BGE 102 IA 160
102 Ia 160
25. Extrait de l'arrêt du 21 janvier 1976 en la cause Commune de
Villars-sur-Glâne contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg et hoirs
Schmid Regeste
Autonomie der freiburgischen Gemeinden im Bauwesen.
1. Gemeindeautonomie. Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts (E. 2).
2. Autonomie der freiburgischen Gemeinden im Baupolizeirecht
(E. 3). Die Gemeinden geniessen eine gewisse Autonomie in der Ausarbeitung
der kommunalen Richt- und Bebauungspläne sowie Baureglemente (E. 4a);
dagegen sind sie bezüglich des Baubewilligungsverfahrens nicht autonom
(E. 4b) - ausser in einem Ausnahmefall, der hier nicht gegeben ist (E. 4c).
3. Unzulässigkeit einer auf Art. 4 BV gestützten Rüge, wenn sie mit
jener der Verletzung der Gemeindeautonomie in keinem engen Zusammenhang
steht (E. 5).
Sachverhalt
A.- Le 12 juillet 1973, les hoirs de Marcel Schmid ont requis
l'autorisation de transformer un bâtiment situé sur le territoire
de la commune de Villars-sur-Glâne. Cette dernière demanda quelques
corrections et modifications. Avant d'obtenir le permis de construire,
les propriétaires entreprirent les travaux; ce comportement leur valut
une amende préfectorale. Le 11 décembre 1973, le Lieutenant du Préfet
de la Sarine accorda aux hoirs Schmid le permis de construire sollicité;
il écarta ainsi le préavis négatif de la commune, qui relevait que le
projet de plan communal d'aménagement à l'étude prévoyait, pour la zone
où l'immeuble était situé, un indice de construction de 0,6, et que le
bâtiment des hoirs Schmid correspondait à l'indice de 0,82 avant les
transformations, et à celui de 0,99 après celles-ci.
La commune a recouru contre la décision d'octroi du permis de
construire auprès du Conseil d'Etat. Celui-ci ayant rejeté son recours,
elle a formé un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral,
en alléguant la violation de son autonomie.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il y a autonomie
communale non seulement lorsque la commune agit dans un domaine qui lui
est exclusivement réservé, mais également dès qu'une liberté de décision
relativement importante lui est laissée dans l'accomplissement de tâches
d'intérêt public, et cela sans égard à l'étendue du pouvoir de contrôle
qu'une autorité étatique peut exercer. L'autonomie communale est alors
lésée non seulement lorsque l'autorité cantonale s'attribue une compétence
réservée à la commune, mais aussi lorsque cette autorité, tout en statuant
dans les limites de ses attributions, abuse de manière insoutenable de son
pouvoir d'appréciation. Le champ et la portée de l'autonomie communale
sont déterminés par le droit cantonal, que le Tribunal fédéral examine
librement ou sous l'angle restreint de l'arbitraire, selon qu'il s'agit
de dispositions constitutionnelles ou de dispositions légales (ATF 101
Ia 261, 395; 100 Ia 84).
Erwägung 3
3.- a) La constitution cantonale fribourgeoise ne parle pas
expressément de l'autonomie des communes. Elle contient cependant quelques
dispositions de caractère général relatives à l'administration de ces
collectivités. L'art. 76 prévoit que la loi règle tout ce qui a rapport
à l'organisation politique et administrative des communes et celles-ci,
selon l'art. 77, sont sous la haute surveillance de l'Etat, en ayant,
sous ce contrôle, la libre administration de leurs biens. Enfin, selon
l'art. 52 lettre f, la surveillance de l'administration des communes et des
paroisses incombe au Conseil d'Etat. Si ces dispositions constitutionnelles
reconnaissent une certaine liberté administrative aux communes, elles ne
déterminent pas les attributions qui leur sont dévolues dans les divers
secteurs de l'administration. Il importe donc de rechercher dans la loi
si et dans quelle mesure les communes fribourgeoises sont autonomes dans
le domaine des constructions.
b) L'art. 150 de la loi sur les communes et paroisses, du 19 mai 1894,
prévoit que le Conseil communal surveille les constructions privées,
qu'il peut se faire exhiber des plans et devis, et qu'il fait opposition
à leur exécution, dans le cas où la sûreté, la solidité, l'alignement et
l'esthétique (règles de l'art) l'exigent. Cette disposition ne précise
pas pour autant la mesure de l'autonomie communale dans le domaine des
constructions; celle-ci est à rechercher dans la loi sur les constructions,
du 15 mai 1962 (LC), qui, à cet égard, explicite de manière détaillée
les attributions des communes.
Erwägung 4
4.- Le chapitre IV de la loi fribourgeoise sur les constructions est
consacré à la réglementation communale (art. 27 à 41 LC), alors que le
chapitre VI contient les dispositions relatives à la procédure, soit à
l'approbation des plans d'aménagement et des règlements (art. 55 à 60 LC),
d'une part, et aux permis de construire (art. 61 à 70 LC), d'autre part. Il
ressort des dispositions de la LC que cette loi accorde aux communes,
en matière de police des constructions, des compétences plus ou moins
étendues suivant les cas, de sorte que l'on ne saurait soutenir d'emblée
que ces collectivités sont en principe autonomes en ce domaine. On constate
plutôt qu'une distinction s'impose, suivant qu'il s'agit de l'élaboration
des plans et règlements communaux ou de l'octroi des permis de construire.
a) Aux termes de l'art. 27 LC, l'autorité communale peut édicter des
prescriptions relatives aux constructions, en particulier élaborer un
plan directeur, établir un plan d'aménagement et édicter un règlement de
police des constructions. Le Conseil d'Etat peut imposer à une commune
l'obligation d'établir un plan directeur ou un plan d'aménagement
(art. 28 LC). Il lui appartient d'approuver les plans communaux dans
la mesure où ils répondent à un intérêt public et sont conformes à la
réglementation cantonale (art. 58 LC). Cette approbation donne aux plans
force obligatoire tant pour les autorités qu'à l'égard des particuliers
(art. 37 LC). Les règlements communaux doivent obligatoirement contenir des
prescriptions sur les objets énumérés à l'art. 38 LC. Ils sont également
soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (art. 60 LC).
Il convient d'admettre, au vu de ces dispositions, que les communes
fribourgeoises jouissent d'une certaine autonomie en matière d'élaboration
des plans et règlements communaux. Certes, les pouvoirs réservés au
Conseil d'Etat sont relativement étendus, puisqu'il incombe à cette
autorité de contrôler la conformité aux droits fédéral et cantonal des
plans et règlements soumis à son approbation. En outre, selon l'art. 58 du
règlement d'exécution de la LC, du 15 février 1965 (RLC), le Conseil d'Etat
peut renvoyer le dossier à la commune pour modification ou même apporter
lui-même les modifications qui s'imposent après avoir donné à la commune
l'occasion de se prononcer à leur sujet. L'approbation par le Conseil
d'Etat comporte le rejet des oppositions qui n'ont pas été liquidées
au stade communal; elle peut aussi se faire sous réserve de certaines
modifications rendues nécessaires pour donner suite aux oppositions
justifiées (art. 59 RLC). L'autorité exécutive cantonale contrôle ainsi
tant la légalité que l'opportunité des plans et règlements qui lui sont
soumis. Mais ce contrôle, certes étendu, ne rend pas inopérant le pouvoir
de la commune d'édicter des prescriptions relatives aux constructions
par le truchement de plans et de régalements. En cette matière, les
communes sont en principe autonomes, même si l'autorité hiérarchique de
surveillance jouit d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre de
l'approbation qu'elle est appelée à donner (cf. ATF 101 Ia 260 ss).
b) La procédure de demande et d'octroi des permis de construire est
réglée par les art. 60 ss LC. Toute demande de permis de construire doit
être mise à l'enquête publique, par dépôt au secrétariat communal, pendant
dix jours dès la publication par les soins de la commune (art. 63 LC). Les
demandes de permis sont soumises, pour préavis, au Conseil communal,
puis transmises à l'Inspectorat cantonal des constructions. Celui-ci,
après avoir recueilli les préavis nécessaires, transmet la demande, avec
son préavis, au préfet. C'est ce dernier qui se prononce sur la demande de
permis en statuant sur les oppositions non réglées. S'il refuse le permis
ou écarte des oppositions, il motive sa décision et avise les intéressés
(art. 64 LC). Les décisions du préfet statuant sur les demandes de permis
et sur les oppositions peuvent être déférées au Conseil d'Etat par le
requérant, par un opposant ou par la commune.
Selon l'art. 70 LC, le contrôle des travaux échoit à l'autorité
communale, "qui veille au respect de la loi, des plans d'aménagement,
des règlements ou des conditions du permis", ainsi qu'aux organes qui ont
été appelés à donner un préavis. L'Inspectorat cantonal des constructions
s'assure de la bonne exécution, par les communes, de leurs tâches de
contrôle. Lorsque le propriétaire exécute des travaux en violation de la
loi, des plans d'aménagement, des règlements ou des conditions du permis,
c'est au préfet qu'il appartient, d'office ou sur requête, d'ordonner
la suspension des travaux, la démolition des parties non conformes ou le
retrait du permis.
En matière d'octroi de permis de construire, les communes
fribourgeoises n'exercent donc aucun pouvoir de décision; elles ne
sauraient par conséquent se prévaloir de leur autonomie en ce domaine. En
particulier, elles ne peuvent voir dans le refus du préfet de suivre
le préavis communal une violation de leur autonomie. A cet égard, la
qualité des communes pour recourir contre les décisions du préfet ne
constitue pas un élément décisif. Lorsqu'elle exerce son droit de recours,
la commune n'agit pas nécessairement, comme titulaire de la puissance
publique, en tant que collectivité autonome, mais bien d'abord comme
partie en cause au même titre que le requérant ou l'opposant. Le rejet
de son recours n'entraîne pas ipso facto la violation de son autonomie,
une solution différente ne pouvant être admise que si le Conseil d'Etat,
agissant en contradiction avec la loi, déclarait le recours irrecevable en
déniant à la commune la qualité pour recourir. Certes, selon l'art. 70 LC,
les communes exercent le contrôle des travaux. Mais il ne s'agit que de
mesures d'exécution de décisions prises par le préfet ou par le Conseil
d'Etat et qui ne relèvent pas de l'autonomie communale, d'autant plus
que l'Inspectorat cantonal des constructions est chargé de surveiller
l'exécution par les communes de leurs tâches de contrôle.
c) La recourante soutient toutefois que l'on se trouve en l'espèce en
présence de la situation exceptionnelle réglée par l'art. 56 LC. Selon
cette disposition, dès la première publication de mise à l'enquête des
plans d'aménagement communaux et de la réglementation spéciale qui en fait
partie intégrante, et jusqu'à l'approbation par le Conseil d'Etat, aucune
construction ne peut être élevée sur les terrains compris dans le plan
(art. 56 al. 1 LC). Cependant, le préfet peut, moyennant l'accord formel
de la commune, autoriser des constructions conformes au plan d'aménagement,
pour éviter des retards dommageables (art. 56 al. 2 LC).
A l'avis de la recourante, l'autorisation contestée a été délivrée par
le préfet sans son accord formel, alors que l'immeuble en cause est visé
par le plan d'aménagement communal mis à l'enquête publique et qui n'a
pas encore été approuvé par le Conseil d'Etat, et que les transformations
pour lesquelles le permis a été sollicité ne sont pas conformes à ce
plan. Il convient donc d'examiner si le préfet a délivré le permis de
construire sans tenir compte des conditions fixées par l'art. 56 al. 2 LC,
en portant ainsi atteinte à l'autonomie de la recourante.
Dans la décision entreprise, le Conseil d'Etat soutient que l'art. 56
LC n'est pas applicable dans le présent cas. Il souligne à cet égard que
cette disposition a pour but de préserver le territoire inclus dans le
périmètre du projet de plan de toutes constructions nouvelles (tour, HLM,
etc.) qui seraient édifiées en contradiction avec les règles d'urbanisme
que la commune entend faire respecter par la mise en vigueur du plan en
cours pour une zone donnée. En revanche, s'il s'agit d'effectuer dans un
bâtiment existant des transformations qui ne comportent ni augmentation
du nombre des étages ni extension horizontale et qui, par conséquent,
s'opèrent dans le cadre du volume existant, le problème de l'application
de l'art. 56 LC ne peut se poser. Examinée sous l'angle restreint
de l'arbitraire, cette interprétation ne paraît pas insoutenable. On
peut effectivement admettre que l'interdiction temporaire de bâtir que
l'art. 56 al. 1 LC édicte ne concerne que des constructions nouvelles,
mais non les transformations d'un immeuble qui n'imposent pas une extension
de son volume, mais uniquement des modifications intérieures.
Le préfet pouvait donc en l'espèce décider l'octroi du permis de
construire sans l'accord formel de la commune, dont le préavis n'avait
pas pour lui de caractère impératif. Il ne saurait ainsi être question
d'une atteinte à l'autonomie de la recourante, et les griefs que celle-ci
soulève à cet égard ne sont pas fondés.
Erwägung 5
5.- La recourante reproche au surplus au Conseil d'Etat d'avoir
arbitrairement confirmé la décision du préfet de délivrer aux intimés
l'autorisation de construire. Elle ne précise pas en quoi consiste
la violation alléguée de l'art. 4 Cst., mais fait simplement grief à
l'autorité cantonale d'avoir méconnu les prescriptions de l'art. 70
LC. Selon la jurisprudence, une commune n'a qualité pour se plaindre
d'une violation de l'art. 4 Cst. que dans la mesure où ce grief est dans
un rapport étroit avec celui de violation de l'autonomie communale (ATF
97 I 511, 94 I 455). La recourante n'ayant pas d'autonomie en matière de
permis de construire, sous réserve du cas prévu à l'art. 56 LC, le grief
qu'elle tire en l'espèce d'une violation de l'art. 4 Cst. est invoqué à
titre indépendant; il est, pour ce motif, irrecevable.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours en tant qu'il est recevable.