BGE 101 IB 371
101 Ib 371
64. Sentenza del 31 gennaio 1975 nella causa Divisione federale della
Giustizia contro Czerski e Commissione di ricorso del Cantone Ticino.
Regeste
Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland; BB vom 23. März
1961/21. März 1973 (BewB), Verordnung des Bundesrates vom 21. Dezember 1973
(BewV).
1. Eine als Flüchtling anerkannte Person ist hinsichtlich des
Erwerbs inländischer Grundstücke nicht günstiger als andere Ausländer zu
behandeln. Sie hat nicht das Recht zur Niederlassung in der Schweiz im
Sinne von Art. 5 lit. a BB (Erw. 1).
2. Ein Ausländer, der zwar in der Schweiz lebt und arbeitet, sich hier
aber nicht ununterbrochen seit mehr als fünf Jahren gemäss Art. 4 Abs. 2
BewB aufhält, kann sich auf ein berechtigtes Interesse im Sinne von Art. 6
Abs. 2 lit. a Ziff. 3 BewB auch dann, wenn die übrigen Voraussetzungen
erfüllt wären, nicht berufen, falls er das Grundstück nicht nur als
sekundäre, sondern als hauptsächliche Wohnstätte erwerben will (Erw. 2).
3. Art. 12 BewV: Begriff des Orts des Grundstücks im Sinne von Art. 6
Abs. 2 lit. a Ziff. 1 und 2 BewB; Anwendung im vorliegenden Fall (Erw. 3).
4. Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 1 BewB: Im vorliegenden Fall fehlen
aussergewöhnlich enge geschäftliche oder andere schutzwürdige Beziehungen
des Erwerbers zum Ort des Grundstücks (Erw. 4).
Sachverhalt
A.- Stefan Czerski è un rifugiato polacco che, autorizzato dalla
polizia degli stranieri, dimora in Svizzera dal 1972. Risiede a Lugano,
dove è impiegato quale architetto dallo studio Prada e Notari. Czerski
intende acquistare una serie di mappali a Morbio Superiore, d'una
superficie complessiva di mq 1000, e costruirvi una casa d'abitazione
per sé e la sua famiglia.
Il 15 marzo 1974 l'Autorità di prima istanza del distretto di
Mendrisio, a cui Czerski s'era rivolto per ottenere l'autorizzazione
necessaria ai sensi del decreto federale 23 marzo 1961/21 marzo 1973,
gli accordava tale permesso.
Chiamata a statuire su ricorso presentato dalla Divisione federale
della giustizia, la Commissione cantonale di ricorso respingeva
il 22 maggio 1974 il gravame e confermava la decisione di prima
istanza. Essa rilevava che Czerski acquistava il terreno a proprio
nome e che né egli né la sua famiglia disponevano già in Svizzera di un
fondo in proprietà. Osservava altresì che esistevano relazioni degne di
protezione tra l'acquirente e Morbio Superiore, dato che Czerski svolgeva
frequentemente la propria attività nel Mendrisiotto, dov'era progettista
di 20 villette in costruzione. Distando il Mendrisiotto soltanto poco
più di un quarto d'ora d'autostrada da Lugano, doveva ammettersi che la
relazione tra il luogo d'abitazione e il luogo di situazione dei fondi
fosse sufficientemente stretta ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 lett. a n. 1. I
terreni si trovavano inoltre in zona edificabile ed erano inclusi nel
perimetro del progetto generale di canalizzazione.
Con ricorso di diritto amministrativo del 16 ottobre 1974 la Divisione
federale della giustizia ha chiesto l'annullamento dell'autorizzazione
accordata.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- a) L'acquisto di fondi in Svizzera da parte di persone con
domicilio o sede all'estero è subordinato all'autorizzazione dell'Autorità
cantonale competente (art. 1 del decreto federale sull'acquisto di
fondi da parte di persone all'estero, del 23 marzo 1961/21 marzo 1973,
chiamato in seguito: decreto federale). Il domicilio si determina, di
regola, conformemente alle disposizioni del codice civile (art. 4 cpv. 1
del decreto federale). Nondimeno, una residenza in Svizzera autorizzata
dalla polizia degli stranieri, o altrimenti legittima, non è considerata
domicilio in Svizzera se non è durata ininterrottamente per più di cinque
anni (art. 4 cpv. 2 del decreto federale; cfr. Boll.Sten. CSt. 1973,
16). Stefan Czerski risiede in Svizzera soltanto dal 1972. Egli non può
pertanto essere considerato come persona con domicilio in Svizzera. Ne
segue che, in quanto intenda acquistare un fondo in Svizzera, egli
abbisogna di un'autorizzazione. L'art. 5 del decreto federale prevede
eccezioni all'assoggettamento al regime autorizzativo. Il caso del
richiedente non corrisponde tuttavia ad alcuna delle ipotesi colà
esaurientemente elencate. In particolare, dallo statuto di rifugiato di
cui Czerski sembra godere non sgorga un diritto di stabilirsi in Svizzera.
