BGE 101 IB 52
101 Ib 52
10. Extrait de l'arrêt du 14 mars 1975 dans la cause Département fédéral
de justice et police contre Dutoit et consorts Regeste
Art. 11 und 14 Abs. 2 BB vom 17. März 1972 über dringliche Massnahmen
auf dem Gebiete der Raumplanung (BMR):
Die mit einem Begehren auf materielle Enteignung befassten kantonalen
Behörden haben den BMR als Erlass, der mit seiner Verabschiedung in
seinem Anwendungsbereich an die Stelle der auf kantonalem Recht beruhenden
Beschränkungen getreten ist, von Amtes wegen zu berücksichtigen (Erw 2a).
Art. 13 Abs. 2 VV zum BRM; Art. 1 Abs. 3 VwVG:
Eine Verfügung der vollziehenden Behörde kann die Ausscheidung der
Kompetenzen des Bundes und der Kantone nicht ändern und folglich auch nicht
eine Ausnahme vom Grundsatz einführen, nach dem dort, wo das Bundesrecht
von den kantonalen Behörden anzuwenden ist, das Verfahren von den Kantonen
geordnet wird (Erw. 2b).
Sachverhalt
Résumé des faits:
Le 16 décembre 1970, Dutoit et Hostettler ont demandé l'expropriation
matérielle de la parcelle qu'ils avaient achetée en 1962 sur la commune de
Riex, car ils estimaient avoir été mis dans l'impossibilité de construire
par le plan d'extension communal approuvé en 1967 par le Conseil d'Etat
vaudois.
Leur demande, rejetée en première instance par le Tribunal arbitral,
a été admise sur recours par le Tribunal cantonal vaudois, qui, statuant
le 9 juillet 1974, a fixé l'indemnité due par la commune.
Le canton de Vaud s'est fondé sur l'art. 9 al. 2 de l'arrêté fédéral
du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement
du territoire (AFU), pour demander à la Confédération de contribuer à
l'indemnité d'expropriation.
Le Département fédéral de justice et police a formé un recours de droit
administratif contre l'arrêt cantonal, dont il demande l'annulation parce
que la Confédération n'a pas bénéficié en procédure des droits reconnus
à une partie.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- (Recevabilité.)
Erwägung 2
2.- a) Le recourant se plaint de n'avoir pas disposé, et cela
contrairement au droit fédéral, des droits reconnus à une partie. Or il est
évident que si, comme le soutient le Tribunal cantonal, il n'y avait pas
lieu d'appliquer en l'occurrence le droit fédéral, le grief est mal fondé.
Sur le terrain du droit vaudois, différents obstacles, dont en dernier
lieu le défaut de plan de quartier, alors que le bien-fonds avait été
inclus dans une "zone d'extension de village", ont empêché Ulysse Dutoit et
Jean Hostettler, depuis novembre 1964, de construire sur leurs parcelles de
Riex. Ces intimés, suivis en cela par le Tribunal cantonal, en déduisent
qu'ils sont l'objet d'une expropriation matérielle, dont la date a été
fixée au 25 février 1970. Les autres intimés contestent l'existence d'une
expropriation. Ils soutiennent notamment que ni le droit cantonal, ni les
actes administratifs fondés sur ce droit, ni l'omission de tels actes
n'empêchent définitivement les deux copropriétaires de construire. Le
Tribunal arbitral avait exprimé la même opinion en première instance.
Le 30 mars 1973, toutefois, la commune de Riex a soumis à
l'enquête publique un plan des zones protégées à titre provisoire
conformément à l'arrêté fédéral du 17 mars 1972. Ce plan comprend le
terrain Dutoit/Hostettler. Effective depuis la soumission à l'enquête
(art. 7 al. 1 AFU), la protection fait que le terrain est désormais
pratiquement inconstructible en vertu du droit fédéral (art. 4 AFU):
il n'est plus permis à la commune d'adopter un plan de quartier qui
lèverait l'interdiction de construire provenant du droit cantonal. Dans
ces circonstances, dès le 30 mars 1973, c'est-à-dire dès une époque où
le recours des copropriétaires était encore pendant, l'application de
l'arrêté fédéral était peut-être de nature à entraîner une expropriation
matérielle, dans l'hypothèse où la juridiction cantonale de recours aurait
considéré comme temporaire l'empêchement provenant du droit cantonal.
Certes les recourants d'alors ne fondaient-ils pas leurs prétentions
sur les mesures encore provisoires du droit fédéral. Mais le Tribunal
cantonal devait d'office tenir compte de l'AFU comme d'un acte législatif
se substituant dès sa promulgation, en vertu de ses dispositions finales
(art. 14 al. 2 AFU), aux restrictions découlant du droit cantonal dans
son domaine d'application (art. 11 AFU). Il convenait donc d'examiner
les prétentions des recourants à la lumière du droit nouveau en tout
cas. En effet, l'application aux cas pendants d'un acte législatif fédéral
régissant une matière qui ressortissait jusque-là aux cantons s'impose,
à défaut de dispositions transitoires contraires, lorsqu'il s'agit de
protéger d'urgence un intérêt important et général. Le raisonnement
qui a amené le Tribunal fédéral à soumettre les procédures en cours
à la novelle du 8 octobre 1971 (LPEP), abrogeant la LF de 1955 sur la
protection des eaux, est valable ici également, par analogie (RO 99 Ib
152 consid. 1). A ce propos, il faut relever que l'octroi du permis de
construire aux intimés Dutoit et Hostettler, si par ailleurs il n'est
pas exclu, devrait aussi être examiné au regard de l'art. 19 LPEP, dont
on ignore si les conditions sont réalisées (cf. art. 2 al. 3 AFU).
b) Le Tribunal cantonal ayant, il le précise lui-même, fait
abstraction du droit fédéral, sa décision doit être annulée pour ce motif
déjà. Il importe cependant de déterminer pour la suite du procès si la
Confédération doit bénéficier des droits reconnus à une partie, ainsi
que le prévoit l'art. 13 al. 2 de l'ordonnance d'exécution de l'AFU,
dont se prévaut le recourant.
Dans la mesure où le droit fédéral est appliqué par l'intermédiaire
des autorités cantonales, la procédure à suivre est en principe fixée par
les cantons (art. 1er al. 3 LPA). Il ne suffit dès lors pas que le droit
fédéral soit applicable sur le fond pour que l'autorité fédérale compétente
ait un droit d'intervention dans la procédure en cours. C'est pourquoi la
loi le prévoit expressément lorsque c'est nécessaire (cf. art. 266 PPF,
art. 107 AIN, par exemple). Or, en l'occurrence, il faut bien constater
que le droit d'intervention réclamé par le recourant n'est nullement
prévu, même implicitement, dans l'arrêté fédéral, mais seulement dans
son ordonnance d'exécution (art. 13 al. 2). C'est insuffisant pour
deux raisons. En premier lieu, le principe de la hiérarchie des règles
(cf. AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, No 420, p. 163)
s'oppose à ce qu'une norme fixée par un acte du législateur puisse être
battue en brèche par une ordonnance émanant du pouvoir exécutif. Ensuite,
s'il est concevable que la hiérarchie des règles souffre quelques
exceptions au sein de l'ordre administratif d'une même collectivité,
Confédération ou canton, il ne l'est pas que la répartition des compétences
entre ces mêmes collectivités soit modifiée par une décision du pouvoir
exécutif, même fédéral. Ce serait contraire au principe de la légalité
(cf. GRISEL, Droit administratif suisse, p. 71, infra, 82 ch. 3).
Il s'ensuit que le recourant ne saurait se prévaloir d'une violation de
l'art. 13 al. 2 de l'ordonnance d'exécution de l'AFU pour faire annuler la
décision attaquée. Cela dit, il reste souhaitable que l'autorité fédérale,
qui sera peut-être requise de contribuer à l'indemnité versée par le canton
(art. 9 AFU) et qui, de toute manière, on l'a vu, a qualité pour recourir
devant le Tribunal fédéral, puisse intervenir à côté du canton dans la
procédure cantonale déjà, si elle en fait elle-même la demande ou si la
collectivité expropriante le requiert dans son propre intérêt.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours.