BGE 102 IA 397
102 Ia 397
57. Estratto della sentenza del 14 luglio 1976 nella causa Comune di
Breganzona contro Consiglio di Stato del Cantone Ticino Regeste
Gemeindeautonomie; Benützungsgebühren.
1. Vertretung der Gemeinde in Verwaltungsstreitigkeiten (E. 1).
2. Gemeindeautonomie: Autonomie der Tessiner Gemeinden
hinsichtlich der Errichtung, der Organisation und der Verwaltung von
Trinkwasserversorgungsbetrieben; direktes rechtliches Monopol solcher
Betriebe (E. 3).
3. Ist ein von der Gemeindeexekutive - statt vom Gemeindegesetzgeber -
erlassener Tarif eine genügende gesetzliche Grundlage? Frage offengelassen
(E. 3).
4. Verwaltungsgebühren und Benützungsgebühren:
a) Wie die Verbrauchstaxe stellt auch die Gebühr für den Anschluss
ans Trinkwasserversorgungsnetz eine Benützungsgebühr dar (E. 5a);
b) Anwendung des Kostendeckungsprinzips auf Verwaltungsgebühren,
des Äquivalenz- oder Adäquanzprinzips auf Benützungsgebühren;
Unterscheidungskriterien (E. 5b).
5. Benützungsgebühr und Beitrag. Unterscheidungskriterien im
allgemeinen und für den besonderen Fall des Anschlusses an ein
Versorgungsnetz (E. 6).
6. Kantonaler Entscheid, der den kommunalen Versorgungsbetrieb hindert,
die ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen; Verletzung der
Gemeindeautonomie im konkreten Fall. Kann die Gemeinde auf die Erhebung
von Vorzugslasten verwiesen werden? Frage offengelassen (E. 7).
Sachverhalt
A.- Il dott. Censi ha costruito nel Comune di Breganzona uno stabile di
15 appartamenti, della cubatura di 6538 mc. L'Azienda comunale dell'acqua
potabile gli ha chiesto il pagamento di una tassa d'allacciamento alla
rete comunale dell'acqua potabile di Fr. 3'271.--, pari a Fr. 0,50 per
mc di volume dell'edificio. Il dott. Censi si è aggravato al Consiglio di
Stato, contestando il principio e l'ammontare del tributo impostogli. Con
decisione 25 giugno/2 luglio 1974, il Consiglio di Stato ha accolto
il ricorso e ha fatto tra l'altro ordine al Municipio di Breganzona
di modificare la tariffa dell'acqua potabile e di sottoporgliela per
approvazione.
Il Municipio di Breganzona si è aggravato contro la decisione
governativa al Tribunale federale, con ricorso di diritto pubblico fondato
sulla violazione dell'autonomia comunale e dell'art. 4 Cost.
Nel ricorso di diritto pubblico si fa valere in sostanza che
il Consiglio di Stato, chiamato ad un controllo di legalità, avrebbe
arbitrariamente ritenuto che la tassa d'allacciamento costituisce soltanto
il corrispettivo della formale autorizzazione comunale di allacciamento,
e che è vietato al Comune di tener conto, per commisurarla, dei costi
della rete idrica resa accessibile all'utente e dell'interesse di
quest'ultimo. Il ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato di aver
erroneamente applicato il principio della copertura dei costi a tasse
d'utilizzazione, e di aver arbitrariamente rinviato il Comune alla
legge cantonale sui contributi di miglioria, che, inapplicabile nel
caso concreto, non gli consentirebbe, d'altronde, di procacciarsi i
mezzi finanziari per l'esercizio dell'azienda. Inoltre, il Consiglio di
Stato avrebbe leso il principio dell'uguaglianza, e si sarebbe posto in
contraddizione con sé stesso, avendo in precedenza avallato il modo di
procedere della Municipalità.
