BGE 101 IB 78
101 Ib 78
14. Auszug aus dem Urteil vom 28. Februar 1975 i.S. Bucheli gegen
Regierungsrat des Kantons Luzern Regeste
Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues.
Eine Pflicht des Subventionsempfängers, das Subventionsverhältnis
während der festgelegten Dauer ununterbrochen fortzuführen, besteht
weder nach dem Wortlaut noch nach dem Sinn des BG vom 19. März 1965 über
Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues (WFG).
Sachverhalt
A.- Dem Beschwerdeführer wurden auf Subventionsgesuch hin mit
Beitragsverfügung vom 14. Januar 1967 auf die Dauer von 20 Jahren
von Bund, Kanton und Gemeinde je zu einem Drittel aufzubringende
jährliche Kapitalzinsbeiträge zugesichert; zugleich wurden die für das
subventionierte Mehrfamilienhaus zulässigen Mietzinse festgesetzt. Nachdem
ihm seit dem Oktober 1967 die Beiträge ausgerichtet worden waren, empfand
der Beschwerdeführer in der Folge die durch die Subventionsbedingungen
vorgeschriebene Begrenzung der Mietzinse als hinderlich und die
Umtriebe als lästig. Er verlangte daher die Entlassung aus dem sozialen
Wohnungsbau. Der Regierungsrat des Kantons Luzern lehnte dies ab. Gegen
diesen Entscheid erhebt der Betroffene Verwaltungsgerichtsbeschwerde,
die vom Bundesgericht gutgeheissen wird, soweit sie die Anwendung von
Bundesrecht beschlägt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Das WFG führt die schon früher angewandte Bundeshilfe für den
sozialen Wohnungsbau, d.h. für die Beschaffung preisgünstiger Wohnungen,
weiter. Als unmittelbare Bundeshilfe sieht es drei Massnahmen vor,
nämlich die Verbilligung der Mietzinse (Art. 5 bis 12), die Verbürgung
von Hypotheken (Art. 13) und die Kapitalbeschaffung in Form von Darlehen
(Art. 14). Die Bundeshilfe durch Verbilligung der Mietzinse besteht in
der Ausrichtung jährlicher Beiträge an die Kapitalverzinsung bis zu 2/3%
der Gesamtinvestitionen. Die Bundeshilfe darf höchstens für die Dauer von
20 Jahren zugesichert werden (Art. 7). Sie setzt eine mindestens doppelt
so hohe Leistung des Kantons bzw. der Gemeinde voraus (Art. 9 und 10).
Die Verordnung (2) vom 22. Februar 1966 über Bundeshilfe zur Förderung
des Wohnungsbaues (V 2) enthält nähere Bestimmungen über die Beiträge an
die Kapitalverzinsung zur Verbilligung der Mietzinse (Art. 13 bis 27). Der
Bundeshilfe-Beitrag wird durch den Kanton dem jeweiligen Eigentümer
der Liegenschaft ausbezahlt (Art. 20). Die Mietzinse sind behördlich zu
genehmigen. Sie dürfen das Ausmass nicht übersteigen, das notwendig ist,
um die Kosten der landesüblichen Verzinsung für das Fremdkapitel und der
Verzinsung der investierten eigenen Mittel zum Ansatz der II. Hypothek und
gegebenenfalls der I. Hypothek zu decken (Art. 21). Die Art. 23-26 sodann
handeln von der Zweckentfremdung. Art. 24 insbesondere regelt die Folgen
einer Zweckentfremdung. Bei Feststellung einer Zweckentfremdung ist die
Verbilligung der Mietzinse grundsätzlich herabzusetzen oder einzustellen
(Abs. 1). Bei Zweckentfremdung durch Überschreitung der genehmigten
Mietzinse hat der Vermieter die zuviel bezogenen Beträge an die Mieter
zurückzubezahlen. Tut er dies auf behördliche Aufforderung innert Frist
nicht, so wird die Verbilligung eingestellt (Abs. 3).
