BGE 102 IA 104
102 Ia 104
20. Urteil vom 21. Januar 1976 i.S. Magazine zum Globus AG und
Mitbeteiligte gegen Landrat des Kantons Basel-Landschaft. Regeste
Raumplanung; Vorschriften über den Bau von Einkaufszentren (Art. 22ter,
22quater und 31 BV; Gewaltentrennung, Art. 85 lit. a OG).
Verfassungsrechtliche Überprüfung (abstrakte Normenkontrolle) des
vom Landrat des Kantons Basel-Landschaft am 15. März 1975 erlassenen
Beschlusses über das Verfahren bei Schaffung neuer Verkaufsflächen:
1. Legitimation zur Anfechtung allgemeinverbindlicher Erlasse (E. 1a).
2. Funktion der abstrakten Normenkontrolle (E. 1b).
3. Gewaltentrennung, Art. 85 lit. a OG: Zuständigkeit des Landrates
zum Erlass raumplanerischer Vorschriften über die Erstellung von
Einkaufszentren (E. 2).
4. Verhältnis zwischen Eigentumsgarantie und Handels- und
Gewerbefreiheit (E. 3).
5. Erfordernis der gesetzlichen Grundlage nach Art. 22ter und Art. 31
BV (E. 4).
6. Schutzwirkung und Tragweite der Handels- und Gewerbefreiheit im
Bereiche der Raumplanung; Verhältnis von Art. 31 BV zu Art. 22quater BV
(E. 5a).
7. Bedürfnis nach raumplanerischen Sondervorschriften für den Bau
von Einkaufszentren. Konsumgüterversorgung der Wohngebiete als Gegenstand
der Raumplanung (E. 5b).
8. Materielle Überprüfung einzelner Bestimmungen des angefochtenen
Erlasses:
a) Festsetzung der höchstzulässigen Nettoladenfläche auf 8000 m2 je
Verkaufseinheit (E. 6a).
b) Erfordernis, wonach Verkaufseinheiten mit mehr als 3000 m2
Nettoladenfläche mit öffentlichen Verkehrsmitteln gut erreichbar sein
müssen (E. 6b).
c) Grössen- und lagemässige Beschränkungen aus Gründen der Ortsplanung
(E. 6c).
d) Begriff der "Verkaufseinheiten", auf welche der Landratsbeschluss
Anwendung findet (E. 6d).
9. Fehlen einer verfassungsrechtlich gewährleisteten "Konsumfreiheit"
(E. 7).
Sachverhalt
A.- Auf Antrag des Regierungsrates fasste der Landrat des Kantons
Basel-Landschaft gestützt auf §§ 35 und 44 des kantonalen Baugesetzes am
13. März 1975 einen Beschluss "über das Verfahren bei Schaffung neuer
Verkaufsflächen" (nachfolgend Landratsbeschluss) mit dem folgenden
Wortlaut:
§ 1
Geltungsbereich
Die nachstehenden Vorschriften für neue Verkaufsflächen finden bei der
Neuschaffung und Erweiterung von Verkaufseinheiten des Detailhandels
Anwendung, sofern deren gesamte Nettoladenfläche 1000 m2 und mehr
beträgt.
Ausgenommen sind Erweiterungen, bei denen der Zuwachs an
Nettoladenfläche
nicht mehr als 20% ausmacht.
§ 2
Definitionen
1 Für die Berechnung der Nettoladenfläche werden jene
Bruttogeschossflächen
von Detailhandelsgeschäften berücksichtigt, die dem Kunden zugänglich
sind, zuzüglich Bedienungs-, Pult-, Gestell- und Auslageflächen.
2 Als Detailgeschäfte gelten Betriebe, die Waren vorwiegend an Kunden
verkaufen, welche diese zu ihrem eigenen Gebrauch verwenden.
3 Bei Ausstellungsräumen für Möbel, Motorfahrzeuge usw. gilt nur die
Hälfte der effektiven Nettoladenfläche als Nettoladenfläche im
Sinne dieser
Vorschriften.
4 Als Verkaufseinheit gelten ein oder mehrere Detailhandelsunternehmen,
deren Nettoladenflächen in enger räumlicher Beziehung zueinander stehen
und die unter sich eine bauliche oder planerische Einheit bilden.
§ 3
Vorschriften
1 Verkaufseinheiten im Sinne von § 1 dürfen nur aufgrund eines
rechtskräftigen Quartierplanes bewilligt werden.
2 Die gesamte Nettoladenfläche einer Verkaufseinheit darf nicht
mehr als
8000 m2 betragen.
3 Verkaufseinheiten müssen den Zentren gemäss Ortsplanung zugeordnet
sein.
4 Die Grösse einer Verkaufseinheit hat sich nach der Funktion des
Zentrums zu richten, innerhalb dem sie erstellt werden soll.
5 Der erforderliche Ausbau des kantonalen und kommunalen Verkehrsnetzes
im Einflussbereich einer Verkaufseinheit muss auch ausserhalb des
Quartierplanperimeters durch rechtsverbindliche Pläne gesichert sein.
6 Verkaufseinheiten von 3000 m2 Nettoladenfläche und mehr müssen
mit dem
öffentlichen Verkehrsmittel gut erreichbar sein.
§ 4
Inkrafttreten
Diese Vorschriften treten sofort in Kraft und gelten bis zum
Inkrafttreten des definitiven Regionalplanes Siedlung.