Il Tribunale federale ha accolto il ricorso.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerato in diritto:
Erwägung 1
1.- Il Municipio di Breganzona ha manifestamente inoltrato il
ricorso, anche se ciò non è espressamente rilevato, per conto del
Comune, del quale è organo. Quali facoltà di rappresentanza spettino
agli organi di una corporazione di diritto pubblico, come il Comune,
è questione retta dal diritto cantonale (DTF 54 I 169; BIRCHMEIER,
Bundesrechtspflege, ad art. 88 OG, pag. 367). Giusta l'art. 13 lett. a
della legge ticinese sulla municipalizzazione dei servizi pubblici, del
12 dicembre 1907 (LMS), la Municipalità rappresenta l'azienda di fronte
ai terzi ed in giudizio per gli oggetti dell'azienda stessa. Tuttavia,
per stare in causa, dovrà aver ottenuto (tranne eccezioni che qui non
ricorrono) l'autorizzazione dell'Assemblea, rispettivamente del Consiglio
comunale, i quali deliberano a semplice maggioranza (art. 13 lett. a §
1 e § 2 LMS). D'altro canto, anche la legge organica comunale ticinese,
del 1o marzo 1950 (LOC), prevede che, per stare in causa, il Municipio
deve essere autorizzato dall'Assemblea o dal Consiglio comunale (art. 12
n. 10 e 35 LOC). Tuttavia, secondo costante giurisprudenza cantonale,
nota al Tribunale federale (cfr. sentenza inedita 25 settembre 1974 nella
causa Amministrazione patriziale di Lumino contro Carobbio, consid. 1),
l'autorizzazione dell'Assemblea o del Consiglio comunale non è richiesta
in vertenze di carattere amministrativo, come la presente. Non v'è quindi
motivo di richiedere la produzione dell'autorizzazione del Consiglio
comunale di Breganzona.
...
Erwägung 3
3.- a) La Costituzione ticinese non definisce, né delimita l'ambito
dell'autonomia comunale: l'art. 50 contiene unicamente disposizioni
circa le Autorità comunali. A livello legislativo il carattere di ente
autonomo di diritto pubblico - con l'ordinamento ed i poteri stabiliti
dalla Costituzione e dalle leggi - è riconosciuto al Comune ticinese
dall'art. 1 LOC. Questa prevede all'art. 157 che ogni Comune è tenuto
a disciplinare mediante regolamento le materie che rientrano nella sua
competenza; tutti i regolamenti comunali e le loro modificazioni sono
soggetti all'approvazione del Consiglio di Stato che li rende esecutivi
(art. 158 e 159 LOC). Le attribuzioni dei Comuni in materia di servizi
pubblici sono determinate dalla LMS. Questa dispone che è data facoltà ai
Comuni di assumere l'esercizio diretto, anche con diritto di privativa,
dei servizi di interesse pubblico. I Comuni sono pertanto autorizzati
- segnatamente in materia di distribuzione dell'acqua potabile - ad
istituire delle aziende che esercitano un monopolio legale diretto e non
solo un monopolio di fatto (cfr. DTF 88 I 64 consid. 3; 93 I 45). Queste
aziende debbono essere amministrate separatamente, in modo distinto dagli
altri rami della gestione comunale, e separatamente possono anche essere
organizzate (art. 2 LMS). Mentre il regolamento organico dell'azienda è
adottato dall'Assemblea, rispettivamente dal Consiglio comunale (art. 7
lett. f, 15 e 16 LMS), gli altri regolamenti, tra cui la tariffa,
sono adottati dal Municipio (art. 17 LMS). L'art. 18 LMS ricorda che,
conformemente alla LOC, tutti i regolamenti, previa esposizione al
pubblico, debbono essere approvati dal Consiglio di Stato.
b) Delle facoltà conferitegli dalla legge il Comune di Breganzona
ha fatto uso, istituendo un'azienda dell'acqua potabile retta da
un regolamento adottato dal Consiglio comunale il 10 luglio 1967, ed
approvato dal Consiglio di Stato il 15 dicembre dello stesso anno. Detto
regolamento istituisce un monopolio di diritto per la distribuzione
dell'acqua potabile, astringendo tutti i proprietari sul territorio
comunale a servirsi unicamente dell'acqua dell'azienda (art. 11 Reg.) e
vietando loro di fornire acqua a terzi, se utenti di impianto proprio
(art. 17 Reg.). Secondo l'art. 36 Reg., ogni allacciamento è soggetto
a concessione, al pagamento di una tassa unica di allacciamento, ed a
contratto di abbonamento. Con risoluzione 3 febbraio 1969, il Municipio
ha stabilito di prelevare una tassa unica di allacciamento per nuove
costruzioni di Fr. 0,50 al mc dello stabile.
