BGE 101 IB 297
101 Ib 297
53. Extrait de l'arrêt du 14 février 1975 dans la cause Département
fédéral de l'intérieur contre Forster et Tribunal administratif du canton
de Berne Regeste
Gewässerschutz. Übergangsrecht. Baubewilligung.
Das neue eidgenössische Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971
ist grundsätzlich auf alle Fälle anwendbar, die im Zeitpunkt seines
Inkrafttretens (1. Juli 1972) noch nicht durch einen endgültigen Entscheid
erledigt waren.
Ausnahme wegen Verzögerungen des Verfahrens, die nicht vom
Gesuchsteller, sondern von den Behörden, welche sich mit dem Fall zu
befassen hatten, zu verantworten sind.
Sachverhalt
A.- Propriétaire de la parcelle No 500 sise à la Montagne d'Eschert,
Raymond Forster a demandé le 29 juillet 1970 l'autorisation d'y
construire un chalet de week-end. La Corporation bourgeoise de la commune
d'Eschert ayant proposé à Forster d'échanger cette parcelle, favorable à
l'exploitation agricole, contre un terrain de même superficie à prélever
sur sa parcelle No 510, qui convenait moins bien à l'agriculture, Forster
y a consenti, mais l'échange n'a été approuvé par l'Assemblée communale
que le 4 juin 1971.
Ayant déposé, le 23 juin 1971, une nouvelle demande en vue de la
construction du même chalet sur la parcelle No 510, Forster a été invité
par la Préfecture de Moutier à demander une dérogation pour construction
non agricole, ce qu'il fit le 18 janvier 1972. Le 24 septembre 1972, la
Direction cantonale des travaux publics a refusé le permis dérogatoire
prévu par l'art. 24 de la loi bernoise sur les constructions (en abrégé:
LC), du 7 juin 1970.
Saisi d'un recours de Forster, le Conseil exécutif du canton de Berne
l'a rejeté par décision du 31 octobre 1973, notifiée le 5 décembre 1973. Il
a déclaré applicable l'ancienne loi bernoise sur la réglementation des
constructions (en abrégé: LRC) de 1958, en vigueur jusqu'au 31 décembre
1970, mais a estimé que le projet ne remplissait pas les conditions de
l'art. 21 LRC relatif aux voies d'accès et que, de plus, il devait être
refusé en application de l'art. 20 de la loi fédérale sur la protection
des eaux contre la pollution, du 8 octobre 1971 (en abrégé: LPEP), entrée
en vigueur le 1er juillet 1972.
Sur recours de Forster, le Tribunal administratif du canton de Berne
a, par arrêt du 17 juin 1974, annulé la décision du Conseil exécutif,
auquel il a renvoyé l'affaire pour qu'il accorde le permis de bâtir,
aux conditions précisées dans ledit arrêt. Au sujet de l'application
des dispositions fédérales sur la protection des eaux, il a retenu que,
sans des retards importants non imputables au recourant, la procédure
aurait pu se terminer bien avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi
fédérale au 1er juillet 1972, de sorte que Forster aurait pu obtenir un
permis sans avoir à remplir les conditions plus sévères de la nouvelle
réglementation fédérale.
Le Département fédéral de l'intérieur a formé contre cette décision
un recours de droit administratif, que le Tribunal fédéral a rejeté.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des motifs:
Erwägung 2
2.- Le Département fédéral de l'intérieur ne reproche pas au Tribunal
administratif d'avoir "fait application dans sa décision de l'ancien droit,
puisque ce dernier était plus favorable au recourant qui n'avait pas à
pâtir de retards administratifs dans l'examen de sa demande d'autorisation
de bâtir"; aussi reconnaît-il que c'est à bon droit que le Tribunal
administratif a admis le recours quant au fond et décidé de renvoyer le
dossier au Conseil exécutif pour nouvelle décision. Mais il déclare ne
pas pouvoir souscrire à la manière dont ledit tribunal traite la question
de l'évacuation des eaux usées. Il soutient qu'une telle décision va à
l'encontre même des dispositions actuelles de la lutte contre la pollution
des eaux; s'il est légitime, dit-il, d'accorder à Forster une autorisation
de bâtir pour sauvegarder ses droits, il n'est pas moins légitime que
soient respectées les conditions d'installations d'évacuation d'eaux usées,
qui doivent être conformes aux normes actuellement en vigueur.
a) L'art. 45 al. 2 LPEP a simplement abrogé l'ancienne loi du 16
mars 1955, ainsi que toutes les dispositions contraires à la nouvelle
loi. Cette dernière ne contient en revanche aucune disposition transitoire,
à l'exception de l'art. 44, qui traite de la question - étrangère au
présent recours - des subventions fédérales. En outre, ni le Message du
Conseil fédéral (FF 1970 II 429 ss), ni les débats devant les Chambres
fédérales n'ont fait allusion à ce problème, qui doit ainsi être résolu
selon les principes généraux du droit administratif.