Die Firma Magazine zum Globus AG, Zürich (Beschwerdeführerin 1),
die Firma Maus Frères SA, Genf (Beschwerdeführerin 2), die Brauerei
Ziegelhof (AG), Liestal (Beschwerdeführerin 3), Karl Martin-Leibundgut,
Frenkendorf (Beschwerdeführer 4), und René Nydegger-Schneider, Frenkendorf
(Beschwerdeführer 5), führen mit gemeinsamer Eingabe im Anschluss an
die Publikation des Landratsbeschlusses gegen diesen staatsrechtliche
Beschwerde. Sie rügen eine Verletzung von § 11 und § 18 Ziff. 2 und 4
der Kantonsverfassung (in Verbindung mit Art. 85 lit. a OG) sowie von
Art. 4, 22ter und 31 BV und stellen den Antrag, es sei der angefochtene
Landratsbeschluss vollumfänglich aufzuheben.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Beim angefochtenen Landratsbeschluss handelt es sich um eine
Anordnung generell-abstrakten Charakters, d.h. um einen Erlass im Sinne
von Art. 84 Abs. 1 OG. Zur Anfechtung eines solchen ist jeder legitimiert,
auf den die als verfassungswidrig bezeichneten Vorschriften künftig einmal
angewendet werden könnten; es genügt ein virtuelles Betroffensein (BGE
100 Ia 43, 99 Ia 396 E. Ia mit Hinweisen). Soweit gestützt auf Art. 85
lit. a OG eine Verletzung der Referendumspflicht gerügt wird, ist jeder
Stimmbürger des Kantons zur Beschwerde legitimiert, unabhängig davon,
ob und wieweit er durch den angefochtenen Erlass sachlich betroffen ist
(BGE 98 Ia 108 E. 1b).
Bei den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 handelt es sich um zwei
Unternehmen der Warenhausbranche, welche im Gebiet Hülften in Frenkendorf
die Erstellung eines grossen Einkaufszentrums (Nettonutzfläche rund 30000
m2) geplant haben und durch den angefochtenen Landratsbeschluss daher nicht
bloss virtuell, sondern unmittelbar betroffen sind. Die Beschwerdeführer
3 und 4 sind Eigentümer und eventuelle Verkäufer des für das erwähnte
Einkaufszentrum vorgesehenen Areals und insofern ebenfalls unmittelbar
betroffen. Soweit die Beschwerdeführer 1-4 den Landratsbeschluss
wegen seines materiellen Gehaltes anfechten, sind sie zur Beschwerde
grundsätzlich legitimiert. Ob sich alle vier Beschwerdeführer sowohl
auf die Eigentumsgarantie als auch die Handels- und Gewerbefreiheit
berufen können, ist hier nicht weiter zu untersuchen. Jedenfalls steht
den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 der Schutz von Art. 31 BV und den
Beschwerdeführern 3 und 4 der Schutz von Art. 22ter BV zu, so dass auf
die in der gemeinsamen Beschwerdeeingabe erhobenen entsprechenden Rügen
einzutreten ist.
Der Beschwerdeführer 4 ist überdies, zusammen mit dem Beschwerdeführer
5, als Stimmbürger des Kantons Basel-Landschaft zur Rüge legitimiert,
dass die fragliche Regelung Gegenstand eines referendumspflichtigen
formellen Gesetzes bilden müsste und der angefochtene Landratsbeschluss
daher die politische Stimmberechtigung verletze. Eine entsprechende
Rüge wird, unter Hinweis auf das Gewaltentrennungsprinzip, auch von den
Beschwerdeführerinnen 1-3 vorgebracht. Die Verletzung des Grundsatzes der
Gewaltentrennung kann auch von nicht stimmberechtigten Personen gerügt
werden, wenn sie durch den Inhalt des angefochtenen Erlasses virtuell
oder unmittelbar betroffen sind (BGE 93 I 44 ff. E. 3; vgl. auch BGE 96
I 141). Da dies nach dem Gesagten auf die Beschwerdeführer 1-3 zutrifft,
sind auch sie zur Erhebung der fraglichen Rüge legitimiert.
b) Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit von gesetzlichen
Vorschriften im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist massgebend,
ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn
zugemessen werden kann, der sie mit dem angerufenen Grundrecht vereinbar
erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt die angefochtene kantonale
Vorschrift nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung
entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise
zugänglich ist (BGE 91 I 85 E. 2; vgl. auch BGE 100 Ia 105, 99 Ia
274, ZBl 64/1963 S. 42; GYGI, Mittelbare Verfassungsverletzung als
Beschwerdegrund im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, in: Der Staat
als Aufgabe, Gedenkschrift für Max Imboden, S. 169 Ziff. 9). Sodann
sind im abstrakten Normenkontrollverfahren die möglichen Auswirkungen
einer neuen Vorschrift, selbst wenn deren Inhalt klar bestimmt ist und
der rechtsanwendenden Behörde keinerlei Spielraum offensteht, nie völlig
übersehbar. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung bezogen auf normale
Verhältnisse, wie sie vom Gesetzgeber zugrunde gelegt werden durften, als
verfassungsrechtlich haltbar, so vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie
sich in besonders gelagerten Einzelfällen als verfassungswidrig auswirken
könnte, ein Eingreifen des Verfassungsrichters im Stadium der abstrakten
Normenkontrolle im allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen, vor allem dann
nicht, wenn im fraglichen Sachbereich die Möglichkeit der spätern konkreten
Normenkontrolle den Betroffenen einen hinreichenden Schutz bietet. Wird
im dargelegten Sinne das Vorliegen einer Verfassungsverletzung im Rahmen
der abstrakten Normenkontrolle verneint, hindert dies den Bürger nicht,
die Verfassungswidrigkeit der betreffenden Vorschrift anlässlich ihrer
Anwendung im Einzelfall erneut geltend zu machen (BGE 100 Ia 105; 99 Ia 280
f., 265; ZBl 64/1963 S. 52 f.). Der im abstrakten Normenkontrollverfahren
zu fällende Entscheid erwächst insoweit nicht in Rechtskraft (BGE 68 I
29 f.)
Erwägung 2
2.- Die Verletzung der politischen Stimmberechtigung sowie des
Gewaltentrennungsprinzipes wird darin erblickt, dass der Landrat
mit dem angefochtenen Beschluss die ihm von Verfassungs wegen und
aufgrund gesetzlicher Ermächtigung zustehenden Rechtsetzungskompetenzen
überschritten und durch Umgehung der Referendumspflicht in die Befugnisse
des Stimmbürgers eingegriffen habe.
a) § 10 Abs. 1 KV gewährleistet ausdrücklich die Trennung zwischen
gesetzgebender, vollziehender und richterlicher Gewalt, grenzt aber den
Kompetenzbereich der betreffenden Staatsorgane nicht selber ab. Nach
§ 11 KV unterliegen der Volksabstimmung "alle Gesetze, ebenso die
allgemein verbindlichen Beschlüsse und Verträge, soweit sie über die in
Verfassung und Gesetzen den Behörden ausdrücklich eingeräumten Kompetenzen
hinausgehen". Der Landrat (Kantonsparlament) ist gemäss § 18 Ziff. 2 KV
zuständig zur Beratung und Beschlussfassung über alle Gegenstände, die nach
den §§ 11 und 11bis KV (Gesetze und Kreditbeschlüsse) der Volksabstimmung
unterstellt werden. Er ist sodann gemäss § 18 Ziff. 4 KV befugt zum "Erlass
der zur Einführung und Vollziehung von eidgenössischen oder kantonalen
Gesetzen erforderlichen Verordnungen; diese letztern dürfen aber niemals
veränderte oder neue Bestimmungen über die Hauptsache enthalten". §
22 KV überträgt dem Regierungsrat den Vollzug der Gesetze und sonstigen
Beschlüsse der Bundesbehörden und des Landrates.
b) § 139 des kantonalen Baugesetzes vom 15. Juni 1967 (BauG) ermächtigt
den Landrat zum Erlass einer Vollziehungsverordnung. Diese gesetzliche
Ermächtigung wiederholt, was sich bereits aus § 18 Ziff. 4 KV ergibt. Der
Landrat hat in Ausübung dieser Befugnis, gestützt auf § 18 Ziff. 4 KV und
§ 139 BauG, am 27. Januar 1969 eine Vollziehungsverordnung erlassen. Wie
weit diese allgemeine, verfassungsrechtlich verankerte Verordnungsbefugnis
des Kantonsparlamentes reicht, ist hier nicht zu untersuchen. Der Landrat
stützte sich bei Erlass des angefochtenen Beschlusses über das Verfahren
bei Schaffung neuer Verkaufsflächen nicht auf § 18 Ziff. 4 KV oder §
139 BauG, sondern - wie aus dem Ingress des Beschlusses hervorgeht -
auf spezielle Ermächtigungsnormen in § 35 ff. des Baugesetzes.
Wie das Bundesgericht in BGE 99 Ia 543 ff. (vgl. auch 100 Ia
326) erkannt hat, ist es mit den oben (Erw. 2a) wiedergegebenen
basel-landschaftlichen Verfassungsvorschriften vereinbar, dass durch
formelles Gesetz bestimmte, an sich dem Gesetzgeber vorbehaltene
Rechtsetzungskompetenzen an den Landrat delegiert werden. Diese
Delegationsmöglichkeit wird durch die kantonale Verfassung umfangmässig
keinen besonderen Einschränkungen unterworfen (BGE 99 Ia 544). Seitens
der Beschwerdeführer wird denn auch mit Grund nicht eingewendet, dass
die speziellen Ermächtigungsnormen des Baugesetzes, auf die sich der
Landratsbeschluss stützt, ihrerseits bereits verfassungswidrig seien. Es
wird vielmehr gerügt, dass der angefochtene Landratsbeschluss seinem Inhalt
nach in den betreffenden Vorschriften des Baugesetzes keine Grundlage
finde, mithin den Rahmen der gesetzlichen Ermächtigungsnorm sprenge. Wie
es sich damit verhält, prüft das Bundesgericht, da die fraglichen Normen
nicht dem Verfassungsrecht, sondern dem kantonalen Gesetzesrecht angehören,
lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 99 Ia 540, 98 Ia 591).
c) Das BauG regelt in den §§ 35-44 das Verfahren und den Gegenstand der
Regionalplanung. § 35 Abs. 1 BauG verpflichtet den "Kanton", Regionalpläne
und, soweit nötig, regionale Detailpläne zu erlassen. Nach § 35 Abs. 2
sind Regionalpläne vom Landrat, regionale Detailpläne vom Regierungsrat
zu genehmigen. Die regionale Detailplanung sowie die Bauvorschriften der
Gemeinden müssen den vom Landrat zu erlassenden Regionalplänen angepasst
werden (§ 42 BauG). Das BauG umschreibt den möglichen Zweck und Inhalt
dieser Regionalpläne nicht abschliessend, sondern nur beispielhaft. Die
entsprechende Bestimmung in § 41 BauG lautet:
"1 Die Regionalpläne stellen die Planungsziele einer Region dar und
stimmen die Planungsmassnahmen des Kantons und der Gemeinden aufeinander
ab.
2 Diese Pläne können unter anderem enthalten:
- die Linienführung und die Ausdehnung des Verkehrs- und des
Versorgungsnetzes;
- die für kantonale und regionale Werke erforderlichen Areale;
- den Umfang der Landwirtschafts- und Erholungsgebiete sowie die
schützenswerten Landschaften und Objekte;
- den Umfang und die Gliederung der Baugebiete."
Da solche Pläne regelmässig Rechtsvorschriften mitenthalten (LENDI,
Raumbedeutsame Pläne, ZSR 92/1973 I 110 f.), lässt es sich unter dem
Gesichtswinkel der Willkür nicht beanstanden, dass der Landrat aufgrund
der ihm erteilten Kompetenz über bestimmte, regionplanerisch relevante
Sachverhalte schon vor der Inkraftsetzung des eigentlichen Regionalplanes
Vorschriften erlässt. Die angefochtenen Vorschriften sollen nur bis zum
Inkrafttreten des definitiven Regionalplanes Siedlung gelten (§ 4 des
Landratsbeschlusses). In der Beschwerdeantwort wird dementsprechend darauf
hingewiesen, dass es sich beim angefochtenen Landratsbeschluss lediglich
um einen "vorweggenommenen Teil" des einschlägigen Regionalplanes handle,
der voraussichtlich in zwei bis drei Jahren Rechtskraft erlangen werde.
Wohl sieht § 41 Abs. 2 BauG eine regionplanerische Erfassung der
Detailhandelsversorgung nicht ausdrücklich vor, doch ist die Umschreibung
von Zweck und Inhalt der Regionalplanung nach dem Wortlaut dieser
Vorschrift ("Diese Pläne können unter anderem enthalten: ...") nicht
abschliessend. Es lässt sich, wie nachfolgend in anderem Zusammenhang
noch darzutun sein wird, nicht von der Hand weisen, dass die Erstellung
von Einkaufszentren in verschiedener Hinsicht raumplanerisch relevante
Auswirkungen haben kann. Angesichts der weitgefassten, bewusst nicht
abschliessenden Zweckumschreibung in § 41 BauG kann dem Landrat nicht
vorgeworfen werden, durch einen Erlass der vorliegenden Art die ihm vom
Gesetzgeber im Bereiche der Regionalplanung übertragenen Kompetenzen
klarerweise überschritten zu haben.
Was die Beschwerdeführer hiezu vorbringen, schlägt jedenfalls
unter dem Gesichtswinkel der Willkür nicht durch. Dass im Ingress
des Landratsbeschlusses als Gesetzesgrundlage neben § 35 auch § 44
BauG angeführt wird, der von den Rechtswirkungen regionaler Detailpläne
handelt, ist zwar, wie die Beschwerdeführer zu Recht hervorheben, nicht
ganz verständlich. Dieser Hinweis dürfte wohl auf einem Irrtum beruhen. In
der Beschwerdeantwort werden als massgebende Bestimmungen nurmehr noch
die §§ 35 und 41 BauG angeführt, und auf diese Vorschriften lässt sich der
angefochtene Beschluss nach dem Gesagten ohne Willkür stützen. Die Rüge,
es seien die für den Erlass regionaler Detailpläne geltenden besonderen
Verfahrensvorschriften nach §§ 37 und 38 BauG missachtet worden, wird damit
hinfällig. Eine offensichtliche, d.h. willkürliche Kompetenzüberschreitung
liegt weder in bezug auf den Erlass als Ganzes noch in bezug auf einzelne
Vorschriften desselben vor, weshalb die Beschwerde, soweit damit eine
Verletzung der politischen Stimmberechtigung und des Grundsatzes der
Gewaltentrennung gerügt wird, abzuweisen ist. Ob und wie weit der
Landratsbeschluss seinem Inhalt nach raumplanerischen Zielen dient,
wird mit erweiterter Kognition in anderem Zusammenhang noch zu prüfen sein.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführer rügen, dass der angefochtene Erlass sowohl
gegen die Eigentumsgarantie als auch gegen die Handels- und Gewerbefreiheit
verstosse. Der Landratsbeschluss über das Verfahren bei Schaffung neuer
Verkaufsflächen bildet, wie ausgeführt, Teil der Regionalplanung und hat
insoweit baurechtlichen Charakter. Er berührt indessen die Interessen der
Grundeigentümer nur eher am Rande. Die Möglichkeit, sein Land für den Bau
eines Einkaufszentrums zur Verfügung zu stellen, bedeutet aus der Sicht
des einzelnen Grundeigentümers nur eine Nutzungsmöglichkeit unter vielen
andern, und dort, wo ein derartiges Projekt praktisch überhaupt in Betracht
kommt, wird meist auch eine andere finanziell interessante Überbauung
des Grundstückes möglich sein. Die Baufreiheit der Grundeigentümer wird
insofern nur geringfügig beschränkt. Der Landratsbeschluss trifft vor
allem jene Unternehmen des Detailhandels, die daran interessiert sind
oder in Zukunft interessiert sein könnten, im Kanton Basel-Landschaft
Einkaufszentren mit mehr als 1000 m2 Nettoladenfläche zu betreiben,
und zwar unabhängig davon, ob sie selber Eigentümer des hiezu benötigten
Areals sind oder nicht. Der angefochtene Beschluss berührt somit nicht
bloss die Eigentumsgarantie, sondern in noch stärkerem Masse die Handels-
und Gewerbefreiheit und ist daher, entsprechend den erhobenen Rügen, sowohl
unter dem Gesichtswinkel des einen wie des anderen Grundrechtes zu prüfen.
Zwar sind bau- und planungsrechtliche Vorschriften, welche
die Befugnisse des Grundeigentümers beschränken, aufgrund dieses
Anknüpfungspunktes vorab der Eigentumsgarantie unterstellt. Diese enthält
als sachbezogenes Grundrecht jene verfassungsrechtlichen Schranken,
welche bei derartigen Eingriffen in erster Linie zu beachten sind. Das
will indessen nicht heissen, dass eigentumsbeschränkende Massnahmen
der Schutzwirkung anderer Grundrechte entzogen wären. Berühren solche
Massnahmen neben der Eigentumsgarantie in spezifischer Weise, sei es
generell oder aus der Sicht einzelner Betroffener, auch anderweitige
Freiheitsrechte, so sind die sich daraus ergebenden zusätzlichen Schranken
und Wertungsgesichtspunkte bei der verfassungsrichterlichen Überprüfung
zu berücksichtigen.
