BGE 102 IA 430
102 Ia 430
62. Auszug aus dem Urteil vom 17. November 1976 i.S. Mollet und
Mitbeteiligte gegen Einwohnergemeinde Lostorf und Regierungsrat des
Kantons Solothurn Regeste
Art. 22ter BV, Gemeindeautonomie; Nichtgenehmigung eines Zonenplans.
1. Beschwerdebefugnis einzelner Mitglieder einer
Erbengemeinschaft? (E. 3.)
2. Die hilfsweise Anrufung der Gemeindeautonomie ist immer dann
zulässig, wenn der Beschwerdeführer legitimiert ist, eine Verletzung
anderweitiger verfassungsmässiger Rechte zu rügen (E. 8a.)
3. Öffentliches Interesse an der Kleinhaltung der Bauzone (E. 4b);
Überprüfung der Zonenplanung der Gemeinde Lostorf (E. 5).
4. Die Nichtgenehmigung einer kommunalen Zonenplanung, in welcher
eine bereits zu grosse Bauzone zusätzlich erweitert wird, verletzt die
Gemeindeautonomie nicht, auch wenn der Genehmigungsbehörde nur eine
beschränkte Zweckmässigkeitskontrolle zusteht (E. 8d).
Sachverhalt
A.- Die Einwohnergemeinde Lostorf erliess im Jahre 1973 einen neuen
Zonenplan. Darin wurde unter anderem das im Osten der Gemeinde gelegene
Gebiet "Hüslimatt-Bünten" neu der Bauzone zugeteilt. Der Hauptbestandteil
dieses Gebiets wird vom Grundstück Nr. 1588 gebildet, das 402,25 Aren
umfasst und der aus acht Erben bestehenden Erbengemeinschaft Mollet
gehört. Im Gebiet "Hüslimatt-Bünten" liegen ferner mehrere kleinere
Parzellen, die vom Grundstück Nr. 1588 durch einen Flurweg getrennt
sind und Samuel Eichenberger, Otto Ritschard, Franz Pfister und Viktor
Annaheim gehören. Der Regierungsrat des Kantons Solothurn erteilte
gewissen Einzonungen die Genehmigung, anderen verweigerte er sie,
darunter auch der Einzonung des Gebiets "Hüslimatt-Bünten", weil die
Bauzone der Gemeinde schon ohne die zusätzliche Erweiterung zu gross
sei. Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragen sieben der acht Erben
Mollet sowie die anderen Grundeigentümer im Gebiet "Hüslimatt-Bünten"
die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses. Sie rügen unter anderem eine
Verletzung der Eigentumsgarantie und der Gemeindeautonomie.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Nach Art. 88 OG steht das Recht zur staatsrechtlichen Beschwerde
Bürgern ("Privaten") und Korporationen zu. Beschwerdefähig sind
grundsätzlich nur Einzelpersonen und Personenvereinigungen mit eigener
juristischer Persönlichkeit. Ebenfalls zum Rekurs zugelassen werden jedoch
die Kollektiv- und die Kommanditgesellschaft, die Konkursmasse und die
Erbengemeinschaft, obwohl ihnen die juristische Persönlichkeit fehlt
(vgl. KIRCHHOFER, Über die Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs,
ZSR 55/1936, S. 143; BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, S. 360; HINDEN,
Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde, S. 123; MACHERET,
La qualité pour recourir, clef de la juridiction constitutionnelle et
administrative du Tribunal fédéral, in ZSR 94/1975, II, S. 151 f.).
Die Eingabe einer Erbengemeinschaft wird grundsätzlich nur dann als
staatsrechtliche Beschwerde entgegengenommen, wenn sie von sämtlichen
Erben - allenfalls deren Prozessvertreter - oder von einem rechtmässig
bestellten Erbenvertreter, Willensvollstrecker oder Erbschaftsverwalter
eingereicht worden ist, weil nur die Gesamtheit der Erben oder deren
Vertreter berechtigt ist, die der Gemeinschaft zustehenden Ansprüche
geltend zu machen (TUOR/PICENONI, N. 32 ff. zu Art. 602 ZGB; ESCHER,
N. 58 ff. zu Art. 602 ZGB; nicht veröffentlichtes Urteil vom 15. Januar
1976 i.S. Keller und Mitbeteiligte). Aus dem gleichen Grunde kann auch
die selbständige Beschwerde eines einzelnen Erben nicht entgegengenommen
werden. Anders verhält es sich bei der verwaltungsgerichtlichen
Beschwerde, da Art. 103 lit. a OG im Gegensatz zu Art. 88 OG für die
Beschwerdebefugnis nicht voraussetzt, dass der Beschwerdeführer in einem
ihm persönlich zustehenden Recht betroffen ist (BGE 97 I 697). Wegen
der unterschiedlichen Umschreibung der Beschwerdevoraussetzungen lässt
sich daraus für das vorliegende Verfahren jedoch nichts ableiten. Der
Grundsatz gemeinsamen Handelns erleidet für die staatsrechtliche Beschwerde
gleichwohl gewisse Ausnahmen. So ist in Fällen der Dringlichkeit auch ein
einzelner Erbe befugt, die Interessen der Erbengemeinschaft vorläufig
zu wahren (BGE 93 II 14 f.; 58 II 200). Eine Ausnahme vom Grundsatz
gemeinsamen Handelns wird nach der Rechtsprechung ferner dann anerkannt,
wenn ein zur Erbschaft gehörender Anspruch gegenüber einzelnen Miterben
von allen übrigen Erben geltend gemacht wird (vgl. dazu und zu weiteren
Ausnahmen: PIOTET, in Traité de droit privé suisse, Bd. IV, S. 594 ff.).
Im vorliegenden Fall ist der Erbe Fritz Mollet nicht als
Beschwerdeführer an der staatsrechtlichen Beschwerde beteiligt. Da er das
bäuerliche Heimwesen übernehmen will, ist er der Meinung, die Beschwerde
solle abgewiesen werden, soweit sie die Einzonung des Grundstücks Nr. 1588
betrifft. Nach dem eingangs erwähnten Grundsatz kann daher auf die
staatsrechtliche Beschwerde der übrigen Erben Mollet nicht eingetreten
werden. Es treffen auch keine der genannten Ausnahmen vom Grundsatz
gemeinsamen Handelns zu. Ob allenfalls eine weitere Ausnahme anzuerkennen
wäre, kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben, da jedenfalls
die Beschwerdeführer Eichenberger, Ritschard, Pfister und Annaheim,
die nicht der Erbengemeinschaft Mollet angehören, als Grundeigentümer im
Gebiet "Hüslimatt-Bünten" zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert
sind. Sollte die Beschwerde in bezug auf ihre Grundstücke gutgeheissen
werden, so müsste dies aus planerischen Gründen zu einer Einzonung des
ganzen Gebiets "Hüslimatt-Bünten" und demnach auch der Parzelle Nr. 1588
führen. Bei der Beurteilung ihrer Beschwerde sind aus dem gleichen Grunde
auch die Umstände zu berücksichtigen, die für oder gegen eine Einzonung
der Parzelle Nr. 1588 sprechen.
Erwägung 4
4.- a) ...
b) Der Regierungsrat hat die Einzonung des Gebiets "Hüslimatt-Bünten"
zur Hauptsache deshalb nicht genehmigt, weil die Gemeinde Lostorf schon
vor der Annahme des neuen Zonenplanes eine viel zu grosse Bauzone besessen
habe. Eine zusätzliche Erweiterung sei in hohem Masse unzweckmässig, mit
Ausnahme einiger Arrondierungen und Einzonungen, die bereits weitgehend
überbautes Land beträfen. Insoweit seien lediglich die Pläne mit der
Wirklichkeit in Übereinstimmung gebracht worden.
In der Schweiz ist derzeit fast überall zu viel Bauland eingezont
(BGE 98 Ia 377). Besitzt eine Gemeinde bereits soviel Bauland, dass
es Jahrzehnte braucht, bis es überbaut ist, besteht ein erhebliches
öffentliches Interesse daran, die Bauzonen zu verkleinern. Dafür
sprechen gewichtige planerische Gründe, wie die Verhinderung der
Streubauweise, Erwägungen des Landschaftsschutzes, Einschränkung der
Infrastrukturanlagen und -kosten usw. Hat schon der Grundsatz, dass zu
grosse Baugebiete nachträglich nach Möglichkeit wieder verkleinert werden
sollen, in der letzten Zeit weitgehend Anerkennung gefunden, so muss
es umso eher gerechtfertigt erscheinen, bei einer Zonenplanänderung zu
verhüten, dass bereits übermässig grosse Bauzonen noch weiter ausgedehnt
werden. Massnahmen, die geeignet sind, das Entstehen überdimensionierter
Bauzonen zu verhindern, liegen deshalb im öffentlichen Interesse. Im
Einzelfall kann das öffentliche Interesse freilich nur durchgesetzt werden,
wenn es bei einer Interessenabwägung die entgegenstehenden Interessen
privater Eigentümer an der ungehinderten Ausnützung ihrer Grundstücke
überwiegt. Dabei hat aber das rein finanzielle Interesse der Eigentümer
an einer möglichst gewinnbringenden Verwertung ihres Landes vor dem
öffentlichen Interesse in der Regel zurückzutreten, und zwar umso mehr,
je grösser die bereits vorhandene Bauzone ist. Andernfalls wäre eine
sinnvolle Raumplanung nicht mehr möglich.
Die Beschwerdeführer bestreiten die Gültigkeit dieser Grundsätze an
sich nicht. Sie halten sie aber im zu beurteilenden Zusammenhang für nicht
massgebend, weil ihre Voraussetzung - eine übergrosse Einzonung - nicht
gegeben sei und sich die Einzonung von "Hüslimatt-Bünten" aus planerischen
oder Gründen der Rechtsgleichheit oder des Vertrauensschutzes aufdränge.
Erwägung 5
5.- a) Lostorf liegt am Jurasüdfuss, wenige Kilometer von Olten
entfernt. Eine Autokurslinie verbindet das Dorf mit Olten. Die Gemeinde
weist keine Industrie in wesentlichem Umfang auf. Sie verfügt dagegen über
zahlreiche schöne Wohnlagen, vor allem an den zum Jura ansteigenden Hängen.
Schwerpunkte der Ortschaft ausserhalb des eigentlichen Dorfes sind der
Weiler Mahren und das Kurhausgebiet "Bad Lostorf". In den letzten Jahren
ist Lostorf wegen seiner begünstigten Lage ein beliebtes Wohngebiet
für Leute geworden, die in der Region tätig sind. Das kommt in der
Bevölkerungsbewegung zum Ausdruck:
Jahr: Einwohner:
1960 1562
1970 2053
1975 1. Jan. 2274
1976 1. Jan. 2253
Der Rückgang im Jahre 1975 ist wohl auf den rezessionsbedingten
Wegzug ausländischer Arbeitskräfte zurückzuführen und dürfte vermutlich
nicht weiter anhalten. Bis 1. April 1976 hat die Bevölkerung wieder auf
2266 Bewohner zugenommen. Davon leben ca. 200 Einwohner ausserhalb der
eigentlichen Bauzone in den Gebieten Mahren und "Bad Lostorf".
Das solothurnische Amt für Raumplanung anerkennt, dass Lostorf als
attraktive Wohngemeinde betrachtet werden kann. Dagegen ist die Ortschaft
nach Auffassung dieses Amtes als Standort für Industriebetriebe nicht in
bevorzugter Lage, da das Dorf nicht in Bahnnähe und auch nicht an einer
Autobahn oder Expressstrasse liegt. Diese Bewertung ist zutreffend.
b) Hinsichtlich der Grösse der Bauzone und ihres Fassungsvermögens
gehen die Auffassungen der Beteiligten auseinander. (Es folgen Ausführungen
über verschiedene Berechnungen.)
Welche von den drei ernsthaft ins Gewicht fallenden Berechnungen
tatsächlich zutrifft, kann offen bleiben. Die von der Gemeinde im
Laufe des Verfahrens erstellte Rechnung ist für die Beschwerdeführer
am günstigsten. Geht man von ihr aus und schlägt man die Gebiete,
deren Einzonung der Regierungsrat nicht genehmigt hat, zur Bauzone,
so ergibt sich, dass das Baugebiet ungefähr für das Dreifache der
bisherigen Bevölkerungszahl ausreicht. Stellt man diese Berechnung in
Beziehung zur Bevölkerungsentwicklung in der Gemeinde Lostorf, so zeigt
sich ungefähr folgendes Bild: In den letzten 15 Jahren (1960-1975)
hat die Bevölkerung in Lostorf um rund 50% zugenommen, d.h. von
rund 1562 auf 2253 Einwohner. Rechnet man mit einer gleich starken
prozentualen Zunahme in den nächsten 15 Jahren, so kommt man auf rund
3400 Einwohner. Dabei ist die Annahme, die Bevölkerung in Lostorf werde
in den nächsten 15 Jahren im gleichen Masse wachsen wie in den letzten
15 Jahren, wohl zu optimistisch. Immerhin muss man berücksichtigen, dass
selbst beim Beharren der schweizerischen Gesamtbevölkerung auf einem
niedrigeren Wachstumsgrad das Wachstum sich nicht gleichmässig auf alle
Gebiete verteilen und in Lostorf wegen der guten Wohnlage möglicherweise
überdurchschnittlich ausfallen wird. Eine nähere Erörterung dieser Fragen
der Bevölkerungsentwicklung erübrigt sich jedoch. Im hier zu beurteilenden
Zusammenhang darf davon ausgegangen werden, dass bei Einzonung der
umstrittenen Gebiete eine Bauzone entstände, die aller Voraussicht
nach bis Weit über das Jahr 2000 hinaus aufnahmefähig wäre. Selbst
die Bauzone im bisherigen Umfang würde bis über das Jahr 2000 hinaus
ausreichen. Ein solches Baugebiet ist bereits zu gross. Es besteht somit
kein Anlass, ohne zwingende Gründe die Bauzone zu erweitern. Es liegt
im öffentlichen Interesse, die bisher bestehende Bauzone nicht in einem
erheblichen Masse weiter auszudehnen. Das trifft sogar dann zu, wenn man
berücksichtigt, dass verschiedene, im Baugebiet gelegene Grundstücke,
die zu Landwirtschaftsbetrieben gehören, in absehbarer Zukunft nicht
zur Überbauung freigegeben werden, weil ihre Eigentümer sie weiter
landwirtschaftlich nutzen wollen.
Erwägung 8
8.- Die Beschwerdeführer rügen schliesslich, der angefochtene
Regierungsratsbeschluss verletze die Gemeindeautonomie.
a) Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts steht die
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie
grundsätzlich nur der Gemeinde selber zu. Der Private kann die Rüge einer
Autonomieverletzung nicht als selbständigen Beschwerdegrund vorbringen, da
- wie das Bundesgericht in BGE 72 I 25 ausgeführt hat - Beschränkungen der
Gemeindeautonomie nur die Rechtsstellung der Gemeinde selber, nicht jedoch
der einzelnen Gemeindegenossen berühren. Der Private ist aber befugt, eine
Verletzung der Gemeindeautonomie hilfsweise geltend zu machen, d.h. zur
Unterstützung einer anderweitigen Verfassungsrüge, zu deren Erhebung er
legitimiert ist (BGE 100 Ia 428 ff. mit Hinweisen). Würde man, wie in der
früheren Rechtsprechung, auch Private zur eigentlichen Autonomiebeschwerde
zulassen, so besässen wohl einzig die stimmberechtigten Einwohner der
Gemeinde die Legitimation dazu. Kann eine Autonomieverletzung von Privaten
jedoch nur im Zusammenhang mit einer anderweitigen Grundrechtsverletzung
gerügt werden, so ist nicht erforderlich, dass der Beschwerdeführer
in der Gemeinde wohnt und dort seine politischen Rechte ausübt. Die
hilfsweise Anrufung der Gemeindeautonomie ist deswegen möglich, weil
für den behaupteten Eingriff in die dem Beschwerdeführer persönlich
zustehenden Grundrechte die hinreichende gesetzliche Grundlage fehlt,
wenn die Beschränkung unter Verletzung der Gemeindeautonomie erfolgt
ist. Die hilfsweise Anrufung der Gemeindeautonomie ist deshalb immer dann
zulässig, wenn der Beschwerdeführer legitimiert ist, eine Verletzung der
anderweitigen verfassungsmässigen Rechte zu rügen. Diese Voraussetzung ist
im hier zu beurteilenden Fall erfüllt. Die Beschwerdeführer Eichenberger,
Ritschard, Pfister und Annaheim sind als Grundeigentümer im Gebiet
"Hüslimatt-Bünten" befugt, staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung
der Eigentumsgarantie und des Art. 4 BV zu erheben. Sie können deshalb
auch geltend machen, der Beschluss des Regierungsrates verletze die
Gemeindeautonomie. Nicht massgebend ist nach dem Gesagten, dass Samuel
Eichenberger und Otto Ritschard im Gegensatz zu den beiden anderen
Beschwerdeführern nicht in Lostorf, sondern in Olten wohnhaft sind.
(Es folgen Ausführungen darüber, dass der Regierungsrat ohne Willkür
annehmen konnte, es stehe ihm bei der Genehmigung der kommunalen Zonenpläne
eine Überprüfung auf "qualifizierte Unangemessenheit" zu.)
d) Das in Lostorf ausgeschiedene Baugebiet ist nach dem in E. 5
Gesagten geeignet, den Baulandbedarf in der Gemeinde auf Jahrzehnte hinaus
zu decken. Die bestehende Bauzone ist daher nach den heute allgemein
anerkannten raumplanerischen Grundsätzen offensichtlich zu gross. In
einem solchen Fall kann eine zusätzliche Erweiterung mit triftigen
Gründen als qualifiziert unangemessen bezeichnet werden, sofern es sich
dabei nicht lediglich um eine untergeordnete Abrundung des Baugebietes
oder um nachträgliche Einzonungen bereits weitgehend überbauter Flächen
handelt. Dies trifft beim Gebiet "Hüslimatt-Bünten" nicht zu, wie aus
den Erwägungen hervorgeht, die sich mit der behaupteten Verletzung der
Eigentumsgarantie und der Rechtsgleichheit befassen. Die Einzonung des
Gebiets "Hüslimatt-Bünten" kann weder als blosse Abrundung des Baugebiets
bezeichnet werden, noch geht es darum, eine bestehende Überbauung mit
der Zonenplanung nachträglich in Übereinstimmung zu bringen. Es erweist
sich daher auch die Rüge als unbegründet, der Regierungsrat habe die
Autonomie der Gemeinde Lostorf verletzt, indem er die Einzonung des Gebiets
"Hüslimatt-Bünten" nicht genehmigte.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.