BGE 102 IA 548
102 Ia 548
74. Arrêt du 22 septembre 1976 en la cause Fédération des sections
vaudoises de la Diana, Section de Lausanne de la Société suisse des
chasseurs "La Diana", Nicole et Meylan contre Grand Conseil du canton de
Vaud Regeste
Art. 85 lit. a OG; Beschluss, der dem Volk eine angeblich
verfassungswidrige Initiative zur Abstimmung unterbreitet.
Keine Bestimmung des kantonalen und Bundesrechts hindert
den waadtländischen Grossen Rat daran, dem Volk eine angeblich
verfassungswidrige Initiative zur Abstimmung zu unterbreiten.
Sachverhalt
A.- En septembre 1974, une initiative pour la protection de la faune
a été déposée auprès de la Chancellerie du canton de Vaud. La nouvelle
loi sur la faune, présentée dans l'initiative sous la forme d'un projet
entièrement rédigé en dix articles, devait remplacer la loi sur le même
objet, du 30 mai 1973. Elle interdisait en particulier la chasse aux
mammifères et aux oiseaux sur l'ensemble du territoire vaudois (art. 3 du
projet); elle prévoyait la création d'un "fonds cantonal de la faune",
destiné à couvrir les frais résultant de l'application de la loi et
alimenté notamment "par les contributions des associations et fondations
de protection des animaux, de la faune et de la nature", selon un taux
fixé par le Conseil d'Etat périodiquement (art. 6 du projet).
Par décret du 25 février 1976, le Grand Conseil vaudois a ordonné
la convocation des assemblées de commune à l'effet de se prononcer sur
l'initiative pour la protection de la faune. Il a recommandé au peuple
de rejeter cette initiative.
La Fédération des sections vaudoises de la Diana et la Section de
Lausanne de la Société suisse des chasseurs, ainsi que Robert Nicole
et Jean-Pierre Meylan, ont formé un recours de droit public contre le
décret du Grand Conseil vaudois du 25 février 1976. Ils en demandent
l'annulation. Ils soutiennent que l'art 6 du projet de loi contenu dans
l'initiative viole la constitution fédérale en ce sens qu'il instituerait
un impôt qui ne respecterait ni le principe de la légalité ni celui de
l'égalité. L'inconstitutionnalité de cette disposition essentielle du
projet aurait pour conséquence de rendre l'initiative contraire à la
constitution fédérale, ce qui impliquerait son annulation.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Selon l'art. 85 lettre a OJ, le Tribunal fédéral connaît des
recours concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait
aux élections et votations cantonales.
a) Les recourants Nicole et Meylan ont qualité pour former un tel
recours, car ils sont citoyens actifs dans le canton de Vaud (ATF 100 Ia
380/381, 235; 99 Ia 728). Les associations recourantes ne sont en revanche
pas recevables, comme telles, à invoquer l'art. 85 lettre a OJ: elles ne
sont pas des partis politiques ou des associations à caractère politique;
seuls leurs membres, séparément, eussent eu la qualité pour agir, pour
autant qu'ils exerçassent leurs droits politiques dans le canton de Vaud.
b) Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser à plusieurs reprises
que le citoyen, fondé sur l'art. 85 lettre a OJ, a qualité pour requérir
l'annulation de la décision cantonale soustrayant une initiative à la
votation du peuple (ATF 102 Ia 133/134; 101 Ia 354; 100 Ia 234/235, 388),
de même que l'annulation de la décision soumettant l'initiative au vote
populaire (ATF 99 Ia 728).
Erwägung 2
2.- a) Selon la jurisprudence, c'est au regard du droit cantonal que
doit être résolue la question de savoir si le citoyen peut exiger qu'une
initiative prétendument inconstitutionnelle ne soit pas soumise au peuple
(ATF 99 Ia 730, 96 I 643). Un recours de droit public formé en ce sens
ne peut aboutir que si l'autorité législative cantonale a l'obligation
de se prononcer sur la constitutionnalité et la légalité des initiatives
et qu'elle doit ne pas soumettre au peuple celles d'entre elles qui sont
contraires au droit. En l'absence d'une telle obligation, le recours
doit être rejeté, la décision du Parlement cantonal ne violant ni la
constitution ni la loi.
Dans son arrêt du 25 septembre 1973 en la cause Burkhalter et consorts
(ATF 99 Ia 730), le Tribunal fédéral a considéré que le droit zurichois
mettait à la charge du Parlement cantonal l'obligation d'examiner la
constitutionnalité et la légalité des initiatives. S'il a rejeté le
recours, c'est qu'il a statué que l'initiative en cause n'était pas
contraire au droit.