Soweit die Beschwerdeführer rügen, die angefochtene Massnahme entbehre
der gesetzlichen Grundlage, macht es keinen Unterschied, ob man die
Beschwerde unter dem Gesichtswinkel von Art. 22ter BV oder zusätzlich auch
unter jenem von Art. 31 BV prüft; das betreffende Erfordernis ergibt sich
in gleicher Weise aus beiden Grundrechten, und es besteht, jedenfalls im
konkreten Fall, auch kein Unterschied hinsichtlich der bundesgerichtlichen
Kognition. Ähnliches gilt in bezug auf das Gebot der Verhältnismässigkeit,
das ebenfalls in beiden Freiheitsrechten enthalten ist. Unterschiedliche
Schranken ergeben sich jedoch in bezug auf die der angefochtenen Massnahme
zugrunde liegende Zielsetzung. Nach Art. 22ter BV ist grundsätzlich
jedes öffentliche Interesse geeignet, einen Eingriff in das Eigentum zu
rechtfertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht rein fiskalischer Art ist
oder gegen anderweitige Verfassungsnormen verstösst (SALADIN, Grundrechte
im Wandel, S. 146 ff., mit Hinweisen auf Judikatur). Demgegenüber enthält
Art. 31 BV in dieser Hinsicht eine besondere Schranke, indem nicht jedes
irgendwie geartete öffentliche Interesse ein zulässiges Motiv für einen
Eingriff in die Gewerbefreiheit bilden kann. Eine der wesentlichsten
Schutzfunktionen dieses Grundrechtes besteht darin, dass es den Kantonen
Massnahmen mit wirtschaftspolitischer Zielsetzung untersagt (BGE 99 Ia 619
E. 5a, 373 E. 2; 98 Ia 400; 97 I 504). Welche Folgerungen sich daraus im
Bereiche der Raumplanung ergeben, wird nachfolgend noch zu erörtern sein.
Erwägung 4
4.- Staatliche Massnahmen, welche das Eigentum beschränken oder in die
Handels- und Gewerbefreiheit eingreifen, bedürfen vorab einer gesetzlichen
Grundlage (Art. 22ter Abs. 2 BV; betreffend Handels- und Gewerbefreiheit:
BGE 98 Ia 400). Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn der Eingriff in
einem Gesetz in materiellem Sinn, das heisst in einer generell-abstrakten
Norm vorgesehen ist, die sich ihrerseits als verfassungsmässig erweist
(BGE 98 Ia 664, 591; 97 I 796; 91 I 462 f.; 90 I 323; 89 I 470; 88 I 176;
87 I 453; 83 I 113). Richtet sich die Beschwerde, wie hier, unmittelbar
gegen eine rechtssatzmässige Regelung als solche, so kann sich unter dem
Gesichtswinkel des Erfordernisses der gesetzlichen Grundlage nurmehr noch
die Frage stellen, ob die angefochtene Norm ihrerseits "verfassungsmässig"
ist, d.h. innerhalb des Zuständigkeitsbereiches des legiferierenden
Organs liegt und rechtmässig zustandegekommen ist (BGE 98 Ia 591). Ob
sie mit den berührten Freiheitsrechten vereinbar und damit auch materiell
verfassungsmässig ist, ist keine Frage, die bereits im Zusammenhang mit
dem Legalitätserfordernis zu prüfen wäre.
Es wurde bereits bei Behandlung der Rüge der Verletzung der politischen
Rechte und des Gewaltentrennungsprinzips (Erw. 2) festgestellt, dass
sich der angefochtene Landratsbeschluss ohne Willkür auf eine spezielle
Ermächtigungsnorm des Baugesetzes stützen lässt, die ihrerseits
verfassungsrechtlich zulässig ist. Da hier weder aus der Sicht der
Grundeigentümer noch aus jener der betroffenen Detailhandelsunternehmen
von einem "besonders schweren Eingriff" gesprochen werden kann,
prüft das Bundesgericht die Frage, ob der angefochtene Beschluss im
kantonalen Baugesetz eine genügende Grundlage findet, auch auf Anrufung
von Art. 22ter und Art. 31 BV nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel
der Willkür (betr. Art. 22ter: BGE 99 Ia 250 E. 2; betr. Art. 31 BV: 101
Ia 351 E. 4). Diese beiden Freiheitsrechte entfalten daher in diesem Punkt
keine weitergehende Schutzwirkung. Die Rüge der mangelnden gesetzlichen
Grundlage dringt nicht durch.
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführer räumen ein, dass der Erlass von
Sonderbewilligungsvorschriften für Einkaufszentren an sich im öffentlichen
Interesse liegen könne. Die im angefochtenen Landratsbeschluss vorgesehenen
Einschränkungen gingen jedoch über das durch das öffentliche wohl
geforderte Mass hinaus und widersprächen dem Gebot der Verhältnismässigkeit
wie auch jenem der Rechtsgleichheit. Sie seien überdies gewerbepolitisch
motiviert und verstiessen damit nicht nur gegen Art. 22ter BV, sondern
auch gegen Art. 31 BV.
a) Raumplanerische Massnahmen, welche eine zweckmässige Nutzung
des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes sichern wollen,
erfüllen einen verfassungsrechtlich ausdrücklich anerkannten öffentlichen
Zweck (Art. 22quater BV; BGE 99 Ia 615 ff.). Derartige Vorkehren dürfen
auch sozialpolitische Ziele verfolgen (BGE 100 Ia 336; 99 Ia 614 ff.,
38). Sie ziehen, soweit sie die Nutzung des Grundeigentums regeln,
regelmässig eine Einschränkung der gewerblichen und wirtschaftlichen
Betätigungsmöglichkeiten nach sich und können dementsprechend mit
wirtschaftspolitischen Auswirkungen verbunden sein. Diese Folge steht
zu Art. 31 BV grundsätzlich nicht in Widerspruch, solange die Massnahme
raumplanerisch bedingt ist und im Zielbereich von Art. 22quater BV liegt
(BGE 99 Ia 617 f. E. 4d, 621). Immerhin darf der Grundsatz der Handels-
und Gewerbefreiheit gegenüber derartigen Eingriffen nicht völlig seines
Gehaltes entleert werden (BGE 99 Ia 621, 618). Eine Verletzung von Art. 31
BV (und indirekt auch eine solche von Art. 22ter BV, vgl. BGE 99 Ia 618)
liegt vor, wenn eigentumsbeschränkende Massnahmen der Kantone unter
dem Deckmantel der Raumplanung einen Eingriff in den wirtschaftlichen
Wettbewerb bezwecken, um bestimmte Gewerbezweige oder Betriebsformen vor
Konkurrenz zu schützen oder in ihrer Existenz zu sichern (BGE 99 Ia 618,
98 Ia 400, 97 I 504, 66 I 23 ff.). Vom Verbot derartiger verkappter
gewerbepolitischer Massnahmen abgesehen, darf die wirtschaftliche
und gewerbliche Betätigung auch durch raumplanerisch motivierte
Eingriffe keinen weitergehenden Schranken unterworfen werden, als es
zur Herstellung einer sinnvollen Nutzungsordnung notwendig ist. Hat
eine kantonale Massnahme, wiewohl sie an sich auf ein zulässiges
Ziel im Rahmen von Art. 22quater BV ausgerichtet ist, unbeabsichtigt
schwerwiegende wirtschaftliche oder wirtschaftspolitische Nebenwirkungen,
so ist gegebenenfalls auf dem Wege einer Interessenabwägung abzuklären,
ob das raumplanerische Anliegen das erforderliche Gewicht besitzt, um
diese Nachteile zu rechtfertigen.
