BGE 101 IB 70
101 Ib 70
13. Urteil vom 14. Februar 1975 i.S. Eidg. Departement des Innern c. von
Burg und Konsorten und Kantonale Rekurskommission Solothurn Regeste
Giftgesetz, Gebührentarif, Zulässigkeit der Subdelegation.
Eine Verfügung, die in Anwendung eines Tarifs im Einzelfall ergeht,
ist mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar. Zulässigkeit der
Subdelegation der Rechtsetzungsbefugnis beim Erlass von Gebührenordnungen;
im konkreten Fall Unzulässigkeit der Delegation durch den Bundesrat an
das Eidg. Departement des Innern.
Sachverhalt
A.- Das Bundesgesetz über den Verkehr mit Giften vom 21. März 1969 (GG)
unterwirft den Verkehr mit Giften grundsätzlich der Bewilligungspflicht
(Art. 7 GG). Ihr sind auch Ärzte unterstellt, wenn sie in ihrer Tätigkeit
mit Giften umzugehen haben. Nach Art. 39 Abs. 2 GG erlässt der Bundesrat
die nötigen Ausführungsbestimmungen. Kantonale Vorschriften, die vom
Gesetz geregelte Sachgebiete betreffen, sind mit dem Inkrafttreten des
Gesetzes aufgehoben. Dessen Vollzug ist nach Art. 21 GG in erster Linie
Sache der Kantone, die namentlich für die Erteilung der erforderlichen
Bewilligungen sowie für besondere Kontrollen innerhalb eines vom Bundesrat
festzusetzenden Rahmens Gebühren erheben können (Art. 21 Abs. 2 GG).
Der Bundesrat hat am 23. Dezember 1971 die Vollziehungsverordnung
zum Giftgesetz (VV) erlassen. Die Art. 29 ff. VV sehen vier Arten von
Bewilligungen vor. Die Bewilligung A ist eine sog. allgemeine Bewilligung,
die u.a. an praktizierende Ärzte, Zahnärzte und Tierärzte abgegeben
wird (Art. 29 VV). Art. 29 Abs. 4 VV besagt, diese Bewilligung sei
mit der Bewilligung zur Ausübung der genannten Berufe ohne besonderes
Gesuch gleichzeitig zu erteilen. Nach Art. 86 VV veröffentlicht das
Gesundheitsamt periodisch das Verzeichnis der Inhaber einer allgemeinen
Bewilligung mit Ausnahme der Apotheken, Drogerien, amtlichen Laboratorien,
Ärzte, Zahnärzte und Tierärzte. Art. 82 VV führt Art. 21 Abs. 2 GG näher
aus. Danach können die Kantone für die Erteilung der Verkehrsbewilligung
innerhalb eines vom Eidgenössischen Departement des Innern (EDI) in einem
besonderen Reglement festgesetzten Rahmens Gebühren erheben. In Art. 3
des vom EDI am 22. März 1972 erlassenen Gebührenreglementes zum GG, das
am 1. April 1972 in Kraft trat, ist für die Erteilung der Bewilligung A
eine Gebühr von Fr. 100.-- bis Fr. 150.-- vorgesehen.
Am 1. April 1973 stellte das Kantonale Laboratorium Solothurn zusammen
mit einem Rundschreiben den praktizierenden Ärzten des Kantons Solothurn
eine Bewilligung A zu mit einer Gebührenrechnung von je Fr. 100.-- Die
Ärzte-Gesellschaft des Kantons Solothurn beschwerte sich deswegen im Namen
aller ihr angeschlossenen Ärzte beim Finanzdepartement des Kantons und,
als dieses die Beschwerde abwies, bei der Kantonalen Rekurskommission
Solothurn (Rekurskommission).
