BGE 102 IA 122
102 Ia 122
21. Urteil vom 15. Juni 1976 i.S. Erben Monneron gegen Gemeinde Männedorf
und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Regeste
Art. 22ter BV; materielle Enteignung.
Zuweisung eines Grundstücks, das im wesentlichen aus staatlich
konzedierten Seeaufschüttungen besteht, in eine Freihaltezone. Wenn
gestützt auf einen entsprechenden konzessionsrechtlichen Vorbehalt die
Bewilligung für Bauten auf der Landanlage aus öffentlichem Interesse
verweigert werden durfte, bestand für dieses Land keine durch die
Eigentumsgarantie geschützte künftige Nutzungschance, jedenfalls
sofern nach der Lage des Grundstücks, nach dessen Bedeutung für das
Landschaftsbild und nach der Haltung der Behörden mit der Bewilligung der
Überbauung nicht gerechnet werden konnte (E. 2). Der Entzug auch einer
sehr beschränkten baulichen Nutzungsmöglichkeit bedarf der sorgfältigen
Schätzung, und die Ablehnung einer Entschädigungspflicht muss haltbar
begründet werden (E. 3).
Sachverhalt
A.- Marie-Antoinette Monneron war Eigentümerin des Grundstücks
Kat. Nr. 3226 in Männedorf. Die Parzelle liegt zwischen dem See und der
Seestrasse, hat einen Seeanstoss von rund 85 m, umfasst 3433 m2 und ist,
abgesehen von einem Bade- und Schiffshaus, nicht überbaut. Mit Ausnahme
eines kleinen Segmentes an der Seestrasse besteht das Grundstück aus
Landanlagen, die aufgrund von staatlichen Konzessionen durch Auffüllung von
Seegebiet erstellt worden sind. In den Konzessionsurkunden wird bestimmt:
"Für Ausführung allfälliger Bauten auf der Landanlage ist die
Bewilligung
der Direktion der öffentlichen Bauten einzuholen."
Laut Bauordnung und Zonenplan der Gemeinde Männedorf vom 17. April
1952 befand sich das Grundstück in der Grünzone. In dem zur Bauordnung
der Gemeinde vom 27. Oktober 1969 (BauO) gehörenden Zonenplan wurde dann
die Parzelle der Freihaltezone entlang dem Seeufer zugewiesen. In dem
vom Gemeinderat Männedorf beantragten Schätzungsverfahren stellte die
Schätzungskommission II fest, die Gemeinde schulde aus der Belastung des
Grundstücks Kat. Nr. 3226 mit öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkungen
(Freihaltezone) keine Entschädigung. Auf Einsprache hin wurde dies vom
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 6. Juni 1975 bestätigt.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde gestützt auf die Art. 4 und
22ter BV beantragen die Erben Monneron die Aufhebung dieses Entscheids
und die Anweisung an die zuständigen kantonalen Instanzen, "die den
Beschwerdeführern wegen Einteilung des Grundstückes Kat. Nr. 3226 in
Männedorf in die Freihaltezone zustehende Entschädigung festzusetzen."
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- ... (Verhältnis der Rügen der Willkür und der Verletzung der
Eigentumsgarantie).
Erwägung 2
2.- Es ist unbestritten, dass bis zum Inkrafttreten von
Bauordnung und Zonenplan 1969 (24. Juni 1970) ein rechtsbeständiges,
raumplanungsrechtliches Hindernis der Überbauung des Grundstückes
Kat. Nr. 3226 nicht entgegenstand. Der Streit dreht sich jedoch
um die Frage, ob schon vor der Einteilung des Grundstückes in die
Freihaltezone eine Überbauung konzessionsrechtlich - nach den geltenden
Konzessionsbestimmungen - ohne weiteres durch die zur Bewilligung
solcher Bauten zuständige kantonale Baudirektion hätte verhindert
werden können (soweit die Landanlage auf Konzessionen beruht, welche
diese Bewilligungspflicht für allfällige Bauten enthalten), oder ob jede
Konzession zur Landanlage grundsätzlich und seit jeher auch eine (durch die
Eigentumsgarantie geschützte) Möglichkeit der Überbauung in sich schloss.
a) Boden, der auf Grund einer Sondernutzungskonzession durch
Aufschüttung im Seegebiet gewonnen wird, geht ins Eigentum des
Konzessionärs über. In der Konzession kann aber der Umfang der
Nutzungsbefugnisse des Eigentümers/Konzessionärs beschränkt werden,
insbesondere kann der Staat die Möglichkeit der Überbauung solcher
konzessionierter Landanlagen einschränken oder ausschliessen. Die
Eigentumsgarantie setzt in dieser Beziehung der konzessionsrechtlichen
Gestaltung der Nutzungsbefugnisse keine Schranken. Was durch
raumplanerische Massnahmen oder zivilrechtliche Abmachungen
(z.B. Bauverbotsservitut) festgelegt werden kann, ist auch möglicher Inhalt
einer Konzessionsurkunde. - Um im Rahmen einer Landanlage-Konzession die
Errichtung von Bauten auf dem geschaffenen Land auszuschliessen, bedarf es
keiner besonderen gesetzlichen Grundlage. Dem Staat als Konzedent steht
die Befugnis zu, die Nutzungsmöglichkeiten des durch Beanspruchung von
Seegebiet geschaffenen Landes im öffentlichen Interesse zu regeln. Damit
wird ja nicht in eine bestehende Eigentümerposition eingegriffen, sondern
festgelegt, welche Befugnisse mit der durch die Konzession gestatteten
Sondernutzung öffentlichen Grundes verbunden sein sollen.
Die Rüge, eine Beschränkung oder Aufhebung der Baufreiheit
bedürfe einer klaren gesetzlichen Grundlage, erweist sich daher als
unbegründet. Der Vorwurf, es fehle eine ausreichende gesetzliche
Grundlage, kann sich - trotz missverständlicher Formulierung - nicht
auf die unangefochtene Zuweisung zur Freihaltezone im Zonenplan 1969
beziehen. Die vom Verwaltungsgericht angenommene konzessionsrechtliche
Regelung, wonach ein Anspruch auf Überbauung nicht besteht und
die erforderliche Bewilligung (Baukonzession) mit Rücksicht auf
entgegenstehende öffentliche Interessen ohne weiteres verweigert werden
darf, ist an sich nicht verfassungswidrig. Eine solche Lösung lässt sich
mit der Eigentumsgarantie durchaus vereinbaren.
b) Es bleibt zu prüfen, ob die hier massgebende Konzessionsbestimmung
über die Bewilligung allfälliger Bauten in dem Sinne zu interpretieren
ist, wie das Verwaltungsgericht dies tut (vgl. auch ZBl 73/1972, 166 und
74/1973, 428).
Der Wortlaut der umstrittenen Klausel der Konzession enthält weder
ein Bauverbot noch eine Zusicherung der Baumöglichkeit. Die Frage der
Zulässigkeit "allfälliger Bauten" wird klarerweise offen gelassen. In
einem besonderen Bewilligungsverfahren soll von der Baudirektion im
Einzelfall entschieden werden, ob und in welchem Ausmass Bauten erstellt
werden dürfen. - Ob die Bewilligungspflicht als Pflicht zum Einholen
einer eigentlichen Konzession (zusätzlichen Baukonzession) zu verstehen
ist, braucht hier nicht näher untersucht zu werden. Auf jeden Fall wird
mit dieser Konzessionsbestimmung der Entscheid über die Zulässigkeit
von Bauten auf Landanlagen eindeutig vorbehalten. Wer gestützt auf eine
solche Konzession eine Landanlage erstellt, weiss noch nicht, ob und in
welchem Ausmass er Bauten auf dem gewonnenen Boden errichten darf.
K. SINTZEL vertritt in seiner Dissertation (Die Sondernutzungsrechte
an öffentlichem Boden im Gemeingebrauch im Kanton Zürich, Zürich 1962,
S. 190 f.) die Auffassung, da der Ausschluss der Baufreiheit ein sehr
starker Eingriff in das Eigentumsrecht des Beliehenen darstelle, bedürfe
er einer unmissverständlichen eindeutigen Grundlage, die zwar nicht in
einem Gesetz, wohl aber in der Verleihungsurkunde enthalten sein müsse. Die
konzessionsrechtliche Bewilligungspflicht stellt offenbar nach der Meinung
dieses Autors keine solche unzweideutige Bestimmung dar. - Wer die im
vorliegenden Fall in Frage stehende Konzessionsklausel unvoreingenommen
liest, wird aber auf Grund des Wortlautes nicht den Schluss ziehen können,
Bauten oder gar Bauten bestimmten Ausmasses würden unter allen Umständen
bewilligt. Die Prüfung der Überbauungsmöglichkeit wird klar aufgeschoben
und von den Umständen des einzelnen Bauvorhabens abhängig gemacht. In der
Konzession wird nur das Recht zur Schaffung einer Landanlage eingeräumt,
nicht auch die Befugnis, auf dem geschaffenen Seeuferland zu bauen.
