BGE 101 IB 87
101 Ib 87
15. Auszug aus dem Urteil vom 2. Mai 1975 i.S. Zentralverband
schweizerischer Milchproduzenten und Schweizerische Butterunion gegen
Primolk AG und Eidg. Volkswirtschaftsdepartement Regeste
Milchwirtschaft: Mitgliedschaft in der Schweizerischen Zentralstelle
für Butterversorgung (Butyra), Voraussetzungen, Unterscheidung zwischen
"Organisationen" und "Firmen" des Buttergrosshandels. Art. 26 LwG,
Art. 15 MB, Art. 11 ff. Verordnung vom 25. Oktober 1960 über die Butyra.
1. Legitimation von Mitgliedern der Butyra zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine Verfügung über die Einstufung
eines neuen Unternehmens des Buttergrosshandels (Erw. 2a).
2. Ist ein von Detaillisten gebildetes Unternehmen
des Buttergrosshandels als "Organisation" oder als "Firma"
einzustufen? Auslegung der Art. 12 und 13 Butyra-Verordnung (Erw. 3).
Sachverhalt
A.- Die Butyra, Schweizerische Zentralstelle für Butterversorgung ist
eine Genossenschaft des öffentlichen Rechts im Sinne des Art. 829 OR. Nach
Art. 15 MB ist ausschliesslich ihr - unter Vorbehalt der Bestimmungen
über den kleinen Grenzverkehr - die Einfuhr von Butter gestattet.
Eine Verordnung des Bundesrates vom 25. Oktober 1960 (SR 916.357.1,
im folgenden: V) und die Statuten der Butyra regeln im einzelnen deren
Organisation und Tätigkeit.
Mitglieder der Butyra können "Organisationen" und "Firmen" sein,
"zu deren dauerndem Geschäftszweck der Buttergrosshandel gehört" (Art. 15
Abs. 2 MB, Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 1 V). Unter Buttergrosshandel
ist die Vermittlung von Butter an Abnehmer zu verstehen, welche
nicht die letzten Verbraucher (Konsumenten, Gewerbe, Industrie) sind
(Art. 11 Abs. 1 V). Die Genossenschafter haben Anspruch darauf, von der
Butyra mit Butter zu Grossistenpreisen beliefert zu werden, und Butter
produzierende Genossenschafter (Butterzentralen) sind verpflichtet,
andere Genossenschafter zu denselben Bedingungen zu beliefern (Art. 3,
21 und 22 V).
Als "Organisationen des Buttergrosshandels" gelten nach Art. 12
Abs. 1 V "der Zentralverband schweizerischer Milchproduzenten sowie
Zusammenschlüsse von Grossisten (Art. 13) oder von andern Wiederverkäufern
in privatrechtlichen Körperschaften, welche Buttergrosshandel
betreiben". Sie müssen in Perioden von zwei Jahren durchschnittlich pro
Jahr mindestens einen im Sinne des Art. 14 V anrechenbaren Umsatz von
400'000 kg Butter erreichen (Art. 12 Abs. 2 V).
Als "Firmen des Buttergrosshandels" (Grossisten) gelten nach Art. 13
Abs. 1 V "Einzelfirmen und Personengesellschaften sowie privatrechtliche
Körperschaften, die nicht Organisationen des Buttergrosshandels sind". Sie
müssen mindestens die Hälfte ihres Butterumsatzes an Wiederverkäufer
liefern und in Perioden von zwei Jahren durchschnittlich pro Jahr
mindestens einen im Sinne des Art. 14 V anrechenbaren Umsatz von 120'000
kg Butter erreichen (Art. 13 Abs. 2 V).
Ein Genossenschafter der Butyra verliert die Mitgliedschaft, sobald
festgestellt ist, dass er den erforderlichen anrechenbaren Mindestumsatz
nicht oder nicht mehr erreicht (Art. 18 Abs. 1 V).
Die Primolk AG, Luzern, wurde am 24. Juli 1972 gegründet. Gründer
und Aktionäre sind fünf im Butterdetailhandel tätige Firmen. Die neue
Unternehmung stellte das Gesuch, als "Firma" in die Butyra aufgenommen zu
werden. Der Vorstand der Butyra nahm die Gesuchstellerin als "Organisation"
mit Wirkung ab 1. November 1972 auf. Die Gesuchstellerin erhob Beschwerde
beim Eidg. Volkswirtschaftsdepartement (EVD). Dieses entschied wie folgt:
"1. Die Beschwerde wird abgewiesen und festgestellt, dass ab
1. November 1972 die Primolk AG nur als Organisation in die Butyra
aufgenommen werden konnte.
2. Aufgrund veränderter Verhältnisse wird die Butyra angewiesen,
der Primolk AG ab 1. November 1973 die Mitgliedschaft als Firma
zuzuerkennen."
In der Begründung wird ausgeführt, anfänglich habe die Rekurrentin
nur die fünf Aktionäre beliefert; nun treibe sie aber auch mit andern,
von ihr unabhängigen Unternehmen Buttergrosshandel.
Der Zentralverband schweizerischer Milchproduzenten und die
Schweizerische Butterunion, eine Organisation von Buttergrossisten,
führen Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, das Dispositiv 2
des Entscheids des EVD sei aufzuheben, und das Gesuch der Primolk AG,
als "Firma" in die Butyra aufgenommen zu werden, sei abzuweisen. Es
wird geltend gemacht, die Beschwerdegegnerin sei nach wie vor eine
"Organisation" des Buttergrosshandels.
Das Bundesgericht Weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Hinsichtlich der Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ist hier Art. 103 lit. a OG massgebend; die lit. b und c ebenda fallen
ausser Betracht. Art. 103 lit. a OG verlangt, dass der Beschwerdeführer ein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen
Verfügung hat. Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch bloss
tatsächlicher Natur sein; es braucht nicht durch das anwendbare materielle
Recht geschützt zu sein. Erforderlich ist aber ein besonderes Interesse,
das nur Einzelnen oder jedenfalls nur einem beschränkten Personenkreis
eigen ist, und zwar ein unmittelbares Interesse, d.h. eine Beziehung des
Beschwerdeführers zum Gegenstand des Streites, die so nahe ist, dass sie
vom Richter berücksichtigt zu werden verdient (BGE 99 Ib 105 ff., 206,
213; 100 Ib 336 ff.).
a) ... Hier geht es um die Anwendung der Bestimmungen der V über
die zwei Arten von Genossenschaftern der Butyra. Diese Bestimmungen
sind wirtschaftspolitischer und nicht polizeilicher Natur. Aus Gründen,
auf die in Erw. 3 hiernach zurückzukommen ist, soll den Unternehmen, die
durch den Zusammenschluss von Butterdetailgeschäften entstanden sind, der
Eintritt in den Buttergrosshandel erschwert werden; damit wird bezweckt,
die bisherige Struktur dieses Wirtschaftszweiges zugunsten der bereits
in der Butyra zusammengeschlossenen Handelsunternehmen nach Möglichkeit
zu erhalten. Die der Butyra angehörenden Beschwerdeführer bzw. ihre
eigenen Mitglieder sind als potentielle Konkurrenten eines Unternehmens,
das Buttergrosshandel treiben will, zweifellos daran interessiert, dass
dieses Unternehmen nur Mitglied der Butyra werden und bleiben kann,
wenn die bundesrechtlichen Voraussetzungen dafür erfüllt sind. Dieses
Interesse ist im Sinne von Art. 103 lit. a OG schutzwürdig, da die
massgebenden Vorschriften der V, ähnlich wie eine Kontingentsordnung
(BGE 100 Ib 423 f.), für alle Konkurrenten eine besondere Beziehungsnähe
schaffen. Die beiden Beschwerdeführer haben somit ein genügendes Interesse
an einem Entscheid des Gerichts darüber, ob die Beschwerdegegnerin in der
Butyra auch dann verbleiben kann, wenn sie in einer zweijährigen Periode
durchschnittlich pro Jahr nur einen anrechenbaren Umsatz von 120'000 kg und
nicht von 400'000 kg Butter erreicht. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ist daher einzutreten ...
Erwägung 3
3.- a) Die Primolk AG ist eine privatrechtliche Körperschaft, die
durch den Zusammenschluss von "anderen Wiederverkäufern" im Sinne von Art.
12 Abs. 1 V geschaffen wurde, um Buttergrosshandel zu treiben. Unter
"andern Wiederverkäufern" sind Detaillisten zu verstehen, im Gegensatz
zu den in Art. 12 Abs. 1 V unmittelbar vor ihnen erwähnten Grossisten,
die auch Wiederverkäufer sind. Detaillisten wie Grossisten sind Abnehmer
von Butter, die nicht die letzten Verbraucher (Konsumenten, Gewerbe,
Industrie) darstellen (Art. 11 Abs. 1 V).
Solche Zusammenschlüsse von Detaillisten sind nach dem Wortlaut
von Art. 12 Abs. 1 V als "Organisationen" des Buttergrosshandels zu
betrachten. Sie müssten folglich nach Art. 12 Abs. 2 V einen anrechenbaren
Umsatz von 400'000 kg Butter erreichen, um dauernd Mitglieder der Butyra
bleiben zu können.
Bilden irgendwelche Bürger, die nicht Detaillisten sind, eine
privatrechtliche Körperschaft zum Zwecke des Buttergrosshandels, so
qualifiziert sich ihr Unternehmen nach Art. 13 Abs. 1 V als "Firma"
des Buttergrosshandels. Solche "Firmen" des Buttergrosshandels müssen
nach Art. 13 Abs. 2 V einen anrechenbaren Umsatz von 120'000 kg Butter
erreichen, um in der Butyra bleiben zu können. Schliessen sich aber
mehrere Detaillisten zu einem neuen Grosshandelsunternehmen in der Form
einer privatrechtlichen Körperschaft zusammen, so können sie sich auf
Art. 13 V nach dessen Text nicht berufen, weil ihr Unternehmen die in
Art. 12 Abs. 1 V genannten Merkmale aufweist, also eine "Organisation"
des Buttergrosshandels ist.
Diese Sonderbehandlung der Unternehmen, die durch den Zusammenschluss
von Butterdetaillisten gegründet werden, ist offensichtlich eine vom
Bundesrat gewollte Regelung zum Schutze der bei der Butyra bestehenden
Handelsstruktur. Die Butterdetailgeschäfte sind besonders daran
interessiert, zu Grosshandelspreisen Butter beziehen zu können. Es
war vorauszusehen, dass namentlich von Detaillisten gegründete neue
Unternehmen des Buttergrosshandels um die Aufnahme in die Butyra nachsuchen
würden. Das Erfordernis des hohen anrechenbaren Umsatzes von 400'000
kg Butter und die weitere Vorschrift, dass die Verkäufe an "verbundene
Wiederverkäufer" nur zur Hälfte angerechnet werden (Art. 14 Abs. 1
lit. b V), erschienen als geeignet, den Anschluss solcher Unternehmen
an die Butyra zu erschweren. Gegenüber neuen Unternehmen, die nicht von
Butterdetaillisten gegründet wurden, hielt der Bundesrat eine derartige
Erschwerung nicht für zulässig oder nicht für angezeigt. Sie müssen demnach
nur den erwähnten anrechenbaren Umsatz von 120'000 kg Butter erreichen.
EVD und Beschwerdeführer gehen zu Recht davon aus, dass die
Beschwerdegegnerin auch nach der Änderung ihrer Statuten noch immer
auf einem Zusammenschluss von Detaillisten beruht und insofern der
Begriffsumschreibung von Art. 12 Abs. 1 V entspricht. Den Beschwerdeführern
ist auch zuzugeben, dass Art. 12 Abs. 1 V nicht darauf abstellt, an wen die
dort als "Organisationen" aufgeführten Unternehmen des Buttergrosshandels
liefern. Soll die bestehende Marktstruktur nach Möglichkeit geschützt
und der Eintritt neuer durch Zusammenschluss von Detaillisten gegründeter
Unternehmen erschwert werden, so ist es durchaus sinnvoll, Art. 12 Abs. 1
V auch dann anzuwenden, wenn die neue Unternehmung neben den sie tragenden
Detailfirmen noch weitere Detaillisten beliefert. Ja es liegt nahe, dass
unter einer Mehrzahl von Detaillisten, die an einer solchen neuen Gründung
interessiert sind, sich nur ein Teil direkt an der Gründung beteiligt und
dass die andern sich als "nicht verbundene Wiederverkäufer" beliefern
lassen, damit die Käufe dieser weiteren Firmen, die mit den Gründern
sympathisieren, voll und nicht nur zur Hälfte angerechnet werden. Wären
also für die Beurteilung der Streitigkeit ausschliesslich der Wortlaut
und der sprachlich nächstliegende Sinn der Art. 12 und 13 V massgebend,
so müsste die Beschwerde gutgeheissen werden.
b) Verordnungsvorschriften sind jedoch im Lichte der übergeordneten
Bestimmungen auszulegen. Die Anwendung der Butyra-Verordnung muss
deshalb in allen Teilen dem Landwirtschaftsgesetz und dem Milchbeschluss
entsprechen.
Erschwerungen des Eintritts in den Buttergrosshandel sind daher nur
so weit zulässig, als sie "zur Sicherung einer geordneten Versorgung des
Landes mit Milchprodukten", hier mit Butter, im Sinne von Art. 26 Abs. 1
LwG notwendig sind. Zweck des LwG ist der Schutz der Landwirtschaft. Zu
deren Schutz darf nötigenfalls von der Handels- und Gewerbefreiheit
abgewichen werden. Zugunsten von Wirtschaftszweigen, die infolge der
Ausgestaltung der Schutzmassnahmen für die Landwirtschaft in ihrer
Existenz gefährdet sein könnten, kann der Bundesgesetzgeber zwar auch
Einschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit anordnen (Art. 31bis
Abs. 3 lit. a BV); ein dahingehender Wille muss aber aus dem Gesetz
klar hervorgehen. Eine derartige Schutzvorschrift für die Struktur des
Buttergrosshandels kann nun aber dem LwG nicht entnommen werden. Dagegen
ist zu beachten, dass der Milchbeschluss (Art. 15 Abs. 2) für diesen
Wirtschaftszweig eine öffentlich-rechtliche Zwangsgenossenschaft vorgesehen
hat. Die Möglichkeiten, die Mitgliedschaft in der Butyra zu erwerben und
zu behalten, müssen also den Grundgedanken des Genossenschaftsrechtes
entsprechen. Grundprinzipien des Genossenschaftsrechtes sind
die gemeinsame Selbsthilfe (Art. 828 OR), die nicht geschlossene
Mitgliederzahl (Art. 828, Art. 839 Abs. 2 OR) und die Rechtsgleichheit
der Genossenschafter, soweit sich aus dem Gesetz nichts anderes ergibt
(Art. 854 OR). Sie müssen grundsätzlich auch für eine öffentlich-rechtliche
Genossenschaft gelten, unbeschadet der Vorschrift von Art. 17 Abs. 3
MB, dass das OR nur so weit zur Anwendung kommt, als dieser Beschluss,
die Verordnung und die Statuten nichts Gegenteiliges bestimmen. Es darf
also insbesondere für niemanden, auch nicht für Unternehmen, die durch
Zusammenschluss von Butterdetaillisten entstanden sind, der Eintritt
übermässig erschwert werden (Art. 839 Abs. 2 OR). Das EVD war deshalb
berechtigt und verpflichtet, zu prüfen, ob die in der Butyra-Verordnung
nach ihrem Wortlaut vorgesehene starke Erschwerung der Mitgliedschaft
für Zusammenschlüsse von Detaillisten "zur Sicherung einer geordneten
Versorgung des Landes" mit Butter geboten ist. Das EVD darf und soll
die vom Bundesrat angeordneten Schutzmassnahmen gegebenenfalls lockern,
soweit die Lockerung die geordnete Versorgung des Landes mit Butter
nicht gefährdet.
Die "geordnete Versorgung des Landes" ist ein unbestimmter
Rechtsbegriff, der sowohl dem Bundesrat als auch dem mit der
Rechtsanwendung beauftragten Departement einen weiten Beurteilungsspielraum
belässt. Das Departement hat dabei die Auswirkungen von Veränderungen
der Marktstruktur sowohl auf die Handelsmargen - allfällige Verteuerung
der Butter und dadurch bewirkte Erschwerung des Absatzes - als auch auf
die zur gemeinsamen Selbsthilfe verpflichteten Branchenangehörigen zu
berücksichtigen. Im vorliegenden Fall geht das EVD stillschweigend davon
aus, dass die Zulassung von Unternehmen, die zwar durch Zusammenschluss von
Detaillisten entstanden sind, aber zu einem erheblichen Teil auch andere,
nicht verbundene Detaillisten beliefern, keine Störung der geordneten
Versorgung des Landes mit Butter verursacht. Die Beschwerdeführer bringen
nichts vor, was darauf schliessen liesse, dass eine solche Liberalisierung,
die das EVD für angezeigt erachtet, zu einer im öffentlichen Interesse
zu vermeidenden Störung der Versorgungslage führen würde. Der blosse
Umstand, dass einzelne Buttergrosshändler mit einem Rückgang ihres Umsatzes
rechnen müssen, wenn neue Unternehmen in der Art der Beschwerdegegnerin
in die Butyra aufgenommen werden müssen, kann nicht als eine Störung der
Versorgungslage betrachtet werden, und anderweitige störende Auswirkungen
der Aufnahme der Beschwerdegegnerin und weiterer rechtsgleich zu
behandelnder Anwärter haben die Beschwerdeführer nicht geltend gemacht.
Das EVD hat deshalb kein Bundesrecht verletzt, wenn es abweichend vom
Wortlaut der Art. 12 und 13 V, aber in Übereinstimmung mit Art. 26 LwG
und Art. 15 MB angenommen hat, der Beschwerdegegnerin müsse ab 1. November
1973 die Mitgliedschaft in der Butyra weiterhin zuerkannt werden, auch
wenn das Unternehmen nur einen anrechenbaren Umsatz von 120'000 kg Butter -
das für die "Firmen" des Buttergrosshandels geforderte Minimum - erreiche.