Diese hiess die Beschwerde am 4. Juni 1974 teilweise gut und setzte
die Bewilligungsgebühr auf Fr. 25.-- herab mit der Begründung, der
reglementarische Tarif beruhe auf einer unzulässigen Subdelegation, so
dass lediglich eine keiner gesetzlichen Grundlage bedürfende Kanzleigebühr
von Fr. 25.-- erhoben werden könne.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 13. September 1974 beantragt
das EDI, es sei die Gesetzmässigkeit des Gebührenreglementes festzustellen
und das Urteil der Rekurskommission aufzuheben.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Nach Art. 97 Abs. 1 OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
zulässig gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, die von einer der
in Art. 98 OG aufgezählten Instanzen stammen, mit keinem der in Art. 102
OG genannten Rechtsmittel angefochten werden können und unter keine
der Ausnahmebestimmungen von Art. 99-101 OG fallen. Die ersten drei
Voraussetzungen sind ohne Zweifel erfüllt; zu prüfen bleibt, ob der
angefochtene Entscheid unter eine der Ausnahmebestimmungen fällt.
Unzulässig ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 99 lit. b OG
gegen Verfügungen über Tarife, ausser - was vorliegend nicht in Frage steht
- über Tarife auf dem Gebiete der Privatversicherung und der Verwertung
von Urheberrechten. Aus dem Wortlaut der Vorschrift ergibt sich, dass die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde jedenfalls gegen Verfügungen ausgeschlossen
ist, die den Erlass oder die Genehmigung eines Tarifes als Ganzes zum
Gegenstand haben, und demgemäss ist auf Beschwerden nicht einzutreten,
mit denen ein Tarif unmittelbar angefochten wird, auch dann, wenn nur
einzelne Bestimmungen des Tarifs Anfechtungsobjekt sind (BGE 100 Ib 330).
Dagegen findet sich in der Entstehungsgeschichte der
revidierten Bestimmungen über die Verwaltungsrechtspflege durch das
Bundesgericht (Art. 97 ff. OG) kein Anhaltspunkt dafür, dass die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegen Verfügungen im Einzelfall
ausgeschlossen wäre, in denen ein Tarif angewendet wird. Den Beratungen
der parlamentarischen Kommissionen kann im Gegenteil entnommen
werden, dass man immer davon ausging, die Anwendung eines Tarifs im
Einzelfall sei beim Vorliegen der allgemeinen Voraussetzungen mit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, wurde doch der Ausschluss der
Beschwerde gegen die Genehmigung oder Nichtgenehmigung von Tarifen unter
anderem damit begründet, dass das Gericht sonst Gefahr laufe, bei der
Überprüfung der Anwendung eines Tarifs im Einzelfall seinem vorgängigen
Entscheid über die Genehmigung widersprechen zu müssen (Protokoll der
Kommission des Nationalrates vom 6./7. September 1966, S. 76; nicht
veröffentlichtes Urteil Serapharm SA vom 22. Dezember 1972, E. 1). Die
gleiche Praxis verfolgt auch das Eidgenössische Versicherungsgericht bei
der Auslegung von Art. 129 Abs. 1 lit. b und e OG (BGE 100 V 3 f.).
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Anwendung von Art. 3
des Gebührentarifs auf die Beschwerdeführer, also gegen die Anwendung
einer Bestimmung des Tarifs in einer Anzahl gleicher Fälle. Freilich
betrifft das Urteil der Rekurskommission den Tarif insgesamt, indem er -
jedenfalls in den Urteilserwägungen - ungültig erklärt wird. Dennoch
hat die Rekurskommission keine Verfügung über einen Tarif getroffen,
sondern Einzelfälle beurteilt. Ihrem Entscheid kann keine andere
Bedeutung zukommen, als dass der Tarif auf die Beschwerdeführer nicht
anwendbar ist. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich deshalb als
zulässig. Das EDI ist nach Art. 103 lit. b OG zur Beschwerde legitimiert;
auf die Beschwerde ist einzutreten.
Erwägung 2
2.- Das Gebührenreglement ist eine Rechtsverordnung, die auf einer
Delegation bzw. Subdelegation des Bundesrates beruht. Eine solche
Verordnung ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes daraufhin
überprüfbar, ob sie sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz
eingeräumten Befugnisse hält (BGE 99 Ib 165). Soweit das Gesetz den
Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, prüft der
Richter auch die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Was
insbesondere die Bemessung von Gebühren anbelangt, unterliegt der
richterlichen Prüfung, ob das Kostendeckungsprinzip, der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit und das Gebot der rechtsgleichen Behandlung beachtet
worden sind. Nicht von Bedeutung ist, dass die Verordnung im wesentlichen
einen Tarif zum Inhalt hat, denn nach dem Gesagten kommt Art. 99 lit. a
und b OG nicht der Sinn zu, die Prüfung der Rechtsmässigkeit von Erlassen
oder Tarifen bei deren Anwendung im Einzelfall einzuschränken.
