BGE 101 IB 336
101 Ib 336
59. Auszug aus dem Urteil vom 13. Juni 1975 i.S. Denner AG gegen Schweiz.
Nationalbank Regeste
Massnahmen auf dem Gebiete des Kreditwesens (BB vom 20. Dezember 1972,
Verordnung vom 10. Januar 1973). Emissionskontrolle, Bewilligungspflicht.
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine Verfügung,
mit der die Nationalbank feststellt, dass eine beabsichtigte öffentliche
Ausgabe von Wertpapieren der Bewilligungspflicht unterliegt (Erw. 1).
2. Für den Entscheid über die Bewilligungspflicht ist nicht die
Emissionskommission, sondern die Nationalbank zuständig (Erw. 3).
3. Die öffentliche Ausgabe von Kassenobligationen durch ein Unternehmen
des Detailhandels ist bewilligungspflichtig, gleichviel ob die Laufzeit
kurz oder lang ist (Erw. 5, 6).
4. Rechtsungleiche Behandlung? Das beschwerdeführende Unternehmen
kann daraus, dass die Nationalbank die Emission von Kassenobligationen
durch Banken von der Kontrolle ausnimmt, nichts zu seinen Gunsten ableiten
(Erw. 8).
Sachverhalt
A.- Die Denner AG, Zürich, wollte als Inhaberpapiere ausgestaltete
Kassenobligationen im Nennwert von je Fr. 100.-- ausgeben. Jeder Kunde,
der in einem ihrer Super-Discount-Läden Waren für je Fr. 25.-- einkaufte,
sollte gegen Einzahlung des Nominalbetrages eine Obligation beziehen
können. Es wurde vorgesehen, dass die Obligation jederzeit einlösbar sei,
aber nach 12 oder 18 Monaten eingelöst werden müsse. Bei vorzeitiger
Einlösung sollte sie zu 7%, bei Einlösung nach 12 oder 18 Monaten zu 10%
p.a. verzinst werden. Die Denner AG begann im September 1974 in der Presse
und in Fernsehsendungen für die Zeichnung solcher Titel zu werben.
Mit Schreiben vom 19. September 1974 teilte die Schweiz. Nationalbank
der Denner AG mit, die von dieser beabsichtigte öffentliche Ausgabe von
Kassenobligationen unterliege der Bewilligungspflicht nach Art. 4 des BB
vom 20. Dezember 1972 über Massnahmen auf dem Gebiete des Kreditwesens
(im folgenden: Kreditbeschluss oder BB) und Art. 3 der gleich betitelten
Verordnung vom 10. Januar 1973 (im folgenden: Kreditverordnung oder V).
Am 21. September 1974 ersuchte die Denner AG "ohne Anerkennung einer
Rechtspflicht" um die Bewilligung der Ausgabe von Kassenobligationen bis
zu einem Höchstbetrag von 10 Millionen Franken. Die nach Art. 4 Abs. 4
BB eingesetzte Kommission (Emissionskommission) wies am 30. September
1974 das Gesuch mit Wirkung für das letzte Quartal 1974 ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 18. Oktober 1974 beantragt
die Denner AG, die Verfügung der Nationalbank vom 19. September 1974 sei
aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Nach Art. 1 Abs. 2 BB obliegt der Vollzug der vom Bundesrat auf
Grund dieses Beschlusses angeordneten Massnahmen der Nationalbank. Sie
trifft in Anwendung des Kreditbeschlusses und der Kreditverordnung
Verfügungen im Sinne des Art. 5 VwVG. Nach Art. 9 Abs. 3 BB finden auf
Verfügungen, die im Rahmen dieses Beschlusses ergehen, die allgemeinen
Bestimmungen der Bundesrechtspflege Anwendung, und im nachfolgenden Abs. 4
ist von "rechtskräftigen" Verfügungen der Nationalbank die Rede. Der
Kreditbeschluss bezeichnet nur die Entscheide der Emissionskommission
als endgültig (Art. 4 Abs. 4), nicht auch die Verfügungen der
Nationalbank. Diese können demnach mit einem bundesrechtlichen Rechtsmittel
angefochten werden.
Die Nationalbank ist zwar als Aktiengesellschaft organisiert,
und es können sich an ihr auch Private beteiligen; sie hat indessen
öffentlich-rechtliche Aufgaben des Bundes zu erfüllen. Sie ist eine
öffentlich-rechtliche Unternehmung, die mit dem Rechte der juristischen
Persönlichkeit ausgestattet ist und unter Mitwirkung und Aufsicht des
Bundes verwaltet wird (Art. 39 BV, Art. 1 Abs. 2 Nationalbankgesetz). Sie
ist als autonome eidgenössische Anstalt im Sinne von Art. 98 lit. d OG
zu betrachten (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 4. Dezember 1972 über
zusätzliche Massnahmen zur Bekämpfung der Überkonjunktur, BBl 1972 II
1561, zu Art. 8 Entw. des Kreditbeschlusses). Daraus folgt, dass ihre im
Rahmen des Kreditbeschlusses getroffenen Verfügungen gemäss Art. 97 und 98
lit. d OG - unter Vorbehalt allenfalls anwendbarer Ausnahmebestimmungen
(Art. 99 ff. OG) - der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen, und
zwar unmittelbar; denn eine vorgängige Beschwerde oder Klage ist im
Kreditbeschluss nicht vorgesehen.
Das Schreiben der Nationalbank an die Denner AG vom 19. September
1974 ist nach seinem Inhalt als Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1
lit. b VwVG zu qualifizieren; denn es stellt fest, dass die Ausgabe der
strittigen Kassenobligationen der Genehmigungspflicht unterliegt. Gegen
diese Verfügung ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben. Eine
Vorschrift, welche dieses Rechtsmittel im vorliegenden Fall ausschliessen
würde, besteht nicht.
Erwägung 2
2.- Die Denner AG ist durch die angefochtene Verfügung berührt und
hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung; sie ist daher nach
Art. 103 lit. a OG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt. Zwar
hat sie ein Bewilligungsgesuch gestellt, aber ohne Anerkennung einer
Rechtspflicht. Da die nachgesuchte Bewilligung verweigert worden ist,
hat die Beschwerdeführerin noch immer ein schutzwürdiges Interesse an
der Anfechtung der Verfügung der Nationalbank. Auf die Beschwerde ist
einzutreten.
Erwägung 3
3.- Der Kreditbeschluss sagt nicht ausdrücklich, welche Behörde zum
Entscheid darüber, ob eine bestimmte Emission der Bewilligungspflicht
unterliegt, zuständig ist. In Betracht kommt entweder die Nationalbank
oder die Emissionskommission. Art. 4 Abs. 4 BB bestimmt, dass die
Emissionskommission "über die Bewilligungen" entscheidet, und zwar
endgültig. Danach ist es zweifellos Sache der Kommission, darüber zu
befinden, ob eine Emission, die unter die Genehmigungspflicht fällt, zu
bewilligen sei oder nicht. Dagegen ist aus Art. 4 Abs. 4 BB nicht ohne
weiteres zu schliessen, dass die Emissionskommission bei der Beurteilung
eines ihr unterbreiteten Bewilligungsgesuches auch - ebenfalls endgültig
- darüber zu entscheiden habe, ob die beabsichtigte Emission überhaupt
genehmigungspflichtig sei. Es fragt sich, ob dieser Entscheid nicht
vielmehr Aufgabe der Nationalbank sei, welche nach Art. 1 Abs. 2 BB
allgemein mit dem Vollzug der vom Bundesrat auf Grund dieses Beschlusses
angeordneten Massnahmen betraut ist und deren Verfügungen nicht endgültig
sind.
Art. 4 Abs. 4 BB hat insofern Ausnahmecharakter, als er von der Regel
der Zuständigkeit der Nationalbank abweicht und ausserdem bestimmt, dass
die Emissionskommission endgültig entscheidet. Dieser Ausnahmebestimmung
liegt offenbar der Gedanke zugrunde, dass die Fragen, deren Beurteilung
der Emissionskommission zugedacht ist, sich für die Überprüfung durch
eine zur Rechtskontrolle berufene Behörde nicht eignen und deshalb der
Entscheidung durch die aus Sachverständigen der Wirtschaft zusammengesetzte
Kommission als einzige Instanz überlassen werden können. Die Überlegung
trifft zu hinsichtlich der Frage, ob eine bestimmte genehmigungspflichtige
Emission zu bewilligen sei oder nicht; denn hiefür sind im wesentlichen
wirtschaftspolitische Gesichtspunkte massgebend, deren endgültige
Beurteilung durch ein Gremium von Wirtschaftssachverständigen sich
rechtfertigen lässt. Anders verhält es sich hingegen mit der Frage
der Bewilligungspflicht, die eine Rechtsfrage ist. Es wäre höchst
unbefriedigend, wenn hierüber die Emissionskommission als einzige Instanz
zu befinden hätte. Eine solche Ordnung kann der Gesetzgeber nicht gewollt
haben.