Eine solche konzessionsrechtliche Regelung, welche die
Frage der Errichtung allfälliger Bauten in der Schwebe lässt, ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es ist verständlich, dass
der Kanton Zürich bei der grossen Zahl von Landanlagekonzessionen am
Zürichsee die Frage einer künftigen Überbauung nicht von vornherein
abstrakt regeln wollte, sondern hiefür ein besonderes Bewilligungsverfahren
vorsah. Wollte der Konzessionsempfänger über die Möglichkeit der Errichtung
von Bauten Klarheit haben, so konnte er gleichzeitig mit dem Begehren um
Erteilung der Landanlagekonzession auch um Bewilligung eines konkreten
Überbauungsprojektes ersuchen. Gegen den konzessionsrechtlichen Vorbehalt,
über die Zulässigkeit der Errichtung allfälliger Bauten sei zu gegebener
Zeit von der Direktion der öffentlichen Bauten zu befinden, bestehen
keine rechtsstaatlichen Bedenken.
c) Landanlagen wurden nicht nur zum Zwecke der Überbauung
gemacht. Gerade der vorliegende Fall zeigt, dass offenbar im 19. und
anfangs des 20. Jahrhunderts grössere Aufschüttungen durchgeführt
wurden, ohne dass eine Überbauung beabsichtigt war. Die Behauptung, mit
jeder Landanlage sei selbstverständlich die Möglichkeit der Überbauung
verbunden, entbehrt der Begründung. Die Errichtung von Bauten kann
auch nicht der in der Regel ohne besondere Bewilligung zulässigen
Bepflanzung gleichgestellt werden. Dass nach den Allgemeinen Bedingungen
für Landanlagen vom 27. Februar 1948 (aufgestellt von der Direktion
der öffentlichen Bauten) auch für die Bepflanzung des Grundstückes
mit Bäumen und Sträuchern eine Bewilligung erforderlich ist, sei nur
nebenbei bemerkt. Der konzessionsrechtliche Bewilligungsvorbehalt für
Bauten schliesst, wenn er einen vernünftigen praktischen Sinn haben soll,
die grundsätzliche Baufreiheit aus.
Mögen die Kosten der Landanlage auch verhältnismässig hoch gewesen
sein, so lässt sich doch daraus keineswegs der Schluss ziehen, die
Konzession der Aufschüttung habe gewissermassen implicite die Zusicherung
einer gewissen Überbauungsmöglichkeit umfasst. Schon die Tatsache, dass die
Landanlage nun seit mehreren Jahrzehnten ohne Bauten besteht, spricht gegen
die Annahme, sie sei im Grunde seinerzeit wegen der Überbauungsmöglichkeit
errichtet worden. Eine solche Annahme steht aber auch im Widerspruch
zur Bewilligungsklausel in den Konzessionen.
d) Wie den Akten entnommen werden muss, hat die Baudirektion während
langer Zeit die Erstellung von Bauten auf Landanlagen ohne besondere
Beschränkungen gestattet. Im Laufe der Zeit wurde die Praxis jedoch
zurückhaltender und es wurden Richtlinien entwickelt, welche eine
lockere Überbauung gewährleisten sollen. Die in § 9 der Verordnung zum
Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung
vom 17. März 1972 (BMR) enthaltene Vorschrift stellt wohl den heutigen
Stand der allgemein bei solchen Bewilligungen zu beachtenden Schranken dar.