b) Né la Convenzione sullo statuto dei rifugiati, conclusa a Ginevra
il 28 luglio 1951, approvata dall'Assemblea federale il 14 dicembre 1954
ed entrata in vigore per la Svizzera il 21 aprile 1955 (RU 1954, 469
segg.), né la Convenzione sullo statuto degli apolidi, conclusa a Nuova
York il 28 settembre 1954, approvata dall'Assemblea federale il 27 aprile
1972 ed entrata in vigore per la Svizzera il 1o ottobre 1972 (RU 1972 II
2150 segg.), prevedono un siffatto diritto (non risulta d'altronde dagli
atti se una di tali Convenzioni, od ambedue, siano applicabili a Czerski,
ossia se siano adempiute le condizioni poste dall'art. 1 della Convenzione
sullo statuto dei rifugiati, o dall'art. 1 della Convenzione sullo statuto
degli apolidi). Per quanto concerne la proprietà immobiliare, né l'art. 13
della Convenzione sullo statuto dei rifugiati, né il parallelo art. 13
della Convenzione sullo statuto degli apolidi conferiscono al rifugiato
od apolide un trattamento più favorevole di quello concesso in tale
materia agli stranieri in generale; tali norme si limitano a garantire un
trattamento almeno pari a quello riservato agli stranieri in generale,
e rinviano con ciò alla legislazione dello Stato di residenza per un
eventuale trattamento preferenziale rispetto a quello applicabile agli
stranieri in generale. Un tale trattamento preferenziale non è stato
disposto dal diritto federale in materia di proprietà immobiliare.
c) Le norme emanate in modo immediato dal legislatore svizzero sono
silenti circa un eventuale diritto di stabilirsi in Svizzera sgorgante
dallo statuto di rifugiato. L'esistenza di un siffatto diritto risulta
tuttavia esclusa, allo stato attuale della legislazione, ove si esamini
la normativa applicabile nell'ambito della polizia degli stranieri,
in cui è da collocare la disciplina relativa ai rifugiati.
L'art. 21 della legge federale concernente la dimora e il domicilio
degli stranieri, del 26 marzo 1931 (LDDS; RS 142.20) consente al Consiglio
federale di concedere asilo allo straniero al quale sia stato rifiutato
un permesso e che dimostri in modo attendibile di cercare rifugio da
una persecuzione politica. L'asilo è concesso obbligando un Cantone ad
accoglierlo. Secondo l'art. 21 cpv. 2 dell'ordinanza d'esecuzione del 1o
marzo 1949 della citata legge federale (ODDS, RS 142.201), le condizioni di
residenza dei rifugiati sono disciplinate dalle autorità di polizia degli
stranieri conformemente alle disposizioni di legge. Anche ove la Divisione
federale di polizia o l'autorità di ricorso abbia accordato l'asilo, le
autorità della polizia degli stranieri restano quindi formalmente libere
per quanto concerne il rilascio del permesso di dimora o di domicilio. Le
condizioni a cui tale rilascio è subordinato corrispondono, in linea di
principio, a quelle applicabili per gli stranieri in generale. Ai sensi
dell'art. 4 LDDS, l'autorità decide pertanto liberamente, nei limiti
delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, circa la
concessione del permesso di dimora o di domicilio. Questa libertà di
decisione è attualmente soltanto limitata dall'obbligo che il Consiglio
federale può imporre, come s'è visto, ad un Cantone di accogliere il
rifugiato a cui abbia accordato l'asilo, senza di che l'attuazione di
tale provvedimento rischierebbe di rimanere illusoria (v. VIKTOR LIEBER,
Die neuere Entwicklung des Asylrechts im Völkerrecht und Staatsrecht, tesi
Zurigo 1973, pagg. 305/306; tale autore preconizza "de legge federenda"
che al rifugiato il cui statuto sia riconosciuto venga attribuito un
diritto d'ottenere il domicilio, cfr. op.cit. pagg. 312/313). Può inoltre
rilevarsi che il rifugiato non soggiace a certe limitazioni specifiche in
materia di polizia degli stranieri: in particolare, egli non è soggetto
alla disciplina posta dall'ordinanza del Consiglio federale che limita
l'effettivo degli stranieri esercitanti un'attività lucrativa, del 6
luglio 1973 (RS 823.21, v. art. 2 cpv. 3 lett. b).
d) In base a quanto sopra va quindi tenuto fermo che Czerski,
non totalizzando cinque anni di residenza ininterrotta in Svizzera, è
soggetto, come qualsiasi altro straniero non appartenente alle categorie
previste dall'art. 5 del decreto federale, all'obbligo di conseguire
l'autorizzazione per l'acquisto di fondi in Svizzera.