Daher muss angenommen werden, dass der Entscheid über die
Bewilligungspflicht in den Bereich der Zuständigkeit der Nationalbank
als der allgemein mit dem Vollzug der Massnahmen des Bundesrates auf dem
Gebiete des Kreditwesens beauftragten Behörde fällt und demzufolge nach
dem in Erw. 1 Gesagten vom Bundesgericht auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde
hin überprüft werden kann. Dementsprechend bestimmt die Kreditverordnung
in Art. 3 Abs. 4 und 5, dass die Bewilligungsgesuche bei der Nationalbank
einzureichen und von ihr der Emissionskommission zu unterbreiten sind;
diese Regelung beruht auf der Voraussetzung, dass die Nationalbank ein
Gesuch nur dann, wenn sie die geplante Emission als genehmigungspflichtig
erachtet, an die Kommission weiterzuleiten hat.
Erwägung 5
5.- Nach Art. 4 BB (Titel: Emissionskontrolle) kann der Bundesrat
die öffentliche Ausgabe inländischer Schuldverschreibungen, Aktien,
Genussscheine und Papiere ähnlicher Art genehmigungspflichtig erklären
(Abs. 1). Die Nationalbank setzt den zulässigen Gesamtbetrag für
die in einem bestimmten Zeitraum aufzulegenden öffentlichen Anleihen
fest (Abs. 2). Die Bewilligungen können zeitlich gestaffelt werden,
um eine übermässige Beanspruchung des Kapitalmarktes zu vermeiden, und
sie können verweigert werden, wenn die Kapitalaufnahme den Zielen der
Konjunkturpolitik widerspricht (Abs. 3).
Der Bundesrat hat von der ihm in Art. 4 Abs. 1 BB eingeräumten Befugnis
Gebrauch gemacht. Er hat in Art. 3 Abs. 1 V bestimmt, dass die öffentliche
Ausgabe inländischer Schuldverschreibungen, Aktien, Genussscheine
und Papiere ähnlicher Art genehmigungspflichtig ist. Anfänglich waren
nach Art. 3 Abs. 2 V Emissionen von weniger als fünf Millionen Franken
ausgenommen; diese Bestimmung hat der Bundesrat am 23. September 1974
auf den 1. Oktober 1974 aufgehoben.
Streitig ist in erster Linie, ob die von der Beschwerdeführerin
angebotenen Kassenobligationen als Schuldverschreibungen - oder allenfalls
als Papiere ähnlicher Art - im Sinne von Art. 4 Abs. 1 BB und Art. 3
Abs. 1 V zu betrachten sind oder nicht.
a) Die Kassenobligationen, die namentlich von Banken und gelegentlich
auch von anderer Seite ausgegeben werden, gehören nach dem üblichen
Sprachgebrauch zu den Schuldverschreibungen. Schuldverschreibung ist die
deutsche Bezeichnung für Obligation im Sinne einer in einem Wertpapier
verbrieften Schuldverpflichtung, die eine verzinsliche Geldleistung zum
Inhalt hat (Handbuch des Bank-, Geld- und Börsenwesens der Schweiz,
1964, S. 481, 534). In den französischen und italienischen Fassungen
von Art. 4 Abs. 1 BB und Art. 3 Abs. 1 V stehen denn auch anstelle des
in den deutschen Texten verwendeten Wortes "Schuldverschreibungen" die
Ausdrücke "obligations" und "obbligazioni". Zu den Wertpapieren, in
denen verzinsliche Geldforderungen verurkundet und die als Obligationen
bezeichnet sind, zählen die Anleihensobligationen (Partialen öffentlicher
Anleihen) wie auch die Kassenobligationen (zit. Handbuch S. 41 f., 368,
481 ff.; JÄGGI, N. 286 und 289 zu Art. 965 OR). Die Kassenobligationen
der Denner AG sind ebenfalls solche Wertpapiere. Der Wortlaut von Art. 4
Abs. 1 BB und Art. 3 Abs. 1 V gestattet es offensichtlich, die öffentliche
Ausgabe von Titeln dieser Art der Genehmigungspflicht zu unterstellen.
Die Beschwerdeführerin bestreitet dies offenbar nicht, wendet aber ein,
es widerspreche dem Sinn der Vorschriften, die Bewilligungspflicht auf ihre
Kassenobligationen auszudehnen. Sie macht geltend, unter den in Art. 4 BB
und Art. 3 V erwähnten Titeln seien nur Kapitalmarktpapiere zu verstehen;
die Denner-Kassenobligationen gehörten aber nicht zu dieser Kategorie,
sondern stellten Geldmarktpapiere dar, da sie jederzeit rückzahlbar seien
und ihre Laufzeit nicht über anderthalb Jahre hinausgehe.
b) Bei der Auslegung der Bestimmungen über die Emissionskontrolle
ist der Zweck des Kreditbeschlusses zu beachten und der Zusammenhang des
Art. 4 BB mit anderen Vorschriften dieses Erlasses zu berücksichtigen.
Art. 1 Abs. 1 BB bestimmt, dass der Bundesrat zur Dämpfung der
Überkonjunktur die in den nachfolgenden Bestimmungen vorgesehenen
Massnahmen auf dem Gebiete des Geld- und Kapitalmarktes sowie des
Kreditwesens anordnen kann. Diese Massnahmen, die der Bundesrat getroffen
hat, sollen sich gegenseitig ergänzen (zit. Botschaft vom 4. Dezember 1972,
BBl 1972 II 1553). Das gilt insbesondere für die Kreditbegrenzung und die
Emissionskontrolle. Der Kreditbegrenzung sind die Banken unterworfen;
sie dürfen den Stand ihrer inländischen Kredite nur im Rahmen einer
von der Nationalbank bestimmten Zuwachsrate erhöhen (Art. 3 BB, Art. 2
V). Die Emissionskontrolle wird in der Botschaft als "logische Ergänzung"
der Kreditbegrenzung bezeichnet. Sie soll Umgehungen der Kreditbegrenzung
verhindern (BBl 1972 II 1553, 1560). Den Unternehmen, die infolge der
Kreditbegrenzung keine Bankkredite erhalten, soll es verwehrt sein, sich
ohne Bewilligung durch eine öffentliche Emission direkt an das Publikum
zu wenden.
Der Kreditbegrenzung sind aber, wie sich aus Art. 3 BB und Art. 2
V ohne weiteres ergibt, sowohl lang- als auch mittel- und kurzfristige
Kredite unterworfen. Andernfalls wäre die Erreichung des Ziels des
Kreditbeschlusses, einer übermässigen Kreditexpansion vorzubeugen und
damit die Nachfrage zu dämpfen, von vornherein in Frage gestellt. Diese
Überlegung trifft für die Emissionskontrolle, die ja dem gleichen Ziel
dient, ebenfalls zu. Da die Emissionskontrolle die Kreditbegrenzung
ergänzt und deren Umgehung verhindern helfen soll, wie in der Botschaft
des Bundesrates hervorgehoben wird, kann auch sie nicht auf langfristige
Kredite beschränkt sein. Art. 4 Abs. 1 BB und Art. 3 Abs. 1 V müssen
in diesem Sinne verstanden werden. Ihr Wortlaut steht dieser Auslegung
nicht entgegen, sondern lässt sie durchaus zu; ist doch in ihm von
Schuldverschreibungen und Papieren ähnlicher Art schlechthin die Rede,
nicht nur von langfristigen solchen Titeln.
c) Die Beschwerdeführerin nimmt an, die Kapitalmarkt- und
die Geldmarktpapiere unterschieden sich vor allem in der Laufzeit;
während diese kurzfristig seien, handle es sich bei jenen "entweder um
definitive Investitionen, die nicht rückzahlbar sind (wie bei Aktien
oder Genussscheinen), oder um langfristige Darlehen (wie Obligationen)
regelmässig mit einer Laufzeit von fünf oder mehr Jahren, meist von zehn
Jahren oder mehr". Wäre die Laufzeit das massgebliche Kriterium für die
Unterscheidung zwischen Kapitalmarkt- und Geldmarktpapieren, so würde
aber aus dem unter lit. b hiervor Gesagten ohne weiteres folgen, dass
der Emissionskontrolle beide Arten unterstehen.
Indessen gehen in der Fachliteratur die Meinungen über die Abgrenzung
zwischen Kapital- und Geldmarkt auseinander. Wohl wird im allgemeinen
als massgebend für die Unterscheidung vorab die Dauer angesehen, für
welche Kredit gewährt wird; dem Geldmarkt werden kurzfristige, dem
Kapitalmarkt langfristige Geschäfte zugerechnet. Aber schon die Frage,
welche Laufzeiten als lang und welche als kurz zu betrachten sind, wird
verschieden beantwortet. Sodann wird die Auffassung vertreten, auf den
beiden Märkten seien ausser der Dauer der Bindung auch der wirtschaftliche
Charakter der Kredite und der Teilnehmerkreis verschieden. Vielfach wird
angenommen, am Geldmarkt seien nur Banken, grössere andere Unternehmen
und öffentliche Hand beteiligt; das Publikum komme mit ihm kaum in
Berührung (vgl. zum Abgrenzungsproblem ACKERMANN, Geld- und Kapitalmarkt,
im Handbuch der schweizerischen Volkswirtschaft, 1955, Bd. I, S. 540;
Handbuch des Bank-, Geld- und und Börsenwesens der Schweiz, S. 279; JENNY,
Der schweizerische Geldmarkt, Diss. St. Gallen 1973, S. 30 ff.).
Ob die den Kunden der Denner AG angebotenen Kassenobligationen
überhaupt als Geldmarktpapiere angesehen werden können, erscheint demnach
als zweifelhaft, doch kann die Frage offengelassen werden. Es genügt
festzustellen, dass der Emissionskontrolle auch die öffentliche Ausgabe
von Kassenobligationen unterworfen ist, gleichviel ob im einzelnen Fall die
Titel eine lange oder eine kurze Laufzeit haben und ob sie allenfalls eher
als Geldmarkt- denn als Kapitalmarktpapiere betrachtet werden könnten. Nach
der geltenden Ordnung ist die Emission inländischer Schuldverschreibungen
und Papiere ähnlicher Art ohne Einschränkung genehmigungspflichtig;
weder für Titel mit kurzer Laufzeit noch für sog. Geldmarktpapiere
wird eine Ausnahme gemacht. Die unsichere Unterscheidung zwischen Geld-
und Kapitalmarkt wäre als Kriterium für die Abgrenzung des Bereichs der
Emissionskontrolle auch gar nicht geeignet. Die in Art. 1 BB stehende
Wendung "auf dem Gebiete des Geld- und Kapitalmarktes" lässt denn auch
erkennen, dass der Gesetzgeber keine Unterscheidung zwischen den beiden
Märkten treffen, sondern diese als Einheit behandeln wollte. Die Wendung
bezieht sich nach dem Text der Bestimmung auf alle in den nachfolgenden
Vorschriften vorgesehenen Massnahmen, also auch auf die Emissionskontrolle.
Die Beschwerdeführerin beruft sich vergeblich darauf, dass in
Art. 4 Abs. 3 BB und in den Bemerkungen der bundesrätlichen Botschaft
vom 4. Dezember 1972 zum vorgeschlagenen Art. 4 (BBl 1972 II 1560/1)
nur vom Kapitalmarkt und nicht auch vom Geldmarkt die Rede ist. Daraus
kann nicht geschlossen werden, dass die sog. Geldmarktpapiere, d.h. nach
der Auffassung der Beschwerdeführerin alle Titel mit kurzer Laufzeit,
von der Emissionskontrolle ausgenommen sind. Diese Folgerung stände
im Widerspruch zu Art. 1 und namentlich zu Art. 4 Abs. 1 BB, der den
Gegenstand der Emissionskontrolle umschreibt, und zwar in einer weiten
Fassung, ohne eine - fragwürdige - Unterscheidung zwischen Geldmarkt-
und Kapitalmarktpapieren zu treffen. Sie wäre mit dem Sinn und Zweck des
ganzen Kreditbeschlusses und der darin als Ergänzung zur Kreditbegrenzung
vorgesehenen Emissionskontrolle im besonderen nicht vereinbar, wie sich
aus dem vorne Ausgeführten ergibt. Gerade am Anfang der Bemerkungen
der Botschaft zu Art. 4 wird nochmals darauf hingewiesen, dass die
Emissionskontrolle "eine logische Ergänzung der Kreditbegrenzung"
darstellt. Weshalb anschliessend und auch in Art. 4 Abs. 3 BB nur vom
Kapitalmarkt gesprochen wird, braucht nicht geprüft zu werden. Insbesondere
kann dahingestellt bleiben, was von der Auffassung der Nationalbank zu
halten ist, diese Bestimmung erwähne deshalb einzig den Kapitalmarkt,
weil die Emissionskontrolle sich nur auf "Papiere" (Effekten) beziehe und
es in der Schweiz bisher, mit Ausnahme der Sterilisierungsreskriptionen
des Bundes, keine Papiere des Geldmarktes gegeben habe. Auf keinen
Fall kann daraus, dass die Botschaft am angegebenen Ort und Art. 4
Abs. 3 BB den Geldmarkt nicht erwähnen, der Schluss gezogen werden,
die Emissionskontrolle erfasse - im Unterschied zur Kreditbegrenzung -
nur langfristige Kredite.
d) Die Beschwerdeführerin meint ferner, man habe "die Geldmarktpapiere
und namentlich die Kassenobligationen" schon darum nicht der
Emissionskontrolle unterworfen, weil die Überwachung der Ausgabe solcher
Titel sehr schwierig, "nur mit enormen Umtrieben möglich" sei. Dieser
Einwand ist offensichtlich unbegründet. Wäre die Kontrolle der Emission von
Kassenobligationen und Papieren ähnlicher Art zu schwierig, so hätte der
Gesetzgeber ausdrücklich darauf verzichtet. Das ist nicht geschehen. Es
kann denn auch keine Rede davon sein, dass diese Kontrolle nicht oder
nur äusserst schwer durchführbar sei. Da nur die öffentliche Ausgabe
von Wertpapieren (Schuldverschreibungen usw.) der Bewilligungspflicht
unterliegt, es sich also um Vorgänge handelt, die sich in einer mehr
oder weniger breiten Öffentlichkeit abspielen, dürfte die Kontrolle auch
hinsichtlich der Kassenobligationen und der Titel ähnlicher Art nicht
auf unüberwindliche Schwierigkeiten stossen.
Vielmehr würden sich beträchtliche Schwierigkeiten ergeben, wenn
Art. 4 BB im Sinne der Ausführungen der Beschwerdeführerin auszulegen
wäre. Denn die Grenzen zwischen Geld- und Kapitalmarkt sind fliessend,
und auch die Unterscheidung zwischen lang- und kurzfristigen Titeln könnte
vielfach nicht in befriedigender Weise durchgeführt werden, wo es sich um
Laufzeiten von mittlerer Dauer handelt. Insbesondere würde die Zuteilung
der Kassenobligationen Schwierigkeiten bereiten. Das zeigt gerade der
vorliegende Fall; denn die von der Beschwerdeführerin angebotenen Titel
konnten eine Laufzeit von anderthalb Jahren haben, sollten also nicht
nur als ganz kurzfristige Kreditmittel dienen. In der Regel ist die
Laufzeit der Kassenobligationen länger. Sie werden in der Literatur zu
den mittelfristigen Papieren gerechnet (Handbuch des Bank-, Geld- und
Börsenwesens der Schweiz, S. 482; KADERLI, Das schweizerische Bankgeschäft,
1955, S. 124; vgl. auch die von der Beschwerdeführerin selber angerufenen
Ausführungen im Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung vom 16.
Oktober 1974 über zusätzliche Massnahmen zur Dämpfung der Überkonjunktur,
BBl 1974 II 1099). Eine Lösung, nach welcher solche Titel je nach ihrer
Laufzeit hinsichtlich der Emissionskontrolle verschieden behandelt würden,
wäre kaum praktikabel.
e) Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, verstösst
die Annahme der Nationalbank, dass die öffentliche Ausgabe von
Kassenobligationen grundsätzlich in allen Fällen der Bewilligungspflicht
unterliegt, nicht gegen das Bundesrecht. Die von der Beschwerdeführerin
beabsichtigte Emission war daher ebenfalls genehmigungspflichtig, wenn
sie als öffentliche Ausgabe im Sinne der Vorschriften anzusehen ist.
