BGE 101 IB 441
101 Ib 441
72. Sentenza del 21 febbraio 1975 nella causa società X. c. Commissione
cantonale di ricorso del Cantone Ticino per l'applicazione del DF 23
marzo 1961/21 marzo 1973 Regeste
Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland; Anmeldung beim
Grundbuch- oder Handelsregisteramt; Verfahren; BB vom 23. März 1961/21.
März 1973, VwVG.
1. Art. 21 BB: Unterscheidung zwischen den in Abs. 1 und 3 geregelten
Fällen; Folgen (Erw. 1).
2. Art. 21 Abs. 1 und 2 BB, Art. 5 VwVG: Die Abweisung der Anmeldung
durch den Grundbuchverwalter oder den Handelsregisterführer ist eine
Verfügung im Sinne des Art. 5 VwVG. Sie unterliegt der Beschwerde an die
Rekursinstanz für die Anwendung des BB, nicht an die Aufsichtsbehörde
für das Grundbuch oder das Handelsregister (Erw. 1a).
3. Art. 21 Abs. 3 BB, Art. 5 VwVG: Die Anordnung, mit welcher der
Grundbuchverwalter oder der Handelsregisterführer den Anmeldenden an
die Bewilligungsbehörde erster Instanz verweist, ist nicht anfechtbar,
da sie keine Verfügung im Sinne des Art. 5 VwVG darstellt. Anfechtbar
ist der Entscheid dieser Instanz, an die sich der Anmeldende infolge der
Verweisung gewandt hat (Erw. 1b).
4. Art. 11 und 21 Abs. 3 BB, Art. 5 Abs. 1 lit. b und Art. 25 VwVG:
Der an die Bewilligungsbehörde verwiesene Anmeldende kann von ihr vorab die
Feststellung verlangen, dass keine Bewilligungspflicht besteht (Erw. 3).
Sachverhalt
A.- Nell'aprile 1974 la società X., con sede in Svizzera, chiedeva
all'Ufficio dei registri del distretto di Lugano l'annotazione a registro
fondiario di un diritto di compera a suo favore di due mappali ubicati
in quel distretto. Il prezzo d'acquisto era fissato a fr. 2'100'000.--.
Richiamandosi all'art. 21 cpv. 3 del decreto federale sull'acquisto
di fondi da parte di persone all'estero, del 23 marzo 1961/21 marzo 1973
(DF), l'ufficiale del registro fondiario rinviava la richiedente avanti
l'Autorità di prima istanza, non essendovi, a suo avviso, certezza quanto
all'obbligo dell'autorizzazione.
La società X. contestava la legittimità di tale rinvio, ma l'ufficiale
del registro fondiario confermava la propria decisione. L'Autorità di
prima istanza assegnava alla società un termine di 10 giorni per fornire
determinate informazioni che permettessero di stabilire se il negozio
giuridico litigioso fosse soggetto all'obbligo dell'autorizzazione.
Il 22 maggio 1974 la società X. chiedeva all'Autorità di prima
istanza di emanare una decisione di principio sulla legittimità del
rinvio. Proponeva inoltre la sospensione del termine assegnato per
presentare le informazioni richieste.
Con decisione 4 giugno 1974 l'Autorità di prima istanza negava la
propria competenza a sindacare il rinvio disposto dall'ufficiale del
registro fondiario e confermava l'obbligo della società X. d'assoggettarsi
alla procedura d'accertamento, concedendo tuttavia una proroga di 10
giorni del termine utile per fornire i ragguagli sollecitati.
La società X. impugnava tale decisione avanti la Commissione cantonale
di ricorso per l'applicazione del DF (CCR). In via provvisionale,
chiedeva che al gravame fosse accordato l'effetto sospensivo per quanto
concerneva il termine di 10 giorni assegnatole dall'Autorità di prima
istanza per produrre le informazioni richieste; nel merito, proponeva
la restituzione degli atti all'ufficiale del registro fondiario perché
procedesse all'annotazione del diritto di compera.
Con decisione 5 settembre 1974 la CCR respingeva il gravame, rilevando
che la decisione di rinvio emanata dall'ufficiale del registro fondiario
era definitiva e, come tale, non impugnabile. Non essendo competente
ad esaminarne il merito, la CCR reputava essere altresì incompetente ad
accordare al gravame l'effetto sospensivo.
Con ricorso di diritto amministrativo la società X. è insorta contro
la decisione della CCR, chiedendone l'annullamento. In via principale essa
propone la restituzione degli atti all'ufficiale del registro fondiario per
l'annotazione del diritto di compera; in via subordinata, il rinvio della
causa alla CCR, perché si pronunci sul gravame proposto dinnanzi ad essa.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- a) Giusta l'art. 2 lett. b DF, l'acquisto di diritti di compera,
di prelazione o di ricupera su un fondo è parificato all'acquisto di
fondi in proprietà. È pacifico quindi che tale decreto si applica anche
alla notificazione per l'annotazione nel registro fondiario di un diritto
di compera.
A norma dell'art. 21 cpv. 1 DF, l'ufficiale del registro fondiario è
tenuto a respingere la notificazione se vi è certezza quanto all'obbligo
dell'autorizzazione e quest'ultima non è stata concessa. La decisione
dell'ufficiale del registro fondiario può essere impugnata avanti
l'autorità cantonale di ricorso per l'applicazione del DF; tale ricorso
sostituisce quello normalmente esperibile avanti l'autorità di vigilanza
in materia di registro fondiario (vedasi art. 21 cpv. 2 DF). È da rilevare
che il testo italiano di questa disposizione è peraltro errato: dicesi colà
che "se gli ufficiali del registro fondiario e del registro di commercio
respingono la notificazione, per ambedue i registri il ricorso secondo
l'art. 12 è sostituito a quello dell'autorità di vigilanza". In realtà
doveva dirsi, in aderenze al chiaro senso voluto dal legislatore, quale
emerge inequivocabilmente dal testo tedesco e francese: "...il ricorso
secondo l'art. 12 è sostituito a quello all'autorità di vigilanza" o,
meglio dal punto di vista redazionale: "... il ricorso secondo l'art. 12
sostituisce quello all'autorità di vigilanza". Usando erroneamente il
genitivo anziché il dativo con riferimento all'autorità di vigilanza,
il testo italiano può indurre il lettore superficiale a incresciosi
malintesi, tenuto conto del fatto che esiste altresì un'autorità cantonale
di sorveglianza legittimata a ricorrere.
Se non vi è certezza quanto all'obbligo dell'autorizzazione,
l'ufficiale del registro fondiario rinvia il richiedente davanti
all'Autorità di prima istanza e gli assegna un termine di 30 giorni per
chiedere l'autorizzazione, avvertendolo che, trascorso infruttuosamente
questo termine, la notificazione sarà respinta (art. 21 cpv. 3 DF). Una
siffatta procedura è applicabile ove l'ufficiale del registro fondiario
nutra dubbi sull'obbligo dell'autorizzazione (cfr. FF 1972 II 1053),
come pure ove siano adempiuti i presupposti dell'art. 21 cpv. 2
dell'ordinanza del Consiglio federale sull'acquisto di fondi da parte di
persone all'estero, del 21 dicembre 1973 (OCF).
Da questa normativa risulta che la decisione dell'ufficiale del
registro fondiario può essere impugnata presso l'autorità cantonale di
ricorso soltanto se tale ufficiale abbia respinto la notificazione. In
questo caso egli sostituisce l'autorità cantonale di prima istanza
(cfr. art. 11 DF), mentre la CCR sostituisce l'autorità di vigilanza in
materia di registro fondiario.
La reiezione della notificazione costituisce in questo contesto una
vera e propria decisione, poiché regola in modo vincolante un determinato
rapporto giuridico ai sensi dell'art. 5 PA.
b) Diversa è la situazione allorquando l'ufficiale del registro
fondiario dubiti se l'autorizzazione sia necessaria. In tal caso, egli non
respinge la notificazione, ma, procedendo in vista della risoluzione di
una questione pregiudiziale, rinvia il richiedente all'Autorità di prima
istanza perché questa accerti in modo vincolante se esista un obbligo
autorizzativo. All'uopo l'ufficiale del registro fondiario assegna al
richiedente un termine di 30 giorni per chiedere all'Autorità di prima
istanza l'autorizzazione o, eventualmente, una decisione che accerti
l'inesistenza dell'obbligo autorizzativo. La notificazione rimane nel
frattempo pendente presso l'Ufficio dei registri; ciò risulta già dal
fatto che essa è respinta qualora l'interessato non chieda nel termine
assegnatogli l'autorizzazione all'Autorità di prima istanza (cfr. art. 21
cpv. 3 DF).
L'Autorità di prima istanza non può tuttavia pronunciarsi sulla
legittimità del rinvio o sulla fondatezza dei dubbi dell'ufficiale del
registro fondiario. D'altronde, ove si fosse voluto conferire agli
interessati la possibilità di impugnare il rinvio all'Autorità di prima
istanza disposto dall'ufficiale del registro fondiario, il ricorso
si sarebbe dovuto verosimilmente proporre non all'Autorità di prima
istanza, bensì - come nel caso della reiezione della notificazione
- all'autorità cantonale di ricorso. L'Autorità di prima istanza è
esclusivamente competente ad accordare o negare le autorizzazioni e
ad accertare l'inesistenza dell'obbligo autorizzativo (cfr. art. 11
DF). Il provvedimento con cui l'ufficiale del registro fondiario rinvia
il richiedente avanti l'Autorità di prima istanza non è una decisione ai
sensi dell'art. 5 PA, poiché non regola in modo vincolante un determinato
rapporto giuridico. Esso è un atto che dà luogo all'apertura di un
procedimento destinato a concludersi con una decisione ai sensi dell'art. 5
PA (v. F. GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund,
2a ed., pag. 98; DTFA 1968, pag. 224, consid. 3).
Erwägung 2
2.- Da quanto sopra risulta che la questione della legittimità
dell'operato dell'ufficiale del registro fondiario non deve essere
esaminata in questa sede. Nella fattispecie tale operato è stato d'altronde
conforme alle prescrizioni determinanti della legislazione federale
in materia d'acquisto di fondi da parte di persone all'estero. Il
provvedimento dell'ufficiale del registro fondiario si è fondato
sull'art. 21 cpv. 1 lett. b OCF. A mente di tale disposizione, l'ufficiale
del registro fondiario deve rinviare il richiedente davanti all'Autorità di
prima istanza se l'acquirente che non produce l'autorizzazione definitiva è
una persona giuridica o una società di persone senza personalità giuridica
e con capacità patrimoniale, che ha sede in Svizzera e un cui scopo
principale, secondo gli statuti o il contratto di società, è l'acquisto,
l'alienazione, l'interposizione o altre operazioni inerenti a diritti
su fondi.
La società X. è una società immobiliare con sede a Zugo e con un
capitale sociale di fr. 50'000.-- (diviso in 100 azioni al portatore
di fr. 500.-- cadauna), liberato a concorrenza di fr. 20'000.--. Con
la sua richiesta dell'aprile 1974, essa voleva far annotare a registro
fondiario un diritto di compera del valore di fr. 2'100'000.--, di cui
fr. 300'000.-- già versati alla stipulazione del rogito. V'era pertanto
un'evidente sproporzione tra i mezzi propri della società e quelli
necessari all'acquisto dei due mappali. In queste concrete circostanze, la
provenienza dei fondi necessari all'acquisto del diritto di compera doveva
assolutamente essere acclarata (cfr. Zeitschrift für Beurkundungs-und
Grundbuchrecht, vol. 55, pag. 48 segg.).
Erwägung 3
3.- L'ufficiale del registro fondiario non s'è tuttavia limitato
a rinviare la ricorrente davanti all'Autorità di prima istanza, ma,
contemporaneamente, le ha assegnato un termine di 30 giorni per chiedere
l'autorizzazione d'acquistare il diritto di compera sui due mappali.
L'ufficiale s'è fondato in proposito sull'art. 21 cpv. 3 DF, che prevede
la reiezione definitiva della notificazione ove il richiedente non presenti
la sua domanda nel termine prescritto dalla legge.
Nel caso concreto la società X. non ha presentato alcuna domanda
d'autorizzazione e, in tal modo, non si è conformata all'intimazione
dell'ufficiale del registro fondiario. Giova tuttavia ricordare che, dal
profilo giuridico, la presentazione di tale domanda non poteva comunque
essere da lei pretesa senz'altro, dato che essa aveva sempre contestato
l'esistenza dell'obbligo autorizzativo. Sarebbe bastato che la ricorrente
chiedesse all'Autorità di prima istanza d'accertare l'inesistenza di tale
obbligo (cfr. art. 25 in relazione con l'art. 5 lett. b PA).
Il fatto che la ricorrente non abbia chiesto l'autorizzazione, o
l'accertamento dell'inesistenza del suo obbligo, non significa tuttavia
nella fattispecie che la sua notificazione debba essere considerata come
respinta. L'Autorità di prima istanza le ha infatti assegnato un termine
per fornire le informazioni richieste, come se fosse pendente una domanda
d'autorizzazione. Poiché nelle circostanze concrete non poteva pretendersi
dalla ricorrente una domanda d'autorizzazione, ma l'Autorità di prima
istanza ha agito come se ne fosse stata presentata una, deve escludersi
una perenzione della notificazione; eventuali omissioni di carattere
procedurale in cui fosse incorsa la società X. sono da ritenersi sanate.