c) Da quanto precede, si deduce che il Comune di Breganzona
fruisce in tale materia dell'autonomia comunale, nel senso richiesto
dalla giurisprudenza del Tribunale federale, che le surrichiamate
disposizioni regolamentari e tariffarie costituiscono diritto comunale
autonomo, e che il Comune può insorgere col ricorso di diritto pubblico
contro una decisione dell'autorità di vigilanza, che abusi del proprio
potere di controllo o violi il diritto autonomo comunale (DTF 101
Ia 265 consid. 2; 100 Ia 203 consid. 2b e riferimenti). Trattandosi
in casu dell'interpretazione e dell'applicazione di norme del livello
legislativo e regolamentare e non del livello costituzionale, il Tribunale
federale controlla l'operato dell'autorità cantonale solo sotto il profilo
dell'arbitrio (DTF 101 Ia 395 consid. 2a, 261 consid. 2 e riferimenti di
giurisprudenza anteriore).
Erwägung 4
4.- Adito con ricorso del Comune, il Tribunale federale non è chiamato
ad esaminare se a ragione il Consiglio di Stato ha considerato sufficiente
la base legale del tributo. In particolare, esso non ha da controllare se
sia compatibile con l'esigenza costituzionale di una base legale in senso
formale, richiesta per i pubblici tributi, il fatto che la tariffa, sia
pure in virtù di una norma di ripartizione delle competenze del diritto
cantonale, sia emanata dall'esecutivo anziché dal legislativo comunale,
quest'ultimo avendo solo fissato il principio del prelievo della tassa
(cfr. DTF 97 I 201 e seg., consid. 5, 804 consid. 7; 99 Ia 697 e seg.;
100 Ia pag. 66 consid. 2a; 100 Ia 138 consid. 6).
Erwägung 5
5.- a) Secondo l'impugnata decisione, mentre la tassa di consumo
dell'acqua potabile (tassa minima di consumo + tassa per il maggior
consumo, art. 33 e 34 Reg.) costituisce una tassa d'utilizzazione
(Benützungsgebühr), la tassa d'allacciamento, prevista dall'art. 36
Reg., potrebbe essere concepita soltanto come una tassa amministrativa
(Verwaltungsgebühr); a mente del Consiglio di Stato, la prestazione
dell'ente pubblico, di cui essa costituisce il corrispettivo,
si esaurirebbe infatti nella mera attività amministrativa di esame ed
evasione della domanda e di collaudo.
Quest'opinione non resiste alla critica.
Contrariamente alla tesi del Consiglio di Stato, la prestazione
dell'ente pubblico va oltre la mera attività amministrativa connessa con
l'esame e l'evasione della domanda, come sarebbe il caso - ad esempio
- per il rilascio di una licenza di costruzione. Essa comprende anche
l'allacciamento vero e proprio, ovverosia la possibilità concreta aperta
all'utente di utilizzare in ogni momento la rete di distribuzione. Ciò è
d'altronde ammesso dallo stesso Consiglio di Stato, allorquando scrive che
la tassa d'allacciamento è dovuta "... dal privato... per poter allacciarsi
alla canalizzazione e per poter usarla". Ne viene che, contrariamente alla
tesi del Consiglio di Stato, la tassa (unica) d'allacciamento e quella
(ricorrente) di consumo costituiscono entrambe tasse d'utilizzazione
(DTF 92 I 455/56 e riferimenti). D'altronde nessuna disposizione della
legislazione cantonale e comunale addotta dal Consiglio di Stato nella
decisione impugnata, permette di considerare la prima come semplice tassa
amministrativa, la seconda invece come tassa d'utilizzazione.