Erwägung 3
3.- Ob die in Art. 21 Abs. 2 GG enthaltene Delegation der
rechtsetzenden Befugnisse an den Bundesrat verfassungsmässig ist und den
Anforderungen entspricht, die das Bundesgericht in seiner staatsrechtlichen
Rechtsprechung an Delegationsnormen in Abgabesachen aufstellt (BGE 99 Ia
700 ff., insbesondere 704, mit Hinweisen), kann nicht überprüft werden,
da das Bundesgericht an die Bundesgesetze und damit auch an die in ihnen
enthaltenen Delegationsnormen gebunden ist (Art. 1 Abs. 3 BV).
Erwägung 4
4.- a) In Rechtslehre und Rechtsprechung ist umstritten, ob eine
Subdelegation von rechtsetzenden Befugnissen auch ohne ausdrückliche
verfassungsmässige Regelung allgemein oder in bestimmten Fällen
zulässig ist (vgl. BGE 92 I 45 f. E. 2 mit zahlreichen Hinweisen auf
die Literatur). Anders als z.B. Art. 80 Abs. 1 des Grundgesetzes der
Bundesrepublik Deutschland regelt die Bundesverfassung die Frage, ob
eine Subdelegation an vollziehende Behörden im Rechtsetzungsverfahren des
Bundes zulässig ist, nicht ausdrücklich. Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes
vom 12. März 1948 über die Rechtskraft der bereinigten Sammlung der
Bundesgesetze und Verordnungen für die Jahre 1848-1947 (Rechtskraftgesetz)
erklärt, dass Dienstabteilungen der Departemente zum Erlass allgemein
verpflichtender Vorschriften inskünftig nur zuständig sind, wenn ein
Bundesgesetz oder Bundesbeschluss dies vorsieht. Das Bundesgesetz
vom 6. Oktober 1966 über die Herausgabe einer neuen bereinigten
Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen hat diesen Rechtssatz
in Art. 4 Abs. 2 bestätigt. Die Tragweite der Bestimmung ist nicht
ohne weiteres klar. Ihre Bedeutung ergibt sich auch nicht eindeutig
aus ihrer Entstehungsgeschichte. Der Bundesrat berief sich in seiner
Ergänzungsbotschaft zum Rechtskraftgesetz auf eine Expertenkommission,
die Art. 7 Abs. 1 einführen wollte, damit Verordnungen künftig von einer
Behörde ausgingen, die dem Parlament verantwortlich sei (BBl 1948 I
806). Das liesse eher darauf schliessen, dass nur der Gesamtbundesrat zum
Erlass von Verordnungen ermächtigt sein sollte. In den parlamentarischen
Verhandlungen wurde jedoch das Gewicht darauf gelegt, dass der Erlass
allgemeinverbindlicher Vorschriften gestützt auf eine Subdelegation künftig
auf das Departement beschränkt sein solle (Kommissionspräsident Bucher,
Sten. Bull. N 1948 S. 14, Kommissionsreferent Flückiger, Sten. Bull. S
1948 S. 27). Bei der Auslegung von Art. 7 Rechtskraftgesetz drängt sich der
Umkehrschluss auf, dass eine Subdelegation an die Departemente durch den
Bundesrat grundsätzlich nicht ausgeschlossen sein sollte. Dieser Auslegung
entspricht die Rechtsprechung des Bundesgerichtes (BGE 87 IV 38 E. 3,
92 I 46). Da, wie ausgeführt, das Bundesgericht an die Bundesgesetze
gebunden ist, ist die Verfassungsmässigkeit dieser Regelung nicht zu
überprüfen und davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Subdelegation
an die Departemente zulässt, ebenso an Verwaltungsabteilungen, wenn dies
ausdrücklich beschlossen wird.
b) Ist die Subdelegation der Rechtsetzungsbefugnis an ein Departement
grundsätzlich zulässig, so fragt es sich weiter, ob sie unbeschränkt
möglich oder an gewisse Voraussetzungen gebunden ist. Das Rechtskraftgesetz
äussert sich dazu nicht.
Das Bundesgericht hat bereits in BGE 87 IV 38 f. eine Beschränkung
angedeutet, indem es ausgeführt hat, dass die Weitergabe von
Rechtsetzungsbefugnissen mindestens dann zuzulassen ist, wenn in der auf
Subdelegation beruhenden Verordnung Fragen vorwiegend technischer Natur
geregelt werden sollen, die keine Verfassungsgrundsätze gefährden, und in
BGE 92 I 47 hat das Gericht die Subdelegation ausdrücklich ausgeschlossen,
wo sie gegen fundamentale Rechtsgrundsätze verstossen würde.
Besondere Grundsätze sind für die öffentlichen Abgaben entwickelt
worden. Hier gilt nach ausdrücklicher Vorschrift oder aufgrund
ungeschriebenen Verfassungsrechts der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der
Steuer (BGE 92 I 47, 99 Ia 542 E. 4a). Das bedeutet, dass zumindest in
Fällen der Kompetenzdelegation an die vollziehende Behörde Objekt und
Höhe der Abgabe im delegierenden Erlass, d.h. in der Verfassung oder
im formellen Gesetz, festgelegt sein muss (BGE 99 Ia 542 E. 4a, 97 I
804, je mit Hinweisen). Anderen Regeln folgen einzig die Delegation
an die gesetzgebende Behörde selber (BGE 99 Ia 542 F. E. 4 b) sowie
die Weitergabe von Befugnissen an eine Selbstverwaltungskörperschaft,
wobei in diesem zweiten Fall besser von Kompetenzausscheidung als von
Delegation gesprochen wird (BGE 97 I 805).
Diese Regeln, denen praktisch Verfassungsrang zukommt, gelten nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichtes für die Gebühren mit Ausnahme
der Kanzleigebühren ebenfalls. Auch die Gebühren müssen grundsätzlich in
einem Gesetz im formellen Sinn verankert sein (BGE 95 I 251). Freilich
hat das Bundesgericht in jüngster Zeit wiederholt die Frage aufgeworfen,
ob eine formelle gesetzliche Grundlage für jede Gebühr erforderlich
ist, wobei es bisher noch keine generellen Regeln aufgestellt hat. In
BGE 97 I 204 und 348 hat es die Frage offen gelassen, in BGE 99 Ia 603
für die Vorzugslasten bestimmt, dass die Grundzüge der Abgabe und deren
Höchstbetrag im Gesetz selbst festgelegt sein müssen. In BGE 99 Ia 701
ff. dagegen ist das Erfordernis der formellen gesetzlichen Grundlage
für eine kantonale Fleischschaugebühr, die einen stark technischen
Charakter aufwies, aufgegeben worden, wobei offenblieb, ob es sich
dabei um eine echte Kontrollgebühr, um eine Gebühr eigener Art oder
um eine blosse Maximalgebühr handle. Das Bundesgericht hat allerdings
beigefügt, aus dem Urteil dürfe keineswegs der Schluss gezogen werden,
dass auf das Erfordernis der formellen gesetzlichen Grundlage nun für
alle Gebühren oder sogar für sämtliche Kausalabgaben verzichtet werde,
und im Urteil BGE 100 Ia 142 schliesslich hat das Gericht die für die
Fleischschaugebühr gewählte flexiblere Lösung bestätigt, gleichzeitig
aber für Benutzungsgebühren mit steuerähnlichem Charakter, namentlich
für Konzessions- und Nutzungsgebühren, auf der formellen gesetzlichen
Grundlage bestanden.
Die für die öffentlichen Abgaben aufgestellten Grundsätze führen
mithin zu einer weiteren Einschränkung der Delegationsbefugnis. Obwohl vom
Bundesgericht in erster Linie für das kantonale Staatsrecht entwickelt,
können diese Grundsätze nicht nur für das kantonale Recht gelten; aus
rechtsstaatlichen Prinzipien hergeleitet sind sie auch für den Bund als
Rechtsstaat verbindlich, und das Bundesgericht hat sie zu berücksichtigen,
soweit es die delegierende Norm und den gestützt darauf ergangenen Erlass
auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen kann. Folgerichtig ist ferner,
dass die Grundsätze, die für die Delegation vom Gesetzgeber an die
Exekutive gelten, auch auf die Weitergabe von Befugnissen der Exekutive
an untergeordnete Verwaltungsbehörden Anwendung finden müssen. Eine
Subdelegationsnorm muss deshalb den gleichen Anforderungen genügen wie
die Delegationsnorm selbst (im gleichen Sinn die Auslegung von Art.