En l'espèce, le Grand Conseil soutient que les règles applicables
en droit vaudois diffèrent de celles qui valent dans le canton de
Zurich. Il affirme en effet qu'il a l'obligation de soumettre au peuple
toutes les initiatives, y compris celles dont la constitutionnalité est
douteuse. Cette opinion ne peut cependant être suivie. C'est à tort que
l'autorité législative vaudoise invoque, à l'appui de son allégation, les
art. 27 Cst. cant. et 102 de la loi sur l'exercice des droits politiques,
du 17 novembre 1948. S'il est vrai que ces dispositions prescrivent que les
initiatives doivent être soumises au peuple, cela ne signifie pas qu'elles
mettent à la charge du Grand Conseil une obligation stricte. Dans son arrêt
Chappuis et consorts, du 2 juillet 1975, le Tribunal fédéral a jugé que
l'emploi, dans les dispositions précitées, des termes "doivent être soumis"
ne signifie pas que l'autorité cantonale soit tenue de soumettre au peuple
toute demande d'initiative accompagnée du nombre requis de signatures;
si elle doit l'examiner sur le plan formel, elle peut aussi porter son
examen sur le plan matériel et, par conséquent, sur le contenu même de
l'initiative. Le Grand Conseil est ainsi autorisé à ne pas soumettre
au peuple une initiative inconstitutionnelle (arrêt cité, consid. 2 non
publié in ATF 101 Ia 356, publié dans SJ 1976, p. 348). Il convient en
l'espèce d'examiner si cette autorité a l'obligation de faire usage de la
faculté dont elle jouit. Cette question doit être résolue par la négative.
b) Le droit vaudois ne contient pas de règle qui restreindrait la
faculté dont dispose le Grand Conseil de soumettre au peuple une initiative
dont il a reconnu le caractère inconstitutionnel ou illégal. On doit
dès lors se demander si des principes généraux du droit n'imposent pas
certaines restrictions à l'exercice de cette faculté. Tel n'est pas le
cas. Les recourants relèvent certes que la sagesse exige que l'on n'ordonne
pas une votation sur une initiative manifestement inconstitutionnelle. Ils
font valoir qu'une telle consultation serait dépourvue de sens et
entraînerait en outre des frais inutiles. Ces arguments, qui ont pour eux
une certaine opportunité, ne peuvent en droit s'imposer. Avec raison, le
Grand Conseil observe qu'il peut être justifié, du point de vue politique,
de faire procéder à une votation populaire sans se prononcer préalablement
sur la constitutionnalité d'une initiative. En outre, il convient à son
avis d'éviter que les citoyens ne soient enclins à penser que le refus de
soumettre au peuple une initiative déclarée inconstitutionnelle pour des
motifs juridiques souvent très discutés ne masque en réalité le désir de
limiter l'exercice du droit d'initiative. Cette argumentation a un poids
suffisant pour que l'on reconnaisse au Grand Conseil une certaine liberté
quant à la décision de soumettre ou de ne pas soumettre à la votation
populaire une initiative prétendument inconstitutionnelle.
c) Il n'existe aucune règle de droit fédéral qui interdise à l'autorité
cantonale de soumettre au peuple une initiative inconstitutionnelle. Les
recourants invoquent le principe de la force dérogatoire du droit fédéral
pour étayer une opinion contraire. Cette dernière est d'ailleurs défendue
par GIACOMETTI (Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, p. 426) et
FAVRE (Droit constitutionnel suisse, p. 114). Mais le Tribunal fédéral l'a
rejetée dans l'arrêt Burkhalter et consorts (ATF 99 Ia 730). Le principe de
la force dérogatoire du droit fédéral met uniquement obstacle à la mise en
vigueur de règles de droit cantonal qui lui sont contraires. La décision
de soumettre à la votation populaire une initiative dont le contenu viole
la constitution ne porte pas atteinte au principe précité. Ce dernier
ne devra être pris en considération qu'au moment où le droit cantonal
nouveau, adopté en votation populaire, sera applicable. Sa violation
pourra être alléguée dans le cadre d'un recours de droit public formé
contre les dispositions nouvelles prétendument contraires au droit.
Ainsi, ni le droit cantonal, ni le droit fédéral ne s'opposent à ce que
le Grand Conseil vaudois soumette au peuple une initiative prétendument
inconstitutionnelle. Le présent recours doit dès lors être rejeté, sans
qu'il soit nécessaire, pour le Tribunal fédéral, de se prononcer sur la
constitutionnalité de l'initiative en cause.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours.