BGE 102 IA 438
102 Ia 438
63. Auszug aus dem Urteil vom 17. November 1976 i.S. A. Meier-Engler, W.
Meier, Gosteli und F. Meier gegen Stadtrat von Zürich, Regierungsrat und
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Regeste
Art. 4 und 31 BV; Bewilligung für Taxibetrieb.
1. Bei der Verteilung der städtischen Taxistandplätze verletzt
die strikte Anwendung des Anciennitätsprinzips verbunden mit der
grundsätzlichen Beschränkung auf eine Bewilligung pro Taxihalter Art. 4
und 31 BV nicht (E. 3-6).
2. Die abweichende Behandlung von Taxiunternehmern, die schon vor
Erlass der anwendbaren Taxiverordnung über mehrere Bewilligungen verfügten,
verstösst nicht gegen das Gebot rechtsgleicher Behandlung (E. 8).
3. Vertrauensschutz bei der Erneuerung einer befristeten Bewilligung
(E. 7).
Sachverhalt
A.- Die Taxiverordnung der Stadt Zürich vom 18. November
1959/6. September 1961 (TaV) regelt in den Art. 1-11 die
Bewilligungspflicht für Taxibetriebe. Es werden zwei Bewilligungsarten
unterschieden: Die Betriebsbewilligung A gibt dem Inhaber das Recht
zur Benützung der städtischen Taxistandplätze, die Betriebsbewilligung
B erlaubt den Taxibetrieb ohne Benützung der städtischen Standplätze
(Art. 1 TaV).
Über die Zuteilung der verfügbaren Betriebsbewilligungen A unter den
die besonderen Voraussetzungen (Art. 4 TaV) erfüllenden Gesuchstellern
enthält die Taxiverordnung lediglich in Art. 6 folgende Vorschrift:
"Bei einer Erhöhung der Anzahl der Betriebsbewilligungen A sind
Taxichauffeure, die sich in diesem Beruf besonders bewährt haben,
angemessen zu berücksichtigen."
Gemäss Art. 7 TaV ist die Betriebsbewilligung persönlich und
unübertragbar.
Durch Stadtratsbeschlüsse wurden in Ergänzung der TaV zur
Vereinheitlichung der Verwaltungspraxis bestimmte Zuteilungsgrundsätze
festgelegt. Während der Stadtrat 1953 die Vergebung der A-Bewilligungen
durch Losentscheid beschlossen hatte, wurde am 5. August 1960 in
zustimmendem Sinne davon Kenntnis genommen, dass die Verteilung der im
Zusammenhang mit der Taxiverordnung vom 18. November 1959 zu schaffenden
A-Bewilligungen nach dem Grundsatz der Anciennität erfolgt sei. Danach war
bei alten bewährten Taxichauffeuren die Zahl der Berufsjahre massgebend,
bei B-Taxihaltern die Zahl der Jahre des ununterbrochenen Besitzes
einer B-Betriebsbewilligung. Am 16. März 1962 beschloss der Stadtrat den
Grundsatz der Anciennität etwas zu lockern; in Ausnahmefällen könne auf
besonders geartete Verhältnisse Rücksicht genommen werden.
Wegen Schwierigkeiten in der Einhaltung einer rechtsgleichen Praxis
beschloss der Stadtrat am 11. Dezember 1970:
"Bis zum Inkrafttreten der neuen Taxiverordnung werden nur noch
Übertragungen von A-Betriebsbewilligungen mit höchstens einem
zugeteilten
A-Taxi an den Ehegatten oder an Nachkommen eines Bewilligungsinhabers
vorgenommen, sofern diese die Voraussetzungen für die Erteilung der
Bewilligung erfüllen."
Andere freiwerdende A-Betriebsbewilligungen sollten bis zum
Inkrafttreten der neuen TaV vom Polizeiamt nicht mehr erteilt werden.
Nachdem die Vorlage einer neuen Taxiverordnung in der Volksabstimmung
vom 17. März 1974 verworfen worden war und die vom Stadtrat im Hinblick
auf diese Neuregelung vorbereiteten Richtlinien für die Zuteilung von
A-Taxibetriebsbewilligungen nicht in Kraft treten konnten, wurden am
17. Juli 1974 neue Richtlinien beschlossen und die bisherigen Beschlüsse
mit sofortiger Wirkung aufgehoben. In diesen neuen Richtlinien wird am
Auswahlkriterium der Anciennität grundsätzlich festgehalten.
Arnold Meier-Engler und Werner Meier sind Komplementäre der Firma
A. u. W. Meier & Co. Arnold Meier-Engler, der seit dem 7. Mai 1968 bereits
Inhaber der A-Bewilligung 202 (später gegen Nr. 147 ausgetauscht) ist,
erhielt am 8. November 1968 zusätzlich die bisher von Johann Furer
ausgeübte Bewilligung A Nr. 208. Der Polizeivorstand erneuerte diese
Bewilligung A Nr. 208 am 19. November 1970 letztmals bis 31. März
1971. Werner Meier, der keine A-Taxibetriebsbewilligung besitzt, stellte
am 25. Juni 1970 das Gesuch, es sei ihm die bisher von Ernst Fleckenstein
ausgeübte Bewilligung A Nr. 243 zuzuteilen. Der Polizeivorstand lehnte das
Gesuch am 28. Mai 1973 ab. Edgar Gosteli ist seit dem Jahre 1960 Inhaber
der Bewilligung A Nr. 151. Der Polizeivorstand der Stadt Zürich erteilte
ihm am 5. Februar 1969 zusätzlich die Bewilligung A Nr. 129, die früher
von seinem 1964 verstorbenen Vater und hernach von seiner Mutter genutzt
worden war. Die Bewilligung A Nr. 129 erhielt Gosteli zuerst für die Jahre
1968/69; dann wurde sie ihm für 1970/71 und für 1972/73 erneuert. Zur
Zeit übt Edgar Gosteli die A-Taxibetriebsbewilligungen Nr. 129 und Nr. 151
in der Firma Taxameter AG aus, deren Aktionär er ist. Am 9. August 1973
verfügte der Polizeivorstand, dass die zusätzliche Bewilligung A Nr. 129
für die Zeit nach dem 31. Dezember 1973 nicht erneuert werde.
Ferdinand Meier ist seit dem Jahre 1945 Inhaber der
A-Taxibetriebsbewilligung Nr. 92 und seit dem Jahre 1952 der
B-Taxibetriebsbewilligung Nr. 744. Am 16. Mai 1968 erteilte ihm
der Polizeivorstand für die Jahre 1968 und 1969 zusätzlich die
A-Betriebsbewilligung Nr. 85. Ferdinand Meier trat am 1. August
1973 als Kommanditär in die Firma A. u. W. Meier & Co. ein, deren
Komplementäre seine beiden Neffen sind. Zur Zeit übt er die beiden
A-Taxibetriebsbewilligungen Nr. 85 und 92 innerhalb dieser Firma
aus. Durch Verfügung vom 7. Oktober 1970 stellte der Polizeivorstand
fest, dass die Bewilligung Nr. 85 nur noch bis 31. März 1971 letztmals
erneuert werde.
Die von Arnold Meier-Engler, Werner Meier, Edgar Gosteli und Ferdinand
Meier erhobenen Einsprachen und Beschwerden gegen die Nichterteilung bzw.
Nichterneuerung der in Frage stehenden A-Bewilligungen wurden vom Zürcher
Stadtrat, Statthalter, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich allesamt abgewiesen.
Das Bundesgericht hat die gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts
erhobenen staatsrechtlichen Beschwerden in einem Verfahren beurteilt und
weist sie ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Dass die Zahl der A-Taxibewilligungen aus sachlichen Gründen,
weil die öffentlichen Standplätze nicht beliebig vermehrt werden können,
begrenzt sein muss, wird von den Beschwerdeführern nicht in Frage
gestellt. Bei einer derartigen Begrenzung der möglichen Bewilligungen hat
die zuständige Behörde unter den geeigneten Interessenten eine gewisse
Auswahl zu treffen. In der TaV wird nicht gesagt, nach welchen Kriterien
die Zuteilung zu erfolgen hat, wenn mehr Gesuchsteller, welche die in
Art. 2 und 4 TaV umschriebenen Voraussetzungen erfüllen, vorhanden sind,
als freie A-Bewilligungen zur Verfügung stehen. Aus den Bestimmungen
ergibt sich lediglich, dass Betriebsbewilligungen nicht übertragbar sind,
also nicht Gegenstand von Kauf, Tausch oder Schenkung bilden können
(Art. 7 TaV) und dass bei einer Erhöhung der Zahl der A-Bewilligungen
bewährte Taxichauffeure angemessen berücksichtigt werden sollen (Art. 6
TaV). Eine Regel über die Zuteilung der aus irgendeinem Grunde frei
werdenden A-Bewilligungen enthält die TaV nicht.
Wie sich aus den verschiedenen Stadtratsbeschlüssen ergibt, wurde
diese Regelungslücke im Interesse einer einheitlichen Praxis durch
gewisse Richtlinien ausgefüllt. Dabei haben sich zwei Grundsätze klar
herausgeschält:
a) Massgebend für die Erteilung von A-Bewilligungen soll
die Anciennität sein, d.h. die Dauer der Tätigkeit im Zürcher
Taxigewerbe. Dieses Prinzip findet sich in allen einschlägigen
Stadtratsbeschlüssen.
b) Das Anciennitätsprinzip wird ergänzt durch die Regel, dass pro
Person grundsätzlich nur eine A-Bewilligung zu erteilen ist.
Von den beiden Regeln wurden immer wieder gewisse Abweichungen
zugelassen, wobei die Praxis in bezug auf die Ausnahmen offenbar ziemlich
stark schwankte von der Beschränkung auf die "Übertragung" an nächste
Angehörige (Ehegatte, Nachkommen) bis zur entscheidenden Berücksichtigung
irgendwelcher freundschaftlicher Verbindungen zwischen bisherigem Inhaber
und Gesuchsteller.
Die Beschwerdeführer beanstanden die Zuteilungsgrundsätze und vertreten
vor allem die Auffassung, das Auswahlkriterium der Anciennität verbunden
mit der Regel, dass nur eine A-Bewilligung pro Person erteilt werde,
lasse sich vor Art. 4 und Art. 31 BV nur halten, wenn im Sinne der in
den Jahren 1968-69 geübten Praxis in grosszügiger Weise Ausnahmen von
der starren Anwendung gemacht würden. Im folgenden ist zunächst die
Verfassungsmässigkeit der grundsätzlichen Zuteilungskriterien zu prüfen
und anschliessend abzuklären, ob sich aus der Bundesverfassung allenfalls
ein Anspruch auf gewisse Ausnahmen von der gewählten Zuteilungsordnung
ableiten lässt.
Erwägung 4
4.- Wenn wegen der beschränkten Zahl von A-Bewilligungen eine Auswahl
unter den an sich geeigneten Bewerbern notwendig ist, dann darf dabei auch
auf Kriterien abgestellt werden, die nicht polizeilicher Natur sind, doch
muss es sich um sachgerechte, nicht willkürliche Gesichtspunkte handeln,
die eine rechtsgleiche Bewilligungspraxis gewährleisten (BGE 99 Ia 399,
vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 20. November 1973, publiziert im ZBl
75/1974 S. 270; GRISEL, Droit administratif Suisse, S. 300 f.). Die Dauer
der beruflichen Tätigkeit im Zürcher Taxigewerbe ist ein naheliegendes,
objektives Kriterium. Dass freie A-Bewilligungen in erster Linie an
langjährige Taxichauffeure, die sich selbständig machen wollen, oder
an langjährige Taxihalter mit B-Bewilligung zuzuteilen seien, ist eine
sachlich vertretbare Richtlinie, die zwar über Art. 6 TaV hinausgeht,
aber den dort zum Ausdruck kommenden Gedanken folgerichtig auf die nicht
geregelte Frage der Zuteilung frei werdender Bewilligungen anwendet. Das
Anciennitätsprinzip ist keineswegs willkürlich und gewährleistet in hohem
Mass eine rechtsgleiche Bewilligungspraxis.
Dass einer Person in der Regel nicht mehr als eine A-Bewilligung
erteilt werden soll, wurde in den Stadtratsbeschlüssen nicht
immer ausdrücklich gesagt, drängt sich aber als Ergänzung des
Anciennitätsprinzips auf. Nur auf diesem Wege lässt sich die der
Zuteilungsordnung zugrunde liegende, sachlich mit guten Gründen vertretbare
Idee, die privilegierenden A-Bewilligungen sollten unter möglichst viele
im Taxigewerbe hauptberuflich Tätige verteilt werden, einigermassen
durchsetzen. Im übrigen ist nicht erkennbar, wie die zuständige Behörde
in befriedigender Weise über die Zulässigkeit der Konzentration mehrerer
A-Bewilligungen in einer Hand entscheiden könnte.
Unter dem Aspekt von Art. 4 BV sind die in Zürich angewandten
Zuteilungskriterien somit nicht zu beanstanden. Wohl mag es
zutreffen, dass die Bildung grösserer Taxiunternehmen, die durch
die neuere Zuteilungspraxis erschwert wird, für die Organisation
eines leistungsfähigen und rentablen Taxidienstes gewisse Vorteile
bietet. Durch gemeinsame organisatorische Massnahmen kann aber auch
eine Mehrzahl kleiner Taxihalter einen einwandfreien 24-Stunden-Betrieb
sicherstellen. Auf jeden Fall lässt sich nicht behaupten, durch die
geschilderte Zuteilungsordnung sei ein leistungsfähiges Taxiwesen nicht
gewährleistet, die Taxiverordnung sei damit sinnwidrig und willkürlich
ausgelegt und die gewählten Kriterien erwiesen sich als nicht sachgerecht.
Trotz gewissen Vorteilen des grösseren Betriebes ist es dem Gemeinwesen
nicht von Verfassungs wegen verwehrt, bei der nur beschränkt möglichen
Bewilligung gesteigerten Gemeingebrauchs eine die Schaffung von grossen
Unternehmen eher erschwerende, eine breite Streuung der Bewilligungen
fördernde Praxis zu befolgen.
Eine solche Bewilligungspraxis verstösst auch nicht gegen Art. 31
BV. Wird im Sinne der neueren Doktrin und Praxis - abweichend von
der langjährigen Rechtsprechung - bei der Bewilligung gesteigerten
Gemeingebrauchs eine Berücksichtigung der Handels- und Gewerbefreiheit
bejaht (BGE 101 Ia 479 ff. E. 5, insbesondere 481; vgl. IMBODEN/RHINOW,
Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Bd. II, Nr. 118, S. 829 f., Ziff. III
a), so lässt sich aus diesem Freiheitsrecht nicht ableiten, die Gemeinde
dürfe nicht durch die Regel, dass pro Person nur eine A-Bewilligung
erteilt werde, die Konzentration von A-Bewilligungen in einem grösseren
Taxiunternehmen erschweren. Eine breite Streuung der A-Bewilligungen nach
einem objektiven Kriterium entspricht dem Gehalt von Art. 31 BV besser
als eine schwer in rechtlich befriedigender Weise zu regelnde Häufung
von privilegierenden Bewilligungen in einer Hand.
Erwägung 5
5.- Auch die Beschwerdeführer anerkennen im Grunde, dass die Zuteilung
nach Anciennität als Grundregel durchaus sachgerecht ist; aber sie
postulieren eine grosszügigere Ausnahmepraxis: Beim Bestehen geschäftlicher
oder freundschaftlicher Beziehungen zwischen bisherigem Bewilligungsinhaber
und Gesuchsteller sollte eine "Übertragung" der Bewilligung ausserhalb
der Anciennitätsreihe möglich sein. Auch der "Erwerb" einer zweiten
Bewilligung wäre nach Auffassung der Beschwerdeführer je nach den
Verhältnissen zu ermöglichen.
Die bisherige Erfahrung der Zürcher Behörden zeigt, dass ein
Abweichen von der klaren Zuteilungsordnung nach Anciennität die
Gefahr rechtsungleicher Behandlung mit sich bringt und Kritik
hervorruft. Taxiführer, die nach der Anciennität zum Zuge kämen,
müssen warten. Sobald mit einer "Übertragung" auf einen befreundeten
Berufskollegen ausserhalb der Anciennitätsordnung gerechnet werden kann,
besteht ein grosser Anreiz zum Handel mit Bewilligungen; Art. 7 TaV wird
damit umgangen. Der Stadtrat hat in seinem Beschluss vom 16. März 1962
deutlich auf diese Gefahr hingewiesen.
Eine restriktive, möglichst auf objektivierbare Elemente
(Verwandtschaft) abstellende Praxis bezüglich der Ausnahmen vom
Anciennitätsprinzip ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Aus
den angerufenen Bestimmungen der Bundesverfassung ergibt sich demnach
kein Anspruch auf eine Abweichung von der gewählten Zuteilungsordnung.
Erwägung 6
6.- Verletzt somit die strikte Anwendung des Anciennitätsprinzips
verbunden mit der grundsätzlichen Beschränkung auf eine A-Bewilligung
pro Taxihalter die Bundesverfassung nicht, so führt dies hinsichtlich
der einzelnen hier zu beurteilenden staatsrechtlichen Beschwerden zu
folgenden Ergebnissen:
a) Werner Meier kann nach der Anciennität keine A-Bewilligung
beanspruchen. Die Abweisung seines Gesuches verstösst gegen keine
Verfassungsnorm. Dass die kantonalen Instanzen in den Jahren vor
Einreichung dieses Gesuchs zum Teil solche Bewilligungsübertragungen
unter befreundeten Partnern genehmigten, macht die angefochtene
Bewilligungsverweigerung nicht verfassungswidrig. Der Polizeivorstand
konnte 1973 aufgrund der gegen die vorher geübte grosszügigere
Bewilligungspraxis vorgebrachten Kritik die Anforderungen verschärfen, und
die Abweichungen vom Anciennitätsprinzip eng begrenzen, um eine klarere,
die Rechtsgleichheit besser gewährleistende Ordnung zu erreichen. Einer
solchen sachlich begründeten Praxisänderung steht keine Verfassungsnorm
entgegen (BGE 96 I 201 E. 2 und 376 E. 6b, 98 Ia 636 E. 5). Dass die
zuständigen Instanzen nicht nur im konkreten Einzelfall willkürlich einen
strengen Massstab anlegten, sondern zu einer grundsätzlichen Korrektur
der Zuteilungspraxis entschlossen waren, ergibt sich deutlich aus dem
Stadtratsbeschluss vom 11. Dezember 1970, durch welchen eine eigentliche
Bewilligungssperre (bis zum Inkrafttreten der neuen TaV) angeordnet
wurde. In den Beschwerden wird auch nicht behauptet, noch zur Zeit der
Behandlung des Gesuches von W. Meier sei in vergleichbaren Fällen eine
Ausnahme vom Anciennitätsprinzip gemacht worden.
Die Verwerfung der neuen TaV in der Gemeindeabstimmung hat die sachlich
begründete Änderung der Bewilligungspraxis nicht aufgehoben. Gestützt
auf das geltende Recht - die TaV von 1959/61 - konnten die Abweichungen
vom Anciennitätsprinzip auf wirkliche Ausnahmesituationen beschränkt
werden. Ob die im Dezember 1970 angeordnete "Sperre" bis zum Erlass der
neuen Richtlinien (Juli 1974) aufrecht blieb, ist hier nicht zu prüfen;
denn weder dem Gesuchsteller W. Meier noch den andern Beschwerdeführern
ist nur wegen dieses vorläufigen Ausschlusses jeder Bewilligungserteilung
(ausser an Ehegatten und Nachkommen) die verlangte Bewilligung verweigert
worden; auch bei Wegfall der eigentlichen Sperre kam wegen der Aufgabe der
vorherigen Praxis einer grosszügigen Anerkennung von Ausnahmesituationen
eine Gutheissung der umstrittenen Gesuche nicht mehr in Frage. Ohne bei
der Anwendung der TaV in Willkür zu verfallen und ohne in anderer Weise
eine Verfassungsnorm zu verletzen, konnte aber der Polizeivorstand 1973
zu einer strikteren Einhaltung des Anciennitätsprinzips zurückkehren,
"Bewilligungsübertragungen" auch bei Bestehen eines freundschaftlichen
Verhältnisses unter den Beteiligten ablehnen und Konzentrationen von
A-Bewilligungen in einer Hand vermeiden.
Die staatsrechtliche Beschwerde des Werner Meier ist daher
abzuweisen. Bei strikter Einhaltung der als massgebend betrachteten,
nicht verfassungswidrigen Zuteilungsregeln durfte ihm die verlangte,
von E. Fleckenstein "übernommene" A-Bewilligung nicht ausserhalb der
Anciennitätsreihe zugeteilt werden.
b) Auch Arnold Meier-Engler, Edgar Gosteli und Ferdinand Meier können
nicht die Erneuerung ihrer umstrittenen zusätzlichen A-Bewilligungen
mit der Begründung beanspruchen, die Änderung der Bewilligungspraxis
verstosse gegen die Bundesverfassung. Vorweg ist hervorzuheben, dass
die Stadtratsbeschlüsse über Zuteilungsrichtlinien nicht Erlasse mit
Rechtssatzcharakter sind, sondern Weisungen des obersten kommunalen
Vollzugsorgans über die Anwendung der TaV. Gewisse Wandlungen der
Praxis während der Geltungsdauer eines solchen Stadtratsbeschlusses,
sogar Abweichungen vom Wortlaut des Beschlusses sind also nicht
unzulässig, soweit sie im Rahmen einer vertretbaren, sinngemässen
Anwendung der TaV bleiben. Aber selbst wenn man den Stadtratsbeschlüssen
in gewissem Sinne die Wirkung von Erlassen beimessen könnte (vgl. BGE 98
Ia 510 f. E. I 1), so würde dies zur Begründung der Beschwerdebegehren
nichts beitragen; denn in keinem Stadtratsbeschluss ist eine derart
weitgehende Lockerung des Anciennitätsprinzips festgelegt, wie sie dann
in der Praxis der Jahre 1968/69 offenbar vorgenommen wurde und von
den Beschwerdeführern als richtig betrachtet wird. Insbesondere kann
der Stadtratsbeschluss 1962, der gewisse Ausnahmen ermöglichen wollte,
nicht in dem Sinne verstanden werden, dass durch persönliche Beziehungen
zwischen bisherigem Bewilligungsinhaber und Gesuchsteller bereits eine
Ausnahme vom Anciennitätsprinzip gerechtfertigt werde. Die Erteilung
einer zusätzlichen A-Bewilligung an einen Taxihalter, der bereits eine
A-Bewilligung besitzt, wurde damals vom Stadtrat gar nicht in Erwägung
gezogen. - Aus den Stadtratsbeschlüssen lässt sich somit nicht ableiten,
in den hier in Frage stehenden Fällen bestehe ein Anspruch auf eine von
der grundsätzlichen Zuteilungsordnung abweichende Behandlung. Auch zum
Stadtratsbeschluss 1962 steht die sachlich begründete Verschärfung der
Bewilligungspraxis, die verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist,
nicht im Widerspruch. Die Beschwerdeführer können mit keinem stichhaltigen
Argument geltend machen, die grosszügige Bewilligungspraxis der Vorjahre
müsse auf jeden Fall weitergeführt werden.
c) Im Fall des Beschwerdeführers Edgar Gosteli handelt es sich um
eine A-Bewilligung, die vorher vom Vater und dann von der Mutter des
Gesuchstellers ausgeübt wurde. Diese enge verwandtschaftliche Beziehung
vermöchte an sich wohl auch bei einer restriktiven Ausnahmepraxis
eine Bewilligungsübertragung ausserhalb der Anciennitätsreihe zu
rechtfertigen. Es ist aber keine willkürliche Auslegung der TaV und
der einschlägigen Stadtratsbeschlüsse, wenn der Polizeivorstand davon
ausgeht, dass auch die "Übertragung" auf einen fachlich geeigneten
Nachkommen des bisherigen Bewilligungsinhabers grundsätzlich nur zu
bewilligen sei, sofern der Gesuchsteller selber nicht bereits eine
A-Bewilligung besitze. Auch durch "Übertragung innerhalb der Familie"
soll eine Konzentration von A-Bewilligungen nicht möglich sein. Aus der
bestehenden verwandtschaftlichen Beziehung kann daher Edgar Gosteli,
der bereits eine A-Bewilligung besitzt, keinen Anspruch auf eine
Sonderbehandlung ableiten. Dass die umstrittene zweite A-Bewilligung
im Zuge der Übernahme des von seiner Mutter geführten Geschäftes auf
Edgar Gosteli "überging", ist für die verfassungsrechtliche Beurteilung
des angefochtenen Entscheides ohne Belang. Auch eine Geschäftsübernahme
verschafft nicht von Verfassungs wegen einen Anspruch auf Übertragung
der im übernommenen Geschäft ausgeübten A-Bewilligung, vor allem wenn
einer solchen Übertragung die Regel entgegensteht, dass einem Taxihalter,
der schon eine A-Bewilligung hat, keine zweite solche Bewilligung erteilt
werden soll, solange geeignete Interessenten ohne A-Bewilligung vorhanden
sind.
Erwägung 7
7.- Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführer Arnold Meier-Engler,
Edgar Gosteli und Ferdinand Meier unter irgendeinem Aspekt einen
besonderen rechtlichen Schutz geniessen, weil ihnen die in Frage stehenden
A-Bewilligungen früher ohne Vorbehalt erteilt und in der Folge bis zur
angefochtenen Verweigerung auch regelmässig erneuert wurden.
a) Die Taxibetriebsbewilligungen werden gemäss Art. 8 TaV nur auf die
Dauer von zwei Jahren erteilt. Wird nach Ablauf der Bewilligungsdauer
die Bewilligung nicht erneuert, so handelt es sich formell weder
um einen Bewilligungsentzug (Art. 9 TaV) noch um den Widerruf einer
erteilten Bewilligung (vgl. hiezu IMBODEN/RHINOW, aaO, Bd. I, S. 272 f.,
Ziff. II). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend feststellt, schafft
die Erteilung einer Taxibetriebsbewilligung kein wohlerworbenes Recht;
auch die mehrfache Erneuerung gibt dem Bewilligungsinhaber grundsätzlich
keinen Anspruch auf unveränderte Fortsetzung des Bewilligungsverhältnisses
bei Ablauf der Bewilligungsdauer.
b) Obschon also ein "ehehaftes" oder wohlerworbenes Recht fehlt
und auch die Regeln über den Widerruf von Verwaltungsakten nicht
direkt anwendbar sein können (vgl. FORSTHOFF, Verwaltungsrecht,
Bd. I, 10. Aufl., S. 272), fragt sich, ob die Auffassung des Zürcher
Verwaltungsgerichtes, wonach die Bewilligungsbehörde bei der Erneuerung
einer Taxibetriebsbewilligung in gleicher Weise wie bei deren erstmaliger
Erteilung die Voraussetzungen frei zu prüfen und auf die Tatsache der
bisher bestehenden und vom Gesuchsteller ausgeübten Bewilligung keine
Rücksicht zu nehmen habe (in diesem Sinne auch: IMBODEN/RHINOW, aaO,
Bd. I, S. 272, Ziff. II. b. 1), der effektiven Interessenlage gerecht wird.
Ein Taxibetrieb erfordert Investitionen und organisatorische
Massnahmen, die sich nicht lohnen, wenn nicht zu erwarten ist, dass
- bei gleichbleibenden Verhältnissen - die Bewilligung immer wieder
erneuert wird. Vernünftigerweise lässt sich nicht die Regel aufstellen,
der Taxihalter habe mit der Nichterneuerung jeweilen nach Ablauf von zwei
Jahren zu rechnen und müsse seine geschäftlichen Dispositionen entsprechend
treffen. Auf der andern Seite wird mit der zeitlichen Beschränkung der
Bewilligung gerade bezweckt, der Bewilligungsbehörde nach Ablauf der
Frist eine neue, nötigenfalls abweichende Würdigung des Sachverhaltes
zu ermöglichen, sei es in Anpassung an veränderte Verhältnisse, sei
es aufgrund einer nach den Umständen gebotenen Praxisänderung, die dem
Sinn und Zweck der zugrundeliegenden Vorschriften besser entspricht. Im
vorliegenden Fall erlaubt die Begrenzung der Bewilligungsdauer auf zwei
Jahre (Art. 8 TaV) eine periodische Überprüfung und die Erhebung einer
Gebühr. Es kann aber vernünftigerweise nicht Sinn dieser Bestimmung
sein, der Bewilligungsbehörde nach Ablauf der Frist ein von jeder
Interessenabwägung freies Ermessen einzuräumen. Trotz der zeitlichen
Beschränkung der Bewilligung darf somit der Bewilligungsempfänger
ein gewisses berechtigtes Vertrauen haben, dass die Erneuerung der
Bewilligung nur dann verweigert wird, wenn das öffentliche Interesse an
einer von der bisherigen Praxis abweichenden Nichterneuerung das private
an der Weiterführung der bisherigen Bewilligungspraxis überwiegt. Damit
wird die Abgrenzung zwischen der Erneuerung einer befristeten und dem
Widerruf einer unbefristeten Bewilligung (BGE 97 I 752 E. 4b) nicht in
Frage gestellt, andererseits aber auch zwischen der Erneuerung und der
erstmaligen Erteilung einer Bewilligung sachgemäss unterschieden (vgl. für
den Rechtsschutz des Bundesbeamten analog: Art. 3 lit. b VwVG). Die im
Vertrauen auf die regelmässige Erneuerung der Bewilligung in angemessener
Weise getroffenen Dispositionen können allerdings im Einzelfall im
Laufe der Zeit ein derartiges Gewicht erhalten, dass die Rechtsstellung
des Bewilligungsinhabers faktisch die gleiche ist, wie wenn ihm die
Bewilligung unbefristet auf Dauer erteilt worden wäre (vgl. KLOEPFER,
Kettenverwaltungsakte und Widerrufsvorbehalt, DVBl. 1972 S. 371 ff.).
Mit der TaV von 1959/61 wollte man keine Strukturveränderung im
Taxigewerbe herbeiführen. Es lässt sich diesem Erlass nicht entnehmen,
die Konzentrationen von A-Bewilligungen seien durch Nichterneuerung
aufzulösen. Die zurückhaltende Formulierung von Art. 6 TaV zeigt im
Gegenteil, dass man unter Wahrung der bestehenden Verhältnisse lediglich
im Falle der Erhöhung der Zahl der A-Bewilligungen eine angemessene
Berücksichtigung bewährter Taxichauffeure anstrebte. Es ist, wie oben
dargelegt wurde, nicht willkürlich, den Gedanken einer Berücksichtigung
bewährter Taxichauffeure in der Form des Anciennitätsprinzips durchzuführen
und auch bei der in der TaV nicht geregelten Neuerteilung frei werdender
A-Bewilligungen zu beachten. Mit der TaV nicht vereinbar wäre aber -
entgegen der Auffassung des Zürcher Verwaltungsgerichts - eine plötzliche
Änderung der Struktur des Zürcher Taxigewerbes durch Nichterneuerung der
zusätzlichen A-Betriebsbewilligungen in allen Fällen, in denen der Träger
mehr als eine solche Bewilligung hat, und Neuverteilung der auf diese
Weise frei werdenden Bewilligungen nach dem Anciennitätsprinzip. Für eine
solche Massnahme bildet die TaV keine genügende gesetzliche Grundlage. Ob
ein derartiger Eingriff im übrigen vor Art. 4 und 31 BV bei ausdrücklicher
gesetzlicher Regelung standhielte, ist hier nicht zu prüfen.
c) In den hier zu beurteilenden Fällen der Nichterneuerung geht
es nicht um eine nachträgliche Änderung der schon beim Inkrafttreten
der TaV bestehenden Verhältnisse, sondern um die Korrektur der in den
Sechzigerjahren vorgenommenen, nach einer konsequenten, restriktiven
Ausnahmepraxis unbegründeten Abweichungen von dem seit 1960 als Grundregel
anerkannten Anciennitätsprinzip. Diese nachträgliche Korrektur einzelner
unbegründeter Abweichungen von der sachgerechten Zuteilungsordnung liegt
im öffentlichen Interesse; auf jeden Fall ist es nicht willkürlich,
dies anzunehmen. Das entgegenstehende private Interesse ergibt sich
aus der Möglichkeit, die gestützt auf die erteilten Bewilligungen in
guten Treuen getätigten Investitionen während einer angemessenen Zeit
nutzen und amortisieren zu können. Die Beschwerdeführer A. Meier-Engler,
Edgar Gosteli und Ferdinand Meier, die sich im Sinne der vorstehenden
Erwägung auf einen gewissen Vertrauensschutz berufen können, waren
alle vor Erteilung der hier in Frage stehenden Bewilligung bereits
im Taxigewerbe tätig, die zusätzliche A-Bewilligung gab ihnen eine
weitere Verdienstmöglichkeit und veranlasste sie vermutlich zu gewissen
Investitionen. Hingegen war die umstrittene, jetzt nicht mehr erneuerte
A-Bewilligung nicht die Grundlage einer eigentlichen beruflichen
Umstellung. Die drei umstrittenen zusätzlichen A-Bewilligungen wurden
1968 (16. Mai: F. Meier, 8. Nov.: A. Meier) und 1969 (5. Februar:
E. Gosteli) erstmals erteilt. Die Verfügungen über die Nichterneuerung
datieren vom 7. Oktober 1970 (F. Meier), 19. November 1970 (A. Meier)
und 9. August 1973 (E. Gosteli). Aus den Akten ist zu entnehmen, dass die
Bewilligungen während der ganzen Dauer des Verfahrens bis heute genutzt
werden konnten, d.h. gesamthaft rund 7 bis 8 Jahre und nach Mitteilung
der Nichterneuerung noch 6 bzw. 3 Jahre.
Es ist anzunehmen, dass die vernünftigerweise im Hinblick auf die
zusätzliche A-Bewilligung gemachten Investitionen jetzt amortisiert
sind. Vorhandene Fahrzeuge lassen sich im übrigen wohl in den
Taxiunternehmen der Beschwerdeführer zweckmässig verwenden, auch wenn die
zusätzliche A-Bewilligung nicht erneuert wird. Aus den Akten ergibt sich
kein konkreter Anhaltspunkt für einen drohenden Schaden, der ernstlich
als Grund für eine weitere Erneuerung dieser A-Bewilligungen in Frage
käme. Das Verwaltungsgericht konnte auf jeden Fall ohne Willkür davon
ausgehen, dass der "Korrektur" einer vom Anciennitätsprinzip abweichenden
Bewilligungserteilung durch Nichterneuerung kein überwiegendes privates
Interesse der seinerzeitigen Bewilligungsempfänger entgegensteht. Auch
unter dem Aspekt der Rechtssicherheit bzw. des Vertrauensschutzes wurde
Art. 4 BV nicht verletzt.
Erwägung 8
8.- Es ist unbestritten, dass einigen Taxihaltern, die schon lange
eine Mehrzahl von A-Bewilligungen besitzen, diese Bewilligungen auch in den
letzten Jahren immer erneuert worden sind. Der Polizeivorstand hat also in
diesen Fällen nicht versucht, auf dem Wege der Verweigerung der Erneuerung
eine Reduktion auf eine A-Bewilligung pro Taxihalter zu erreichen. Dass
den Beschwerdeführern A. Meier, E. Gosteli und F. Meier die zusätzliche
A-Bewilligung nicht mehr erneuert wurde, während man andern Taxihaltern,
die schon seit längerer Zeit mehrere A-Bewilligungen besitzen, deren
Erneuerung nicht verweigerte, stellt nach der Begründung des Urteils des
Verwaltungsgerichtes an sich eine rechtsungleiche Behandlung dar. Das
Verwaltungsgericht nimmt jedoch an, der Stadtrat werde als oberstes
Exekutivorgan die vom Polizeivorstand vorgenommene Differenzierung
nicht decken, was bedeuten würde, dass inskünftig alle Taxihalter durch
Nichterneuerung zusätzlicher Bewilligungen auf eine A-Bewilligung zu
beschränken wären. Ob der Stadtrat eine solche Strukturänderung bestehender
Betriebe vorzunehmen gedenkt, ergibt sich aus den Akten nicht. Für einen
solchen Eingriff würde wohl de lege lata die gesetzliche Grundlage fehlen
(s. oben E. 7b).
Die Rüge rechtsungleicher Behandlung ist aber von vornherein
unbegründet, weil zwischen einem Taxiunternehmer, der schon vor Erlass der
TaV von 1959/61 mit mehreren A-Bewilligungen arbeitete und dieses Geschäft
seither in guten Treuen weiterführte und einem Taxihalter, der 1968/69 in
unbegründeter Abweichung vom damals bereits geltenden Anciennitätsprinzip
eine zusätzliche A-Bewilligung erhielt, ein rechtserheblicher Unterschied
besteht. Wie bereits oben dargelegt wurde, bildet die TaV von 1959/61 keine
Grundlage für eine Umverteilung der vorhandenen A-Bewilligungen; die damals
bestehenden Verhältnisse sollten nicht geändert werden. Die Unterscheidung
zwischen Taxihaltern, die 1968/69 in ungenügender Beachtung der geltenden
Zuteilungsordnung eine zweite A-Bewilligung erhielten und Taxihaltern,
die schon vor 1959 Träger von zwei oder mehreren A-Bewilligungen waren, ist
durchaus vertretbar. Ohne Willkür kann die TaV von 1959/61 im Sinne einer
gewissen "Besitzstandsgarantie" für die damals vorhandenen Taxiunternehmer
interpretiert werden. Die Nichterneuerung später erteilter, zusätzlicher
A-Bewilligungen verstösst wegen der Verschiedenheit der Rechtslage
nicht gegen Art. 4 BV, auch wenn dem herkömmlichen Träger mehrerer
A-Bewilligungen die Bewilligungserneuerung nicht verweigert wird.