Die Beschwerdeführer möchten aus der Regel von § 9 ableiten,
dass grundsätzlich auf jeder Landanlage unter den in dieser Bestimmung
umschriebenen Bedingungen Bauten errichtet werden dürfen. Die Verordnung
des Regierungsrates zum BMR, die übrigens an dem für den vorliegenden Fall
massgebenden Stichtag (27. Juni 1972) noch nicht erlassen war, kann aber
nach ihrem Sinn und Zweck lediglich im Interesse des Landschaftsschutzes
gewisse Beschränkungen einführen oder ausdrücklich in Erinnerung rufen. §
9 statuiert Bedingungen, die bei der Bewilligung von Bauten auf Landanlagen
in jedem Fall zu beachten sind, verschafft aber den Eigentümern des
Anlagegebietes nicht einen Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung
und ändert grundsätzlich nichts an der konzessionsrechtlichen Freiheit
der Bewilligungsbehörde, über jedes Gesuch unter Berücksichtigung der
öffentlichen Interessen nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden.
e) Der Bewilligungsvorbehalt in den Konzessionsurkunden besagt
nicht, nach welchen Gesichtspunkten über die Bewilligung von Bauten zu
entscheiden ist. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es seien die
öffentlichen Interessen uneingeschränkt zu wahren, ist naheliegend. Wenn
der Staat dem Privaten die Beanspruchung von Seegrund für eine Landanlage
erlaubt, dann erscheint es als sachgemäss, die Nutzung des auf diese Weise
gewonnenen Landes in weitem Masse davon abhängig zu machen, dass dadurch
keine öffentlichen Interessen tangiert werden. Dieser Grundgedanke einer
weitgehenden Nutzungsbeschränkung im öffentlichen Interesse findet in den
bereits erwähnten Allgemeinen Bedingungen für Landanlagen vom 27. Februar
1948 und für Seebauten und Bauten auf Landanlagen vom gleichen Datum
(beide im Anhang zur Dissertation SINTZEL S. 255 ff.) prägnanten Ausdruck:
So ist für allfällige Strassenbauten oder für öffentliche Anlagen usw. das
erforderliche Land unentgeltlich abzutreten; Bauten auf der Landanlage sind
durch den Eigentümer ohne Entschädigung zu entfernen, sobald dies wegen der
Erstellung eines Uferweges, einer öffentlichen Anlage, einer Uferstrasse
usw. nötig wird (vgl. Ziff. 12, 17 und 18). - Wenn auch diese Bestimmungen
nicht Bestandteil der früher erteilten Landanlage-Konzessionen sind, so
darf ihr Inhalt doch als Indiz dafür gewertet werden, dass das Eigentum
an Landanlagen seit jeher als durch die Pflicht zur Berücksichtigung der
öffentlichen Interessen beschränktes Eigentum gegolten hat.
Den Beschwerdeführern ist allerdings zuzugestehen, dass offenbar
während Jahrzehnten aus den zu wahrenden öffentlichen Interessen keine
starke Beschränkung der Baufreiheit abgeleitet wurde. Diese frühere
grosszügige Bewilligungspraxis, die an sich unbestritten ist und daher
nicht näher abgeklärt zu werden braucht, ändert aber nichts daran,
dass der Staat sich mit der konzessionsrechtlichen Bewilligungsklausel
das Recht vorbehielt, über die Möglichkeit der Errichtung von Bauten auf
Landanlagen unter Beachtung der öffentlichen Interessen im Einzelfall frei
zu entscheiden. Dass lange Zeit Bauten auf Landanlagen ohne einschneidende
Schranken bewilligt wurden, und so der Eindruck entstehen konnte, das
Eigentum an der Landanlage umfasse eo ipso auch eine gewisse bauliche
Nutzungsmöglichkeit, macht zwar die Argumentation der Beschwerdeführer
verständlich, konnte aber weder einen Anspruch jedes Landanlage-Eigentümers
auf Bewilligung von Bauten noch irgendeine durch die Eigentumsgarantie
geschützte Bauerwartung begründen. Auch die Einzonung gewisser Landanlagen,
deren Überbauung kein öffentliches Interesse entgegensteht, und die
für aufgeschüttetes Land im Hinblick auf erhoffte oder zugesicherte
Überbauungsmöglichkeiten bezahlten hohen Preise widerlegen nicht,
dass gestützt auf den konzessionsrechtlichen Bewilligungsvorbehalt die
verlangte Bewilligung für Bauten auf einer Landanlage aus öffentlichem
Interesse verweigert werden darf.
f) Bei dieser Rechtslage stellt die Möglichkeit der Errichtung von
Bauten auf dem durch den generellen Bewilligungsvorbehalt belasteten Land
keine durch die Eigentumsgarantie geschützte künftige Nutzungschance dar,
auf jeden Fall dann nicht, wenn nach der Lage des Grundstückes, nach dessen
Bedeutung für das Landschaftsbild und nach der Haltung der Behörden mit
der Bewilligung einer Überbauung nicht gerechnet werden konnte.
Im vorliegenden Fall ist das öffentliche Interesse an der Freihaltung
des in Frage stehenden Ufergebietes unbestritten. Durch die - wenn auch
nicht rechtsbeständige - Einteilung des Grundstücks in eine Grünzone wurde
seit 1952 klar dokumentiert, dass einer Überbauung öffentliche Interesse
entgegenstehen und dass folglich die konzessionsrechtlich erforderliche
Bewilligung für Bauten nicht erteilt würde. Die Zuweisung zur Freihaltezone
durch Bauordnung und Zonenplan 1969 konnte also, soweit für das Grundstück
der konzessionsrechtliche Baubewilligungsvorbehalt gilt, weder eine
wahrscheinliche künftige Überbauungsmöglichkeit beseitigen noch einen
gefestigten Baulandpreis zerstören. Die unterschiedliche Umschreibung
des Begriffs der materiellen Enteignung durch das Bundesgericht und
das Zürcher Verwaltungsgericht ist im vorliegenden Fall ohne praktische
Bedeutung und es braucht darauf nicht eingetreten zu werden. Eine von
der bundesgerichtlichen Definition abweichende kantonale Rechtsprechung
wäre in diesem Bereich verfassungsrechtlich nur zu beanstanden, wenn
sie im konkreten Fall zur Verweigerung einer Entschädigung führen würde,
obschon nach den bundesgerichtlichen Kriterien gemäss Art. 22ter BV die
Entschädigungspflicht zu bejahen wäre. Liegt sowohl nach der einen wie
der andern Umschreibung keine materielle Enteignung vor, so erübrigt sich
eine Untersuchung der abstrakten Unterschiede.
Soweit es um Landanlagen mit Bewilligungsvorbehalt geht, erweist sich
somit die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet.
Erwägung 3
3.- Bei Beachtung der Baulinie an der Seestrasse einerseits und der
Grenze des mit Baubewilligungsvorbehalt belasteten, aufgeschütteten
Landes andererseits verbleibt ein Segment von rund 100 m2 (nach der
Darstellung des Verwaltungsgerichts) bis 150 m2 (nach den Ausführungen
der Beschwerdeführer), auf welchem vor Inkrafttreten von Bauordnung
und Zonenplan 1969 unbestrittenermassen kleinere Bauten (Badehäuschen)
hätten errichtet werden dürfen. Diese räumlich sehr beschränkte bauliche
Nutzungsmöglichkeit wurde durch die hier zu beurteilende planerische
Massnahme beseitigt.
Die pauschale Feststellung des Verwaltungsgerichts, eine Nachfrage für
dieses Baulandsegment sei nicht erhärtet, ist durch nichts belegt. Nach
allgemeiner Erfahrung erscheint es nicht als ausgeschlossen, sondern sogar
als wahrscheinlich, dass auf einem Seegrundstück die Möglichkeit, gewisse
Freizeiteinrichtungen (wie Garderobe, Duschen, Kiosk) zu erstellen, für
den Wert des Landes erhebliche Bedeutung hat. Zwar hätte kaum jemand das
kleine, halbmondförmige Segment gesondert kaufen wollen, doch darf es nicht
losgelöst vom übrigen Seegrundstück betrachtet werden; mit einem kleinen,
aber doch beschränkt überbaubaren Teil hätte sich für das ganze Grundstück
durchaus ein höherer Preis erzielen lassen. Die nicht weiter begründete
Ablehnung jeder Entschädigungspflicht erscheint unter den gegebenen
Umständen als willkürlich. Der unbestrittene Entzug einer, wenn auch sehr
begrenzten baulichen Nutzungsmöglichkeit bedarf der sorgfältigen Schätzung.
Ob mit der Feststellung, die entzogene bauliche Nutzungsmöglichkeit
habe keinen Verkehrswert, die auf Antrag der Parteien vom
Verwaltungsgericht beschlossene Beschränkung des Prozessthemas auf die
Grundsatzprüfung der Entschädigungspflicht willkürlich missachtet wurde,
kann hier offen bleiben. Der Entscheid ist auf jeden Fall aufzuheben,
weil der Verneinung der Entschädigungspflicht für die entzogene bauliche
Nutzungsmöglichkeit eine haltbare Begründung fehlt.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 6. Juni 1975 im Sinne der
Erwägungen aufgehoben.