b) Die Erstellung von Einkaufszentren wirft regelmässig
raumplanerisch relevante Probleme auf. Es handelt sich zunächst um
solche der Erschliessung, der störenden Wirkung auf die Nachbarschaft
und der verkehrstechnisch einwandfreien Verbindung mit dem öffentlichen
Strassennetz, welches der erhöhten Verkehrsbelastung häufig nicht ohne
weiteres gewachsen ist. Es muss sodann je nach Standort eine Anpassung an
die bauliche oder landschaftliche Umgebung angestrebt werden. Hinsichtlich
der Standortwahl können sich Probleme daraus ergeben, dass keine der
ausgeschiedenen Bau- und Nutzungszonen für die Aufnahme derartiger
atypischer Betriebe vorgesehen oder geeignet ist (vgl. dazu Urteil vom
2. Juli 1975 i.S. Bill und Kons. gegen Regierungsrat Solothurn, E. 2 a.E.,
publ. in ZBl 1976 S. 357 ff.). Die zweckentsprechende Ausgestaltung von
Einkaufszentren setzt in der Regel bauliche Sondernormen voraus, welche
von der Grundordnung abweichen. Es kann auch einem legitimen planerischen
Anliegen entsprechen, zu verhindern, dass die bestehenden Ortszentren,
insbesondere solche von historisch erhaltenswürdigem Rang, durch den
Bau von abseits gelegenen Einkaufszentren völlig entleert oder in ihrer
Lebensfähigkeit schwer beeinträchtigt werden. Der Bau von Einkaufszentren
wirft somit bau- und planungsrechtliche Fragen auf, die nach dem Gesagten
zulässigerweise Gegenstand besonderer Vorschriften sein dürfen. Neben dem
Kanton Basel-Landschaft haben denn auch verschiedene andere Kantone, so
Freiburg, Zug, Solothurn und Bern, Sondervorschriften über Einkaufszentren
erlassen oder die Schaffung von solchen vorgesehen.
Als weiterer Gesichtspunkt füllt in Betracht, dass Einkaufszentren
tiefgreifende Veränderungen und Verlagerungen in der Warenversorgung der
Bevölkerung mit sich bringen können. Gegenstand der Raumplanung darf
mindestens in gewissen Schranken ebenfalls die Konsumversorgung der
Wohngebiete sein (BBl 1972 I 1479). Die Erstellung von Einkaufszentren
darf Beschränkungen unterworfen werden, die verhindern, dass die
Beschaffung von Gütern des täglichen Bedarfs für Personen, die nicht
über eigene Verkehrsmittel verfügen, in unzumutbarer Weise gefährdet
wird. Soweit Massnahmen in dieser Richtung notwendig sind, um ein
bestimmtes Mindestmass an Dezentralisation in der Konsumgüterverteilung
zu erhalten, sind sie verfassungsrechtlich zulässig, auch wenn sie als
Nebenwirkung für die bestehenden Geschäftsbetriebe einen Konkurrenzschutz
zur Folge haben. Die sozial- und versorgungspolitische Zielsetzung muss
allerdings klar erkennbar im Vordergrund stehen. Hat die Massnahme primär
wirtschaftspolitischen Charakter, verletzt sie Art. 31 BV. Wo die Grenze
verläuft, wird naturgemäss nicht leicht zu beantworten sein.
Erwägung 6
6.- Der Landratsbeschluss über das Verfahren bei Schaffung neuer
Verkaufsflächen bestimmt im wesentlichen, dass
- Verkaufseinheiten von über 1000 m2 Nettoladenfläche nur aufgrund
eines rechtskräftigen Quartierplanes bewilligt werden dürfen (§ 1 in
Verbindung mit § 3 Abs. 1),
- die gesamte Nettoladenfläche einer Verkaufseinheit nicht mehr als
8000 m2 betragen darf (§ 3 Abs. 2),
- die Verkaufseinheiten den Zentren gemäss Ortsplanung zugeordnet
sein müssen (§ 3 Abs. 3), wobei sich ihre Grösse nach der Funktion des
Zentrums zu richten hat, in dem sie erstellt werden sollen (§ 3 Abs. 4),
- Verkaufseinheiten mit einer Nettoladenfläche ab 3000 m2 mit
öffentlichen Verkehrsmitteln gut erreichbar sein müssen (§ 3 Abs. 6).