Erwägung 2
2.- Ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 del decreto federale, l'autorizzazione
dev'essere concessa se l'acquirente dimostra un interesse legittimo
all'acquisto del fondo. Per le persone fisiche, questo interesse legittimo
è dato se il fondo è destinato anzitutto alla dimora dell'acquirente
o della sua famiglia, se egli lo acquista in nome proprio e se egli,
il suo coniuge o i suoi figli minorenni non hanno acquistato a tal fine
altri fondi in Svizzera. Oltre tali presupposti cumulativi, occorre che
sia adempiuta una delle seguenti condizioni:
1. Esistenza di strettissimi rapporti d'affari o di altre relazioni
degne di protezione tra acquirente e luogo di situazione del fondo;
2. Residenza duratura dell'acquirente nel luogo di situazione del
fondo (cfr. Boll.Sten. CSt. 1973, 8), autorizzata dalla polizia degli
stranieri o altrimenti legittima;
3. Stretta dipendenza economica del luogo di situazione del fondo
dal movimento turistico, cosicché si richieda, per il promovimento di
quest'ultimo, l'allestimento di residenze secondarie, segnatamente nelle
regioni montane.
L'ultima delle condizioni testé menzionate presuppone che l'acquirente
intenda acquistare un fondo per adibirlo a sua residenza secondaria, e che
egli non risieda in modo duraturo in Svizzera. Ciò risulta dall'espressione
"allestimento di residenze secondarie" (in francese: "établissement de
résidences secondaires"; in tedesco: "Ansiedlung von Gästen"), che si
contrappone chiaramente alla nozione di residenza a titolo permanente
(cfr. Boll.Sten. CSt. 1973, 8, come pure Boll. Sten. CN 1972 II 2228
segg.; per la rilevanza del turismo in alloggio proprio, Boll.Sten. CN
1972 II 2244). Tale punto è di particolare importanza nella fattispecie,
dato che Morbio Superiore figura, secondo l'Appendice I al decreto del
Consiglio federale del 21 dicembre 1973 sull'acquisto di fondi in luoghi
turistici da parte di persone all'estero, tra i luoghi turistici di
stretta dipendenza economica dal movimento turistico, in cui l'acquisto
di case da adibirsi a residenza secondaria, o di terreni destinati alla
costruzione di tali case, è considerato come interesse legittimo. Ciò
significa che se Czerski intendesse costruire a Morbio Superiore una
residenza secondaria l'autorizzazione per l'acquisto del relativo terreno
non potrebbe essergli negata. Egli non ha tuttavia questo proposito,
bensì vuole risiedere a Morbio Superiore in modo duraturo. Ne segue che
non può fondare la sua domanda di autorizzazione sull'art. 6 lett. a n. 3
del decreto federale. Non incombe al Tribunale federale, vincolato in virtù
degli art. 113 e 114bis cpv. 3 Cost. alle leggi federali e alle risoluzioni
di carattere generale emanate dall'Assemblea federale, esaminare se tale
disciplina, creata con il decreto federale, sia giudiziosa o conforme
alla Costituzione. Essa potrebbe, d'altronde, giustificarsi, almeno
in certa misura, considerando che non appare desiderabile favorire la
residenza duratura di stranieri che non abbiano ancora stretti rapporti
con il luogo di situazione del fondo, autorizzando loro l'acquisto di
fondi prima che siano risieduti per cinque anni in Svizzera; l'art. 6
cpv. 2 lett. a n. 3 del decreto federale mira esclusivamente ad agevolare
il turismo in alloggio proprio.
Erwägung 3
3.- Czerski intende acquistare il terreno a suo nome e destinarlo a
dimora sua e della sua famiglia. Nessun altro membro della sua famiglia,
ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 lett. a del decreto federale, ha acquistato a
tal fine un fondo in Svizzera. Come già si è visto, l'ipotesi menzionata
nell'art. 6 cpv. 1 lett. a n. 3 non entra in considerazione nella
fattispecie. Neppure ricorre l'ipotesi espressa nell'art. 6 cpv. 1 lett. a
n. 2, ossia la residenza duratura dell'acquirente nel luogo di situazione
del fondo, autorizzata dalla polizia degli stranieri o altrimenti
legittima. Czerski non è infatti mai risieduto a Morbio Superiore.
Nella sua ordinanza d'esecuzione del 21 dicembre 1973 sull'acquisto
di fondi da parte di persone all'estero, il Consiglio federale ha
definito in modo ampio la nozione di luogo di situazione del fondo
(art. 12). Essa comprende infatti anche i comuni limitrofi o, per le
città, i comuni dell'agglomerato a tenore della statistica federale
(in senso critico; THOMAS BÄR, in Kritische Bemerkungen zur VO über den
Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland vom 21. Dezember 1973,
Schweizerische Juristen-Zeitung 1974, pag. 237). Morbio Superiore non
è tuttavia un comune limitrofo di Lugano né appartiene all'agglomerato
di tale città (v. Annuario statistico federale 1974, pag. 17). Anche
ammettendo che il luogo di lavoro di Czerski sia principalmente Mendrisio,
dato che lo studio d'architettura in cui egli svolge la sua attività vi ha
un secondo ufficio, le condizioni stabilite dall'art. 12 dell'ordinanza non
sarebbero adempiute; è infatti pacifico che Morbio Superiore non è comune
limitrofo di Mendrisio, che Mendrisio non è città ai sensi della statistica
federale (v. Annuario statistico federale 1974, pag. 62) e che, persino
se fosse città, Morbio Superiore non farebbe parte del suo agglomerato.
È superfluo esaminare se la nozione di luogo di situazione del fondo,
quale delimitata dall'art. 12 dell'ordinanza, sia conforme all'art. 6
cpv. 2 lett. a del decreto federale. Ove tale conformità non esistesse,
sarebbe esclusivamente nel senso di una delimitazione eccessivamente
ampia, contenuta nell'art. 12 dell'ordinanza, del che Czerski non potrebbe
dolersi, dandogli per l'appunto questa disposizione la possibilità di
comprare un fondo non solamente nel suo luogo di dimora o di lavoro
in senso stretto, ma anche in un comune limitrofo o facente parte
dell'agglomerato.
Erwägung 4
4.- Resta così da determinare se Czerski mantenga con il luogo di
situazione del fondo strettissimi rapporti di affari od altre relazioni
degne di protezione, ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 lett. a n. 1 del decreto
federale. Da quanto appare dagli atti, possono escludersi rapporti d'affari
strettissimi tra Czerski e Morbio Superiore. Né emerge l'esistenza di
altre relazioni degne di protezione. L'art. 10 dell'ordinanza enumera
le categorie di relazioni che possono essere riconosciute come degne di
protezione. Czerski non versa manifestamente in alcuna delle ipotesi
ivi enunciate. In particolare, egli non intende esercitare la propria
professione a Morbo Superiore o in un comune limitrofo. Né sono addotte,
ai sensi dell'art. 10 cpv. 1 lett. e dell'ordinanza, altre circostanze la
cui considerazione sia giustificata da un pubblico interesse. Non sussiste
un siffatto interesse a che Czerski possa abitare a Morbio Superiore. Né
risulta che il richiedente intenda costruire o riprendere abitazioni
economiche su un fondo situato in un luogo dove vi sia penuria di
abitazioni, ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 lett. d del decreto federale. Pur
essendo comprensibile che egli desideri edificare in vicinanza del luogo in
cui egli svolgerà presumibilmente il proprio lavoro nel prossimo futuro,
tale circostanza non è sufficiente per dar luogo ad un interesse degno
di protezione.
Ci si potrebbe chiedere se l'art. 10 dell'ordinanza contenga
un'enumerazione esauriente, oppure solamente esemplificativa, delle
relazioni dell'acquirente degne di protezione. Tale questione può
nondimeno rimanere indecisa nella fattispecie. I motivi che Czerski può
invocare a sostegno della sua domanda di autorizzazione non giustificano
infatti in alcun modo una tutela maggiore di quella garantita dall'art. 10
dell'ordinanza.
Al richiedente resta la possibilità di acquistare un fondo a Lugano
o in un comune del suo agglomerato, od eventualmente a Mendrisio o in un
comune limitrofo. Inoltre, alla stregua della legislazione in vigore,
in quanto continui a risiedere in Svizzera, egli non soggiacerà più
al regime autorizzativo a partire dal quinto anno della sua residenza
ininterrotta in Svizzera, ossia dal 1977.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è accolto.