungsanteile ebenfalls
zur Kostentragung herangezogen werden.
Indem der Regierungsrat die Beschwerdeführerin allein zur Zahlung
des vollen Betrages der bis zum Tag der erstinstanzlichen Verfügung
aufgelaufenen Kosten verpflichtete, obschon zumindest die mangelhafte
Tankrevision als weitere, nicht von der Beschwerdeführerin zu vertretende
Ursache in Frage kommt, hat er Art. 8 GSchG verletzt. Der angefochtene
Entscheid ist daher aufzuheben, und die Akten sind zu neuer Prüfung an
die Vorinstanz zurückzuweisen. Art. 8 GSchG erlaubt nicht ein den Staat
oder die Gemeinde begünstigendes summarisches Verfahren, sondern verlangt
eine differenzierte Feststellung der Verursachungsanteile.
Erwägung 6
6.- Ob die einzelnen Posten der Kostenrechnung sachlich begründet sind,
ist hier nicht zu untersuchen. Selbstverständlich hat die mit derartigen
Kosten belastete Partei das Recht, spezifizierte Angaben zu verlangen und
die Notwendigkeit der getroffenen Massnahmen allenfalls zu bestreiten. Bei
der Überprüfung der Zweckmässigkeit der unter dem Druck der Verhältnisse
kurzfristig angeordneten Massnahmen werden obere Verwaltungsbehörden und
Verwaltungsgericht in der Regel eher zurückhaltend sein; nur offensichtlich
unnötige, leichtfertig gemachte Aufwendungen sind aus der Kostenberechnung
zu streichen.
Es dürfte angezeigt sein, die beanstandeten Positionen der
Kostenrechnung vor Erlass einer neuen Verfügung gemäss Art. 8 GSchG in
einer mündlichen Verhandlung unter Beizug von Fachleuten zu klären. Die
zum Teil recht pauschale Rechnungsstellung legt dieses Vorgehen nahe.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und der Entscheid des Regierungsrates
des Kantons Luzern vom 23. Mai 1975 wird aufgehoben. Die Sache wird zur
weiteren Abklärung und zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an den
Regierungsrat zurückgewiesen.