80 Abs. 1 Satz vier Grundgesetz bei MAUNZ-DÜRIG, Grundgesetzkommentar
Art. 80 N. 7), jedenfalls dann, wenn nicht bereits die Delegationsnorm
entsprechend konkretisiert ist.
c) Zu prüfen bleibt somit, ob im vorliegenden Fall die Anforderungen
erfüllt sind, die an eine Subdelegationsnorm gestellt werden
müssen. Handelte es sich bei den in der bundesrätlichen VV genannten
Gebühren um steuerähnliche Leistungen, wäre die Subdelegationsnorm
offensichtlich ungenügend, und die Verordnung des EDI würde der
hinreichenden gesetzlichen Grundlage ermangeln, weil die Angabe des
Gebührenrahmens und der Höchstgebühr fehlt. Zweifellos handelt es sich
aber bei den in Art. 3 des Gebührenreglementes genannten Abgaben um
echte Gebühren, d.h. um Entgelte für behördliche Leistungen. Nach der im
genannten Urteil BGE 99 Ia 700 ff. präzisierten Rechtsprechung ist die
Delegation zum Erlass von Gebührenordnungen in Abweichung vom Grundsatz
dann zulässig, wenn es sich um die Erhebung von Gebühren handelt, deren
Festsetzung von der Berücksichtigung technischer Einzelheiten abhängt,
die rasch sich ändernden Verhältnissen anzupassen sind und die deshalb
nicht leicht generell rechtlich umschrieben werden können, und wenn sich
zudem der Bundesrat die Genehmigung des Tarifs vorbehalten hat.
Wendet man die in der bisherigen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze
auf den vorliegenden Fall an, so ergibt sich, dass die Voraussetzungen
für eine Zulässigkeit der Subdelegation ohne einschränkende Bestimmungen
hinsichtlich des angefochtenen Gebührentarifs nicht gegeben sind. Der
Tarif umfasst keine grosse Spannweite für die verschiedenen Arten der zu
entrichtenden Gebühren. Die Aufstellung der Gebührenordnung hängt nicht
von der Prüfung schwieriger technischer Verhältnisse ab, und der Tarif
bedarf wohl auch nicht der stetigen Anpassung an rasch sich ändernde
Bedürfnisse. Damit ist fraglich, ob eine Subdelegation zum Erlass der
Gebührenregelung überhaupt zulässig war; ohne Zweifel jedenfalls war die
Delegation nicht unbeschränkt zulässig, also ohne Festlegung des Rahmens
der zu erhebenden Gebühr. Der Bundesrat hätte deshalb den Tarif selber
aufstellen oder zumindest dessen Rahmen festlegen müssen und dem EDI nur
die Regelung besonderer Einzelheiten überlassen dürfen.
Aus diesen Gründen kann dem Begehren des Beschwerdeführers, es sei
festzustellen, dass die Verordnung gesetzmässig sei, nicht entsprochen
werden und damit auch nicht dem Antrag, das Urteil der Rekurskommission
sei aufzuheben.
d) Ermangelt das Gebührenreglement der gesetzlichen Grundlage, so ist,
wie die Rekurskommission erkannt hat, nur die Erhebung einer Kanzleigebühr
möglich, die nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht in einem
Gesetz im formellen Sinne verankert sein muss (BGE 99 Ia 700 f. mit
Hinweisen) und vom Kanton deshalb auch ohne bundesrechtliche Ordnung
erhoben werden darf. Dr. von Burg und die mitbeteiligten Ärzte haben das
Urteil der Rekurskommission nicht angefochten, so dass es bei der Erhebung
einer Gebühr von Fr. 25.-- für die Bewilligung A sein Bewenden haben muss.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.