Erwägung 6
6.- Nach Art. 3 Abs. 3 V gilt eine Emission als öffentlich, "wenn
die Einladung zur Zeichnung durch Prospekt oder ein anderes Werbemittel
erfolgt, das sich an einen grösseren Personenkreis richtet". Es besteht
kein Grund anzunehmen, diese Umschreibung halte sich nicht im Rahmen
des Kreditbeschlusses. Die Denner AG behauptet nicht das Gegenteil. Sie
bestreitet aber, dass in ihrem Fall die Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 3
V erfüllt seien. Offensichtlich zu Unrecht. Die Beschwerdeführerin hat
in der Presse und in Fernsehsendungen für ihre Emission geworben. Sie
hat dabei jedem, der in einem ihrer Läden auch nur für Fr. 25.-- Waren
einkaufen würde, das Recht zur Zeichnung eingeräumt. Die Werbung war also
an einen grösseren Personenkreis gerichtet.
Erwägung 8
8.- Schliesslich wirft die Denner AG der Nationalbank rechtsungleiche
Behandlung vor, weil in anderen, gleich gelagerten Fällen, gegenüber
Banken und anderen Unternehmen, nicht eingeschritten worden sei.
a) Die Beschwerdeführerin macht indessen keine Fälle namhaft,
in denen vor dem 1. Oktober 1974 Kassenobligationen für mehr als fünf
Millionen Franken ausgegeben worden wären, ohne dass die Nationalbank
trotz Kenntnis der Verhältnisse eingeschritten wäre. Offenbar
kommt es eher selten vor, dass Unternehmen, die weder Banken noch
solchen gleichgestellt sind, zur Befriedigung ihrer Kreditbedürfnisse
Kassenobligationen für Millionenbeträge ausgeben. Das mag erklären,
dass die Nationalbank anfänglich der Überwachung dieses Marktes keine
besondere Aufmerksamkeit geschenkt hat. Seit dem 1. Oktober 1974
stellen sich die Verhältnisse anders dar. Die Nationalbank hat denn auch
am 10. Oktober 1974 die Coop Basel, die Kassenobligationen ausgibt,
auf die Bewilligungspflicht aufmerksam gemacht. Sie wird dasselbe in
andern Fällen, in denen sie von der Ausgabe von Kassenobligationen durch
nicht als Banken geltende Unternehmen erfährt, tun müssen. Im übrigen
ist es, wie die Nationalbank mit Recht bemerkt, Sache des Emittenten
bewilligungspflichtiger Schuldverschreibungen, sich zu melden und um die
Bewilligung nachzusuchen. Die Nationalbank kann für allgemeine Aufklärung
sorgen, aber in den einzelnen Fällen nach der Natur der Sache mitunter
erst nachträglich einschreiten.
b) Es trifft zu, dass die Nationalbank die Emissionskontrolle
gegenüber Banken und bankähnlichen Instituten, abgesehen von der Auflage
öffentlicher Anleihen, nicht durchführt. Die Begründung, die sie dafür
gibt, ist indessen vertretbar. Da die Banken und die ihnen gleichgestellten
Unternehmen der Kreditbegrenzung unterliegen, also nur im Rahmen der von
der Nationalbank festgesetzten Zuwachsrate selber Kredit gewähren dürfen,
wird auch ihre Nachfrage nach Geldmitteln nicht über eine bestimmte Grenze
hinaus anwachsen und das Mass nicht überschreiten, das die Nationalbank als
konjunkturpolitisch gerechtfertigt erachtet. Auf welchem Wege die Banken in
diesem eingeschränkten Rahmen ihre eigenen Kreditbedürfnisse befriedigen,
ob durch Ausgabe von Kassenobligationen oder auf andere Weise, ist von
zweitrangiger Bedeutung, solange sie nicht Anleihen auflegen. Es erscheint
daher als haltbar, die Ausgabe von Kassenobligationen durch Banken von
der Emissionskontrolle auszunehmen. Mit dieser Feststellung erledigt
sich auch der Einwand der Beschwerdeführerin, die Nationalbank habe die
von der Schweizerischen Hypotheken- und Handelsbank geplante Ausgabe von
"certificates of deposit" für nicht bewilligungspflichtig erklärt.
Die Denner AG ist aber weder eine Bank noch ein bankähnliches Institut
und daher der Kreditbegrenzung nicht unterworfen. Der Beanspruchung des
Geld- und Kapitalmarktes unter Übergehung der Banken durch sie kann deshalb
nur durch die Emissionskontrolle eine gewisse Grenze gezogen werden. Darin,
dass die Nationalbank das Vorhaben der Beschwerdeführerin dieser
Kontrolle unterstellt hat, dagegen die Ausgabe von Kassenobligationen
durch Banken davon ausnimmt, kann somit kein Verstoss gegen den Grundsatz
der Rechtsgleichheit gesehen werden.