Das erstgenannte Erfordernis, wonach Einkaufszentren nur im Rahmen
eines Quartierplanes erstellt werden dürfen, leuchtet ohne weiteres ein
und wird von den Beschwerdeführern mit Grund nicht beanstandet. Doch
auch die weiteren Anforderungen können im Grundsatz einem zulässigen
raumplanerischen Anliegen entsprechen. Ob sie im Ausmass haltbar sind,
wird noch zu prüfen sein. Vorab ist festzuhalten, dass nach dem Wortlaut
und dem Sinn des Landratsbeschlusses keine Unterscheidung danach getroffen
wird, welche Unternehmen oder Firmen in den betreffenden Verkaufseinheiten
ein Detailgeschäft zu betreiben gedenken. Es werden nicht bestimmte
Unternehmensformen (Warenhäuser, Kettengeschäfte, Discountläden usw.) von
vornherein ausgeschlossen. Ebensowenig kann aus dem Landratsbeschluss
und dem Begleitbericht des Regierungsrates gefolgert werden, dass
die Erstellung grösserer Verkaufseinheiten überhaupt verhindert werden
soll. Der Beschluss richtet sich nicht nur an die Grundeigentümer, sondern
vor allem an die Gemeinden, die nach den nunmehr vorgesehenen Kriterien
aufgrund eines Quartierplanes zu entscheiden haben, wo und in welchem
Ausmass Verkaufseinheiten des Detailhandels zugelassen werden sollen. Es
wäre verfassungswidrig, wenn der Landratsbeschluss von den kantonalen
und kommunalen Behörden so gehandhabt werden sollte, dass er auf ein
grundsätzliches Verbot derartiger Anlagen hinausliefe. Die Ortsplanung
muss sich nach sachlichen Überlegungen richten (BGE 95 I 550 ff.).
a) Verfassungsrechtliche Bedenken erweckt die Beschränkung der
höchstzulässigen Nettoladenfläche auf 8000 m2 je Verkaufseinheit (§ 3
Abs. 2). Diese Begrenzung wird zunächst mit Argumenten verkehrstechnischer
Art begründet; es wird geltend gemacht, dass grösser dimensionierte
Einkaufszentren regelmässig eine Überbelastung des öffentlichen
Strassennetzes zur Folge hätten und mit unlösbaren städtebaulichen
Problemen verbunden wären. Sodann wird darauf hingewiesen, dass
Einkaufszentren mit mehr als 8000 m2 Nettoladenfläche die bestehenden
Ortszentren in ihrer Funktion, insbesondere auch in bezug auf die
Güterversorgung, aushöhlen würden. - Die Begrenzung wird somit
mit raumplanerischen Überlegungen begründet, die nach dem Gesagten
nicht zum vornherein unstichhaltig oder unzulässig sind. Soweit die
Massnahme darauf abzielt, die Entstehung von Super-Zentren unter allen
Umständen zu verhindern, kann ihr jedoch, ungeachtet der vorgebrachten
raumplanerischen Argumente, eine gewisse gewerbepolitische Note nicht
abgesprochen werden. Die Begrenzung auf 8000 m2 Nettoladenfläche
bedeutet nämlich - gemäss der Einstufung durch eine Arbeitsgruppe der
Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung -, dass künftig nurmehr
noch Einkaufszentren kleiner bis mittlerer Grösse erstellt werden
können (Kleinzentren 1000-4000 m2, Mittelzentren 4000-12000 m2). Es
ist denkbar, dass sich die fragliche Schranke in bestimmten Fällen mit
raumplanerischen Überlegungen nicht durchschlagend begründen lässt
und sich als unverhältnismässig oder in vorherrschender Weise als
gewerbeschützend auswirken könnte. Diese Möglichkeit, die immerhin
nicht dem Regelfall entsprechen dürfte, reicht indessen nicht aus, um
die Vorschrift als solche generell als verfassungswidrig zu erklären und
aufzuheben, jedenfalls dann nicht, wenn man berücksichtigt, dass es sich
beim Landratsbeschluss um eine provisorische Massnahme handelt, die nur
bis zum Inkrafttreten des definitiven Regionalplanes Siedlung Geltung hat
(§ 4 des Landratsbeschlusses). Die definitive Regelung soll nach Angabe
des Regierungsrates "mit grosser Sicherheit" in zwei bis drei Jahren in
Rechtskraft erwachsen. Der Landrat wird somit im Rahmen der ihm obliegenden
Regionalplanung zu dieser Frage nochmals Stellung nehmen müssen und
möglicherweise als definitive Lösung eine flexiblere Regelung erlassen. Ob
§ 3 Abs. 2 des Landratsbeschlusses als definitive Anordnung zulässig wäre,
kann offen bleiben. Als eine zeitlich beschränkte, provisorische Massnahme,
welche die im Gange befindliche Entwicklung sofort in den Griff bekommen
will, hält die starre und allenfalls etwas knappe Begrenzung der maximalen
Nettoladenfläche auf 8000 m2 vor der Verfassung stand.