b) Il principio della copertura dei costi (Kostendeckungsprinzip),
inteso come doppio requisito di corrispondenza fra il gettito globale
delle tasse e l'ammontare globale dei costi, da un lato, e di correlazione
tra l'ammontare della singola tassa e la concreta prestazione dell'ente
pubblico, dall'altro, è applicabile, secondo la giurisprudenza del
Tribunale federale, in materia di tasse amministrative. In materia di
tasse d'utilizzazione - e soprattutto in tema di tasse per i servizi
industriali dei Cantoni e dei Comuni - esso non è applicabile, o quantomeno
non lo è così rigidamente (DTF 52 I 50 consid. 3; 53 I 485 consid. 3; 56
I 519; 72 I 396; 84 I 165 consid. 3, in principio; 100 Ia 140 consid. 6c;
cfr. anche 100 Ia 239 consid. 3b). È vero, come si deduce dalle citate
sentenze, che tali tasse sono soggette al principio dell'equivalenza,
nel senso che debbono corrispondere al valore economico della prestazione
effettuata dall'ente pubblico. Ma è ammesso che per la loro commisurazione
può tenersi conto dell'interesse economico dell'utente indipendentemente
dal loro gettito globale, e che questo gettito, diversamente da quanto
avviene per le tasse amministrative, può superare l'onere assunto dall'ente
pubblico, e quindi lasciare un utile. Certo, in tal caso queste tasse si
avvicinano alle imposte ma, fuori del caso di una sproporzione manifesta,
non si confondono con esse e non perdono la caratteristica di tributi
causali. Di questa connotazione, che le avvicina alle imposte, devesi
semmai tener conto dettando esigenze particolarmente severe in tema
di base legale formale, specie quando, per la posizione di monopolio
(legale o di fatto) detenuta dall'ente pubblico, fanno difetto parametri
di libero mercato atti a misurarne il valore (DTF 100 Ia 141/42). Ora,
come s'è visto (supra, consid. 4), la questione della base legale non è
qui in discussione.
D'altronde, il principio per cui dalla gestione delle aziende
municipalizzate possa ridondare un utile è ancorato nell'art. 4
LMS. Questa disposizione prevede che l'utile netto è destinato in primo
luogo al pagamento degli interessi del capitale di impianto o di riscatto,
mentre il residuo dev'essere versato a fondi di riserva, di ammortamento
e di rinnovamento, ed impiegato in miglioramenti del pubblico servizio,
e soltanto in seguito destinato alla riduzione delle tariffe e da ultimo
elargito a favore dell'erario comunale. Quanto all'art. 16 LMS, esso
dispone che il regolamento organico deve contenere le norme circa la
"distribuzione degli utili". L'affermazione del Consiglio di Stato, per
cui il principio della copertura dei costi sarebbe "espressamente sancito"
dalla LMS, è quindi contraddetta dal testo legale.
Infine, anche se il principio della copertura dei costi fosse
applicabile nella sua accezione stretta, va troppo lontano il Consiglio di
Stato allorquando sembra ritenere che, per la commisurazione della tassa,
non sia lecito tenere conto in una misura adeguata dell'interesse del
contribuente e della sua capacità contributiva; la giurisprudenza l'ha già
ammesso in materia di tasse meramente amministrative, fermo restando per
esse il principio che il loro gettito globale non deve superare in modo
rilevante le uscite globali (DTF 97 I 204, consid. 6, 208 consid. 8c;
72 I 396; 53 I 486/87).
Erwägung 6
6.- Secondo il Consiglio di Stato, il tributo richiesto non è più una
tassa (Gebühr), ma un contributo (Beitrag), perché commisurato al volume (o
al valore) dell'edificio di cui è richiesto l'allacciamento. Ora, argomenta
il Consiglio di Stato, per il prelievo di contributi è esclusivamente
applicabile la legge sui contributi di miglioria dell'8 marzo 1971.
Certo non è sempre agevole distinguere nettamente
fra tassa d'utilizzazione e contributo. Secondo IMBODEN
(Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung n. 412 I), vi è contributo e non
tassa d'utilizzazione non solo quando l'utenza è dichiarata obbligatoria
(assicurazioni sociali, assicurazioni cantonali contro gli incendi), ma
anche quando il complesso delle cose oggetto dell'"utilizzazione" - sia
questa spontanea o imposta - non può più identificarsi con un "istituto"
(o un'"azienda"). Per quest'autore le tasse d'allacciamento ad una
canalizzazione sono in realtà dei contributi. Ma le opinioni al riguardo
sono, in dottrina e nella giurisprudenza, divise. Così il Tribunale
amministrativo del Canton Berna considera i tributi d'allacciamento
a canalizzazioni comunali come vere e proprie tasse d'utilizzazione,
esigibili al momento in cui l'allacciamento è effettuato (ZBl 66 (1965)
pag. 372 e seg.; ZBl 73 (1972) pag. 204) e nega (MBVR 1964 pag. 355),
appoggiandosi tra l'altro a FLEINER (Institutionen, 8a ed. pag. 417 e
425) e rifiutando le categorie più larghe di BLUMENSTEIN (System des
Steuerrechtes, 2a ed., pag. 2 e MBVR 35 pag. 7), che esse rientrino nella
categoria dei contributi.
Per distinguere se il tributo d'allacciamento richiesto sia un
contributo o una tassa d'utilizzazione, si deve esaminare, in un caso
come il presente, se lo stesso possa essere imposto al proprietario
del fondo già in virtù della semplice possibilità d'allacciamento che
gli è offerta, ed indipendentemente dall'allacciamento effettivo,
oppure se l'obbligo di solvere il tributo insorga solo al momento
dell'allacciamento effettivo, considerato come prestazione dell'ente
pubblico. Nel primo caso, come la giurisprudenza del Tribunale federale
ha già ammesso (cfr. DTF 92 I 455/56, 94 I 276 e sentenza inedita del
19 febbraio 1975 nella causa Comune di Malix contro Nüesch, consid. 4),
si è di fronte ad un contributo di miglioria (Vorzugslast), giustificato
dal vantaggio particolare e realizzabile ridondante al fondo della
costruzione dell'opera di canalizzazione; nel secondo caso (cfr. DTF
102 Ia 72) trattasi di una tassa d'utilizzazione corrispettivo della
prestazione consistente nell'allacciamento (cfr. anche ZBl 74 (1973)
pag. 323 consid. 2a). Ne discende che, ricorrendo nella fattispecie i
presupposti propri alla seconda ipotesi, il tributo imposto ha da essere
considerato alla stregua di una tassa d'utilizzazione.
Erwägung 7
7.- Il Consiglio di Stato, vietando per principio al Comune ricorrente
di prelevare tributi di allacciamento per i nuovi stabili nella forma
di tasse d'utilizzazione, commisurate all'importanza della prestazione
effettuata ed all'interesse del contribuente, viola l'autonomia comunale,
impedendo all'azienda di svolgere le funzioni che la legge le attribuisce,
e dev'essere annullata (DTF 101 Ia 518-520). Non è pertanto indispensabile
esaminare se, come pretende il Consiglio di Stato, il Comune potrebbe far
capo alla legge cantonale sui contributi di miglioria dell'8 marzo 1971
(LCM). Può tuttavia a tal proposito osservarsi, che la LCM presuppone
(art. 4) l'esecuzione, l'ampliamento o il rifacimento di un'opera pubblica,
ed una plusvalenza dei fondi in conseguenza di tale esecuzione (art. 8, 10,
11 LCM), e che il diritto di imporre contributi decade entro tre anni dal
compimento dell'opera (art. 14 LCM). Ne viene che, per una canalizzazione
esistente da tempo, il Comune non potrebbe rivolgersi alla LCM. Se gli
fosse inibito di prelevare per i nuovi allacciamenti tasse d'utilizzazione,
l'azienda dovrebbe coprire il proprio fabbisogno con l'aumento delle tasse
di puro consumo. Ora, non vi sono motivi per ritenere che, emanando la
LCM nel 1971 - la quale non fa che riprendere e precisare disposizioni
già contenute nella cessata legge d'espropriazione - il legislatore abbia
inteso modificare profondamente il regime delle aziende municipalizzate.
Dato l'esito, l'esame delle ulteriori censure ricorsuali è superfluo.
Spetterà al Consiglio di Stato, eventualmente, di esaminare se la
prevista tassa di Fr. 0,50 il mc non sia esorbitante. Riferita a stabili
d'appartamenti, come nel concreto caso, ciò non parrebbe, almeno a prima
vista. Se si ritiene che attualmente il costo cubimetrico di simili
edifici si aggira sui Fr. 300.-- il mc, la tassa di Fr. 0,50 sul volume
corrisponde ad una tassa dell' 1,66%o sul costo della costruzione.