Erwägung 4
4.- a) L'invito rivolto il 17 maggio 1974 alla ricorrente di fornire
determinate informazioni costituisce un provvedimento in materia di
prove adottato nell'ambito della procedura autorizzativa. In linea di
principio, questi provvedimenti non sono impugnabili a titolo indipendente.
Potrebbero esserlo soltanto ove il diritto processuale cantonale prevedesse
esplicitamente tale possibilità. Per quanto concerne la procedura avanti
l'Autorità di prima istanza, il diritto federale non prescrive nulla
di simile, pur essendovi ragioni per ammettere l'impugnabilità a titolo
indipendente dei provvedimenti con cui è imposto un obbligo d'informazione
(cfr. DTF 99 Ib 404 in relazione con DTF 99 Ib 394; F. GYGI, op.cit.,
pag. 29).
b) Nel caso concreto, la ricorrente stessa non ha comunque considerato
come una decisione impugnabile a titolo indipendente il provvedimento
con cui le era stato assegnato un termine per produrre la documentazione
richiesta. Essa si era rivolta all'Autorità di prima istanza perché si
pronunciasse sulla pretesa illegitimità dell'operato dell'ufficiale
del registro fondiario e aveva nel contempo chiesto la sospensione
del termine assegnatole. L'Autorità di prima istanza negava la propria
competenza a sindacare la legittimità di tale operato e accordava alla
ricorrente una proroga di 10 giorni del termine in questione. La società
X. impugnava detta decisione avanti la CCR, proponendo nel merito che
la notificazione fosse restituita all'ufficiale del registro perché
procedesse all'annotazione del diritto di compera. In via provvisionale
instava perché al gravame fosse accordato l'effetto sospensivo per quanto
concerneva la fissazione del termine per la presentazione dei documenti
e delle informazioni richieste dall'Autorità di prima istanza. Dalla
motivazione risulta tuttavia che la ricorrente intendeva chiedere in
realtà non il menzionato effetto sospensivo, bensì la sospensione del
provvedimento con cui era assegnato il termine.
Nella sua decisione del 5 settembre 1974, la CCR s'è attenuta a quanto
formulato nelle conclusioni e non a quanto risultava dalla motivazione. Nel
confermare l'incompetenza dell'Autorità di prima istanza e quella propria
a decidere sulla legittimità del rinvio della ricorrente dinnanzi
all'Autorità di prima istanza, disposto dall'ufficiale del registro
fondiario, la CCR s'è dichiarata altresì incompetente a decidere sulla
domanda d'effetto sospensivo presentata dalla stessa ricorrente. Nel
gravame proposto al Tribunale federale, la ricorrente ha chiesto in via
subordinata che gli atti siano rinviati all'autorità cantonale di ricorso
perché si pronunci sulla domanda di effetto sospensivo.
Alla luce delle considerazioni di cui sopra appare che la CCR non ha
violato il diritto federale allorché ha considerato come tale la domanda di
effetto sospensivo presentata dalla ricorrente, non conferendo al gravame
detto effetto. La ricorrente non ha d'altronde dimostrato in alcuna guisa
per quale ragione la decisione della CCR debba essere ritenuta su questo
punto contraria al diritto federale.
Dall'esame degli atti emerge invero che alla confusa situazione
processuale ha contribuito la stessa ricorrente con le sue conclusioni e
motivazioni poco chiare e contraddittorie. Anche la sua domanda subordinata
deve pertanto essere respinta.
Erwägung 5
5.- La reiezione del gravame non nuoce alla ricorrente. L'Autorità di
prima istanza del distretto di Lugano dovrà infatti ora decidere circa
l'obbligo dell'autorizzazione e, ove l'esistenza di tale obbligo fosse
accertata, pronunciarsi sul rilascio dell'autorizzazione. Essa dovrà
accordare alla ricorrente ancora un'occasione per produrre i mezzi di
prova richiesti o per opporsi a tale richiesta (cfr. art. 13 cpv. 2 PA).
La conclusione formulata in via subordinata dalla ricorrente e tendente
al rinvio degli atti alla CCR perché decida sulla domanda d'effetto
sospensivo, non è d'altra parte più sorretta da alcun interesse legittimo
apprezzabile, dato che per tutta la durata della procedura dinnanzi
al Tribunale federale la società X. è stata dispensata dall'obbligo di
produrre la documentazione richiesta.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è respinto.