Erwägung 3
3.- In der Sache ist zu entscheiden, ob dem Subventionsnehmer während
der 20jährigen Dauer der durch unmittelbare Bundeshilfe ermöglichten
Mietzinsverbilligung ein vorzeitiger Verzicht auf die Subvention und
damit eine einseitige Auflösung des der Subventionierung zugrunde
liegenden Rechtsverhältnisses möglich ist. Der Beschwerdeführer will
von der Pflicht frei werden, in seinem Mehrfamilienhaus die Wohnungen in
dem Masse verbilligt zu vermieten, wie dies in der "Beitragsverfügung"
(bzw. späteren Erhöhungsverfügungen) umschrieben ist.
a) Die Frage vorzeitiger Beendigungsmöglichkeit berührt die Rechtsnatur
des Subventionsverhältnisses. Die Subvention ist kein Geldgeschenk des
Staates an den Privaten. Die Geldleistung hängt zusammen mit der Erfüllung
von Aufgaben im öffentlichen Interesse. Das Subventionsverhältnis ist
- unabhängig von seiner formellen Ausgestaltung - seinem Gehalte nach
ein verwaltungsrechtliches Schuldverhältnis eigener Art auf Grund der
bestehenden gesetzlichen Regelung. Als Schuldverhältnis begründet es
Rechte und Pflichten bezüglich der Leistungen des Subventionsgebers wie
derjenigen des Subventionsempfängers. Es kann auf verschiedene Weise
geschaffen werden - ex lege, durch behördliche Verfügung, durch Vertrag
- und dementsprechend in verschiedenen Typen in Erscheinung treten
(vgl. RHINOW, Wesen und Begriff der Subvention in der schweizerischen
Rechtsordnung, 1971, Nr. 193, S. 152 f.).
Vorliegend scheinen alle Beteiligten - auf Grund eines Rechtsgutachtens
des EJPD - darin übereinzustimmen, dass das Subventionsverhältnis auf
einem öffentlich-rechtlichen Vertrag beruht. Diese Annahme kann jedoch
nicht unbesehen übernommen werden. Da das Gericht das richtige Recht von
Amtes wegen anzuwenden hat, ist die Rechtsgrundlage zu überprüfen.
Die bisherige Doktrin und Praxis sieht mit Fleiner an der Basis
des Subventionsverhältnisses eine einseitige Verfügung der Behörde,
einen annahmebedürftigen Verwaltungsakt (BGE 93 I 674 E. 4; Urteil Hofer
vom 13. September 1974; RHINOW, aaO, Nr. 194, S. 153). Nach BGE 93 I 674
liegt in der Zusicherung der Subvention der massgebliche Verwaltungsakt,
durch den auf Seiten des Subventionsempfängers ein Rechtsanspruch und auf
Seiten des die Subvention versprechenden Gemeinwesens eine Verpflichtung
begründet wird. Die Rückerstattung einer so ausgerichteten Subvention
wegen Zweckentfremdung kann nur gefordert werden, wenn der Widerruf der
Zusicherung sich auf eine klare Rechtsgrundlage stützen lässt.