b) Nicht ohne weiteres als verfassungsmässig erscheint sodann die
Vorschrift, wonach Verkaufseinheiten mit über 3000 m2 Nettoladenfläche
mit öffentlichen Verkehrsmitteln "gut erreichbar" sein müssen (§
3 Abs. 6). Dieses Erfordernis wird vom Regierungsrat vor allem mit
versorgungspolitischen Überlegungen begründet. Es wird offenbar angenommen,
dass die Einkaufszentren dann keine Gefährdung der Warenversorgung
der nichtmotorisierten Bevölkerung bedeuten, wenn sie gleichermassen
wie die Geschäfte im Ortszentrum mit öffentlichen Verkehrsmitteln oder
zu Fuss erreichbar sind. Da als öffentliche Verkehrsmittel in diesem
Zusammenhang nur die fahrplanmässig und in verhältnismässig kurzen
Abständen verkehrenden Tram- oder Autobusbetriebe oder gegebenenfalls
frequenzstarke Vorortsbahnen gelten können, kommen demnach selbst
kleine Verkaufszentren (bis 4000 m2) nur am Rande von Ortschaften mit
öffentlichen Verkehrsbetrieben in Betracht. Öffentliche Verkehrsbetriebe
werden jedoch in der Regel nur in grösseren Ortschaften bestehen, wo
Verkaufszentren ausserhalb des Kerns nicht ohne weiteres geeignet sind,
die Konsumgüterversorgung innerhalb der Siedlung zu gefährden. Mit
versorgungspolitischen Überlegungen allein lässt sich die fragliche
Vorschrift nicht hinreichend rechtfertigen. Für eine Einschränkung dieser
Art können indessen auch verkehrspolitische und verkehrstechnische
Gründe angeführt werden. Es entspricht grundsätzlich einem zulässigen
raumplanerischen Anliegen, dass Einkaufszentren von einer bestimmten
Grösse an nicht ausschliesslich mit privaten Fahrzeugen, sondern auch mit
öffentlichen Verkehrsmitteln zugänglich sein sollen. Dass die Grenze mit
3000 m2 hier eindeutig zu tief gezogen worden wäre, wird in der Beschwerde
nicht dargetan. Es wird lediglich - zu Unrecht - behauptet, dass jede
Auflage in dieser Richtung zum vornherein des öffentlichen Interesses
entbehre und daher unzulässig sei. Die Beschwerde ist daher auch in diesem
Punkt abzuweisen, was aber nicht ausschliesst, dass sich die Vorschrift
in ihrer Anwendung im Einzelfall als verfassungswidrig erweisen kann.
c) Ähnliches gilt in bezug auf die beanstandete Regelung in § 3 Abs. 3
und 4, wonach Verkaufseinheiten den "Zentren gemäss Ortsplanung zugeordnet"
sein müssen und sich hinsichtlich ihrer Grösse "nach der Funktion des
Zentrums zu richten haben, innerhalb dem sie erstellt werden sollen".
Die Erhaltung oder Neuschaffung funktionsfähiger Ortszentren ist ein
legitimes raumplanerisches Ziel. Der Bau neuer Einkaufszentren kann
daher auch aus ortsplanerischen Gründen lage- und grössenmässig gewissen
Einschränkungen unterworfen werden. Als allgemeine Richtlinie lassen sich
die erwähnten Vorschriften nicht beanstanden. Ihr Wortlaut schliesst eine
verfassungskonforme Handhabung nicht aus.
d) Die Vorschriften des Landratsbeschlusses sind anwendbar auf
"Verkaufseinheiten des Detailhandels" mit einer Gesamtnettoladenfläche von
1000 m2 und mehr (§ 1). Als Verkaufseinheit in diesem Sinne gelten ein
oder mehrere Detailhandelsunternehmen, deren Nettoladenfläche in enger
räumlicher Beziehung zueinander stehen und die unter sich eine bauliche
oder planerische Einheit bilden (§ 2 Abs. 4). Die Beschwerdeführer machen
geltend, es bestehe kein verfassungsmässiges öffentliches Interesse,
eine gemäss dieser Begriffsumschreibung unter den Landratsbeschluss
fallende Verkaufseinheit mit über 1000 m2 Nettoladenfläche anders zu
behandeln als beispielsweise drei nebeneinander liegende Läden, die zwar
keine Verkaufseinheit im Sinne von § 2 Abs. 4 bildeten, aber insgesamt
mehr als 1000 m2 Verkaufsfläche umfassten. Eine derartige Unterscheidung
verstosse auch gegen das Gebot der Rechtsgleichheit.
Der Einwand ist unbegründet. Die beanstandete Vorschrift in § 2 Abs. 4
spricht von "enger räumlicher Beziehung" und stellt nicht darauf ab, ob
die Verkaufsflächen getrennt sind oder nicht. Eine Verfassungswidrigkeit
läge erst vor, wenn man die Vorschrift formalistisch statt nach ihrem
erkennbaren Zweck auslegen würde.
e) Der angefochtene Landratsbeschluss erweist sich somit,
unter den erwähnten Vorbehalten, als mit Art. 22ter und Art. 31 BV
vereinbar. Der Regierungsrat ist immerhin bei der im Begleitbericht
zum Landratsbeschluss enthaltenen Äusserung zu behaften, dass bei der
Anwendung dieser Vorschriften nicht der Schutz der mittleren und kleineren
Detailhandelsgeschäfte in den Vordergrund gestellt werden darf.
Erwägung 7
7.- Die Beschwerdeführer Martin und Nydegger rügen, es werde ihnen
durch den angefochtenen Landratsbeschluss die Möglichkeit genommen,
ihre Einkäufe nach Belieben in Einkaufszentren von angemessener Grösse
tätigen zu können; sie würden dadurch in dem ihnen aufgrund von Art. 31
BV indirekt zustehenden Anspruch verletzt, als Konsumenten von den
Vorteilen der garantierten freien Konkurrenz Nutzen zu ziehen. Sie
berufen sich damit sinngemäss auf eine aus Art. 31 BV abzuleitende
"Konsumfreiheit". Die Handels- und Gewerbefreiheit gibt indessen
dem Verbraucher keinen verfassungsmässigen Anspruch darauf, dass
eine möglichst grosse Anzahl von Einkaufsgelegenheiten entsteht. Mit
Art. 31 BV gewährleistete der Verfassungsgeber lediglich eine Berufs-
und Unternehmungsfreiheit, nicht auch eine Konsumfreiheit (J.P. MÜLLER,
Soziale Grundrechte in der Verfassung, ZSR 92/1973 II S. 895; GYGI,
Die schweizerische Wirtschaftsverfassung, ZSR 89/1970 II S. 362; JUNOD,
Problèmes actuels de la constitution économique suisse, ZSR 89/1970 II
S. 755). Das bestätigen die Bestrebungen, die darauf gerichtet sind,
den Konsumentenschutz verfassungsrechtlich zu verankern, freilich
voraussichtlich nicht in Gestalt einer grundrechtlichen Konsumfreiheit,
sondern einer bestimmten staatlichen Konsumentenpolitik zur Information
des Verbrauchers.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.