Diese mit einem Gutachten des EJPD aus dem Jahre 1937 (VEB 1937
Nr. 29) übereinstimmende Sicht ist in der Folge kritisiert worden. Sie
trage der Sicherung des im öffentlichen Interesse zu verfolgenden
Zwecks der Subvention zu wenig Rechnung. Der Subventionsempfänger
werde an die mit der Subvention erstrebte, von ihm erwartete Leistung
nur ungenügend gebunden. Die "Bedingungen und Auflagen", die der
Subventionszusicherung beigefügt werden, genügten nicht. Die vom
Subventionsempfänger erwarteten Leistungen seien aus der Sicht des
öffentlichen Interesses keine Nebenbestimmungen, sondern sie gehörten
zum eigentlichen Inhalt, zum Kern des Schuldverhältnisses und seien einem
essentiale negotii gleichzusetzen. Wer staatliche Mittel beanspruche und
erhalte, um damit eine Aufgabe im öffentlichen Interesse zu erfüllen,
der solle zu dieser Verpflichtung auch stehen müssen und im Falle der
Zweckentfremdung dafür haften, auch ohne ausdrückliche Gesetzesbestimmung,
schon aus dem Wesen der Subvention heraus (RHINOW, aaO, Nrn. 197, 198,
199, 202). Wo die Bindung des Subventionsempfängers an den mit der
Subvention verfolgten Zweck erforderlich sei und erstrebt werde, sei für
das Subventionsverhältnis nicht der einseitige Verwaltungsakt, sondern der
öffentlich-rechtliche Vertrag die angemessene Rechtsgestalt, insbesondere
dann, wenn die Rechtsbeziehungen auf Dauerwirkung angelegt seien. Dies
gelte im speziellen für die Subventionen im sozialen Wohnungsbau (RHINOW,
aaO, Nrn. 200, 223, 230, 231, 233). Die Justizabteilung des EJPD scheint
sich dieser rechtlichen Betrachtungsweise angeschlossen zu haben und
nimmt vorliegend das Bestehen eines öffentlich-rechtlichen Vertrages an.
Im vorliegenden Falle würde die Betrachtung der streitigen
"Beitrags-Verfügung" als einseitiger Akt der Verwaltung von vornherein dazu
führen, dass auf die Subvention jederzeit verzichtet werden könnte. Durch
das Subventionsgesuch hat der Subventionsempfänger das mit den Beiträgen
prämiierte Verhalten freiwillig übernommen. Die Voraussetzungen zur
Finanzhilfe waren somit erfüllt. Danach stand es dem Subventionsempfänger
frei, später entweder das prämiierte Verhalten weiterhin zu erbringen
oder aber auf die Zuwendungen zu verzichten. Ein nachträglicher Verzicht
wäre ein zulässiger Widerruf seiner ursprünglichen Erklärung (RHINOW,
aaO, Nrn. 221 und 228).
Aus der schriftlichen "Bestätigung", mit welcher der Beschwerdeführer
die "Beitrags-Verfügung" angenommen hat, schliessen alle Beteiligten jedoch
auf das Zustandekommen eines öffentlich-rechtlichen Vertrages. Diese Sicht
mag mit Bezug auf die Bemessung der höchstzulässigen Mietzinse und damit
des Subventionsbetrages selber zutreffen. Aber gerade hinsichtlich der
hier interessierenden Dauer des Subventionsverhältnisses kann es sich auch
einfach um eine Annahme des in der Subvention liegenden Vorteils handeln,
die keine vertragliche Bindung hervorgebracht hätte. Eine Verbindung beider
Gestaltungsformen ist möglich (RHINOW, aaO, Nr. 230; BGE 80 I 246; IMBODEN,
Der verwaltungsrechtliche Vertrag, ZSR 77/1958 II S. 114a Nr. 114).
Wie es sich damit im vorliegenden Fall verhält, muss nicht näher
untersucht werden. Selbst wenn man nämlich im streitigen Punkt das
Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Vertrages bejahen würde, bliebe die
Frage hinsichtlich der vereinbarten Vertragsdauer. Dabei wäre zu beachten,
dass auch bei der Auslegung eines verwaltungsrechtlichen Vertrages nicht
stets der dem öffentlichen Interesse besser dienenden Auslegung der Vorzug
gegeben werden darf. Die Wahrung der öffentlichen Interessen findet primär
ihre Schranke im Vertrauensprinzip, d.h. sie darf nicht dazu führen,
dass bei der Vertragsauslegung dem gewaltunterworfenen Vertragspartner
Auflagen überbunden werden, die er bei Vertragsschluss vernünftigerweise
nicht voraussehen konnte (BGE 93 I 511 E. 3). Die hier umstrittene
"Beitrags-Verfügung" nimmt hinsichtlich der Bundessubvention ausdrücklich
auf das WFG und die V 2 Bezug. Das bedeutet, dass die bundesrechtliche
Subventionsregelung zum Ausgangspunkt der Auslegung des Rechtsverhältnisses
zwischen Subventionsgeber und Subventionsnehmer genommen werden muss.
b) Der während des Krieges unter dem Vollmachtenregime
erlassene Bundesratsbeschluss vom 29. Juli 1942 über die Regelung der
Arbeitsbeschaffung in der Kriegskrisenzeit diente bereits mit Baubeiträgen
der Förderung des Wohnungsbaus und sah für den Fall der Zweckentfremdung
der subventionierten Häuser oder Wohnungen die Rückerstattung der
geleisteten Beiträge vor (Art. 20), desgleichen der später gestützt
auf Art. 34quinquies BV erlassene Bundesbeschluss vom 8. Oktober 1947
über Massnahmen zur Förderung der Wohnbautätigkeit in Art. 8 und 11. Der
Bundesbeschluss vom 31. Januar 1958 über Massnahmen zur Förderung des
sozialen Wohnungsbaus führte ein anderes Instrumentarium ein. Wurden früher
Baubeiträge à Fonds Peru ausgerichtet, so sah der neue Bundesbeschluss
als Form der direkten Hilfe in erster Linie laufende Beiträge an die
Kapitalzinsen zwecks Verbilligung der Mietzinse auf die Höchstdauer von
20 Jahren vor (Art. 5). Für den Fall der Zweckentfremdung der Häuser oder
Wohnungen wurde bestimmt, dass die weitere Ausrichtung der Bundeshilfe
ganz oder teilweise einzustellen ist; zu Unrecht bezogene Bundesbeiträge
sollen zurückerstattet werden (Art. 12). Die Botschaft des Bundesrates
vom 28. Juni 1957 (BBl 1957 II S. 117 ff.) bemerkt dazu...
"Im Rahmen einer solchen Sofortaktion soll der Bund sich durch
die Übernahme von Kapitalzinsen finanziell beteiligen, d.h. er soll
sich verpflichten, für neuerstellte soziale Wohnbauten dem Eigentümer
während 20 Jahren einen wiederkehrenden Beitrag an die Verzinsung der
Kapitalien zu leisten, die zur Finanzierung des Baues notwendig waren,
unter der Bedingung, dass der Eigentümer die Wohnungen während der
Dauer dieser Hilfe zu entsprechend niedrigeren Mietzinsen an Familien
mit bescheidenem Einkommen abgibt.
Diesem System sind die Vorzüge der individuellen Mietzinszuschüsse
eigen, d.h. die ohne grosse Umtriebe mögliche Anpassung an veränderte
Einkommensverhältnisse der Bewohner, ohne dass es damit dessen Nachteile
verbindet. Wenn die Voraussetzungen für die
Mietzinsverbilligung nicht mehr erfüllt sind und der Hauseigentümer
einen
Mieter weiterhin behalten will, so muss er nicht etwa Kapitalbeträge
zurückbezahlen, sondern es wird einfach die Mietzinsverbilligung
eingestellt. Für die mit der Durchführung, betrauten Amtsstellen
erwachsen nicht die Umtriebe, die sehr oft mit der Rückforderung
grösserer Beträge verbunden sind."
In den eidg. Räten wurden keine Änderungen an dieser Regelung vorgenommen.
Das im heutigen Beschwerdefall massgebende WFG führt die im
Bundesbeschluss 1958 enthaltene Regelung im Wesentlichen weiter (Art. 7
und 16). Die Botschaft des Bundesrates vom 21. September 1964 zu dem
Gesetzesentwurf (BBl 1964 II S. 629 ff.) bemerkt auf S. 644 im besonderen
zur Verbilligung der Mietzinse folgendes:
"Das System der Bundeshilfe bleibt das gleiche wie bei den zurzeit
laufenden Massnahmen zur Förderung des sozialen Wohnungsbaues gemäss
Bundesbeschluss vom 31. Januar 1958. Dieses System hat gegenüber anderen
den Vorzug der Elastizität bei Zweckentfremdung, z.B. durch Veränderung
der persönlichen oder finanziellen Verhältnisse der Bewohner. Tritt eine
solche Zweckentfremdung ein, so kann die periodische Beitragsleistung
eingestellt und bei erneuter bestimmungsgemässer Besetzung im Rahmen
der ursprünglichen Zusicherung wieder aufgenommen werden; bei diesem
System wird das Risiko von
Kündigungen wesentlich vermindert. Entgegen den Feststellungen
eines Kantons in seiner Vernehmlassung ergibt sich auf diese Weise ein
wesentlich geringerer administrativer Aufwand als besonders bei jenen
Systemen, bei denen die Verbilligung durch Leistung einmaliger Beiträge
à fonds perdu oder durch Gewährung niedrig oder nicht verzinslicher
Darlehen erreicht wird. In diesen Fällen können bei Zweckentfremdung
nicht einfach die periodischen Zahlungen eingestellt, sondern es müssen
Kapitel und Zinsen ganz oder teilweise zurückgefordert werden.
Wird bei vorübergehender Zweckentfremdung die Rückzahlung
des Kapitals nicht gefordert, so müssen - wenn über die
Zweckentfremdung nicht einfach hinweggesehen werden soll -
Kapitalzinsen
oder "Zuschläge" verlangt werden, was aus naheliegenden Gründen
mehr Komplikationen ergibt, als wenn die zuständigen Instanzen unter
bestimmten Voraussetzungen einfach Zahlungen einstellen können. Die
Leistung einmaliger Beiträge à fonds perdu verschafft den Begünstigten
zudem dauernde Vorteile, auch wenn sie ihrer nicht mehr bedürfen."
Auch diese Regelung war in den eidg. Räten unbestritten und wurde
diskussionslos übernommen. Sie wird seither auch so gehandhabt (vgl. die
Botschaft des Bundesrates vom 17. September 1973 zum Bundesgesetz zur
Förderung des Wohnungsbaus und des Erwerbs von Wohnungs- und Hauseigentum,
in BBl 1973 II S. 679 ff., insbesondere S. 716).
Aus dieser Regelung ergibt sich, dass der Bundesgesetzgeber, obschon
eine Bindung des Subventionsempfängers während der gesamten Dauer der
Beitragszusicherung (max. 20 Jahre) dem Zwecke des Gesetzes zweifellos
förderlich gewesen wäre, dies nicht wollte. Dies erhellen nicht nur die
Überlegungen des Bundesrates in der Botschaft; das derart "elastisch"
geschaffene System der Mietzinsverbilligung selbst spricht dafür:
Ein straffes Zweckentfremdungsverbot ähnlich dem des Art. 85 Abs. 1
Landwirtschaftsgesetz fehlt. Die Bundesbeiträge an die Kapitalverzinsung
werden periodisch (halbjährlich, Art. 47 Abs. 4 V2) ausgerichtet, bei
Zweckentfremdung jedoch - je nach deren Grad - ganz oder teilweise
eingestellt, bei Wiederherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen
indes wieder voll ausgerichtet. Nur die zu Unrecht, also nach Eintritt
der Zweckentfremdung bezogenen Beiträge sind zurückzuerstatten, nicht
die früheren. Die früheren können nur bei Irreführung der Behörden
zurückgefordert werden (Art. 18 Abs. 1 WFG). Vom Bund für Fremdkapital
geleistete Bürgschaften (Art. 13 WFG) fallen bei Zweckentfremdung
dahin (Art. 16 Abs. 3 WFG). Eine Pflicht des Subventionsempfängers, das
Subventionsverhältnis seinerseits während der festgelegten Dauer (bis
zu 20 Jahre) ununterbrochen fortzuführen, besteht weder dem Wortlaut
noch dem Sinn des Gesetzes nach, noch auch sind Zwang oder Sanktionen
in dieser Richtung vorgesehen. Der Subventionsnehmer ist nicht auf eine
bestimmte Dauer hin verpflichtet.
Dass eine längere Bindung des Subventionsempfängers dem mit
den Bundesbeiträgen verfolgten Zweck an sich besser gedient hätte,
ist offensichtlich und wird von RHINOW (Nrn. 200, 223, 231, 233) mit
Recht dargelegt (vgl. auch Urteil Claire Fontaine vom 20. Dezember
1974). Ob eine solche Ausgestaltung indes den gleich starken Impuls
zur Förderung des sozialen Wohnungsbaus ausgelöst hätte und für die
Behörden zugleich praktikabel gewesen wäre, ist eine andere Frage. Es
könnte auch sein, dass die Aussicht auf eine langjährige Bindung diesen
oder jenen Bauinteressenten abgeschreckt hätte. Es ist also nicht einmal
sicher, ob eine längere Bindung des Subventionsempfängers in gesamthafter
Betrachtung aller Aspekte dem gesetzgeberischen Zweck der Wohnbauförderung
besser entsprochen hätte. Das Problem ist indes ein gesetzgeberisches
und hier nicht zu erörtern; es genügt festzustellen, dass de lege lata
eine solche Bindung des Subventionsempfängers nicht gewollt war und auch
nicht geschaffen wurde.
c) Diese gesetzliche Regelung liegt der "Beitrags-Verfügung" der
Luzerner Zentralstelle für Wohnungsbau und der Annahmeerklärung des
Beschwerdeführers zugrunde. Die Beitragszusicherung enthält keine Klausel,
die an dieser Regelung etwas ändern würde. Aufgrund dieser Regelung
wurden die Beiträge "auf die Dauer von 20 Jahren zugesichert", und der
Beschwerdeführer hat diese Zusicherung angenommen. Hätte abweichend von der
gesetzlichen Regelung eine Bindung des Beschwerdeführers stipuliert werden
wollen, während 20 Jahren ununterbrochen die Subventionsvoraussetzungen
zu erfüllen, so hätte dies nach dem Grundsatz des Vertrauensschutzes
ausdrücklich verabredet werden müssen. Dies ist nicht geschehen. Der
Beschwerdeführer, der "aus dem sozialen Wohnungsbau entlassen werden"
möchte, kann nicht festgehalten werden. Es ist daher in Gutheissung der
Beschwerde festzustellen, dass eine Rechtspflicht des Beschwerdeführers
zur Fortführung des Subventionsverhältnisses kraft Bundesrecht nicht
besteht. Verlangt er höhere als die zugelassenen Mietzinse und kommt es
deswegen gar zu Kündigungen, so ist die Ausrichtung der Bundesbeiträge
ganz oder teilweise einzustellen; ob der Beschwerdeführer damit gegen
den Bundesbeschluss vom 30. Juni 1972 über Massnahmen gegen Missbräuche
im Mietwesen bzw. gegen Art. 267a ff. OR verstösst, ist hier nicht zu
entscheiden. Besinnt sich der Beschwerdeführer - innert der 20jährigen
Zusicherungsdauer - eines anderen und erfüllt er die Voraussetzungen der
Bundeshilfe wieder, so sind die Beiträge erneut auszurichten.
Ob die kantonalen Subventionsbehörden allenfalls berechtigt wären,
anlässlich der Subventionszusicherung in der "Beitrags-Verfügung" oder im
Rahmen eines verwaltungsrechtlichen Vertrages dem Subventionsempfänger
und künftigen Vermieter als ausdrückliche Subventionsbedingung ein
20jähriges Zweckentfremdungsverbot aufzuerlegen, ist damit keineswegs
entschieden. Die Frage kann offen bleiben, da sie sich bei Gutheissung
der Beschwerde nicht stellt.