b) La jurisprudence admet d'une façon générale qu'une demande
d'autorisation de bâtir, déposée sous l'empire du droit ancien, soit
examinée en fonction des nouvelles dispositions en vigueur au moment où
l'autorité statue sur cette demande, même si aucune disposition légale ou
réglementaire ne le prévoit; les particuliers doivent en effet toujours
s'attendre à un changement de réglementation (ATF 99 Ia 341 consid. 2,
95 I 125, 89 I 483 (No 68), 87 I 510).
Quant au domaine de la législation fédérale sur la protection des eaux,
le Tribunal fédéral a déjà appliqué ce principe à plusieurs reprises,
en s'inspirant notamment de l'art. 2 Disp. trans. CC: le renforcement
de la protection des eaux et des mesures contre leur pollution étant
considéré comme une tâche nationale, urgente et d'une importance capitale
(cf. Message du Conseil fédéral, FF 1970 II 430), il a déclaré que le
nouveau droit devait être observé dans toutes les procédures encore
pendantes (ATF 99 Ib 152 consid. 1,
99 Ia 124
consid. 9 et 338; cf. ANDRÉ GRISEL, L'application du droit public dans
le temps, ZBl 1974 p. 251 s.).
C'est donc en fonction du nouveau droit, entré en vigueur le 1er
juillet 1972 que devrait être examinée la demande d'autorisation de bâtir
de Forster.
c) On se trouve cependant ici dans un cas exceptionnel où la procédure
d'autorisation de bâtir, dont la première demande a été déposée près de
deux ans avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale, a subi
des retards considérables qui ne sont nullement imputables à l'intimé,
mais sont au contraire le fait de plusieurs autorités.
Ayant déposé sa première demande d'autorisation de construire le 29
juillet 1970, sous l'empire de la LRC 1958 et de la LPEP 1955, Forster a
été invité à échanger sa parcelle No 500 proche de la bergerie d'Eschert
et qui convenait bien à l'exploitation agricole, contre un terrain moins
favorable à une telle exploitation mais qui se prêtait également à la
construction projetée. Forster a donné son accord à cette proposition,
dans l'intérêt des agriculteurs et non pas dans son propre intérêt. Il
n'aurait vraisemblablement pas accepté cet échange s'il avait pu
craindre qu'il s'ensuive des retards et des difficultés dans l'octroi
du permis. Or l'échange qui devait se faire avec la commune d'Eschert
n'a été ratifié par l'Assemblée communale que plusieurs mois plus tard
(4 juin 1971). D'autre part, Forster a dû déposer une nouvelle demande
d'autorisation, étant donné que l'emplacement prévu pour la construction
était différent, le projet de construction restant cependant le même. Il
a présenté cette demande peu après la décision de l'Assemblée communale,
savoir le 23 juin 1971. Mais plus de six mois après, il a été invité
à présenter une demande de dérogation pour construction non agricole
- procédure prévue par l'art. 24 de la nouvelle loi bernoise sur les
constructions, entrée en vigueur le 1er janvier 1971 -, ce qu'il fit par
requête du 18 janvier 1972; mais ce n'est que par décision du 24 septembre
1972 que la Direction cantonale des travaux publics a refusé d'accorder
cette dérogation. Or toute cette procédure s'est déroulée en pure perte,
puisque c'est l'ancienne loi de 1958 - laquelle ne subordonnait pas la
construction prévue à l'obtention d'une telle dérogation - qui devait
s'appliquer dans le cas Forster, comme l'ont reconnu aussi bien le Conseil
exécutif que le Tribunal administratif.
Ainsi, sans les retards considérables occasionnés, d'une part, par
l'échange de terrain réalisé à la demande des autorités communales et,
d'autre part, par la procédure - superflue - de requête en dérogation,
la demande d'autorisation de bâtir présentée par Forster en juillet 1970
aurait pu être liquidée bien avant l'entrée en vigueur de la nouvelle
réglementation fédérale sur la protection des eaux. Il serait dès lors
inéquitable de faire supporter à l'intimé des retards dont il n'est
nullement responsable et de lui refuser le bénéfice de dispositions
légales qui se seraient appliquées à son cas sans les retards provoqués
par les différentes autorités qui ont eu à s'en occuper.
D'ailleurs, la doctrine et la jurisprudence reconnaissent que
des exceptions au principe rappelé au considérant 2b ci-dessus
doivent être admises dans certaines circonstances, notamment en
cas de retards importants imputables aux autorités (cf. IMBODEN,
Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3e éd., No 312 II ch. 4 lettre c;
GRISEL, op.cit., ZBl 1974 p. 253, ch. 4.123, et les arrêts cités).
d) C'est ainsi à bon droit que le Tribunal administratif a admis le
recours de Forster et invité le Conseil exécutif à accorder l'autorisation
de bâtir aux conditions établies par la jurisprudence sous l'empire de
l'ancienne LPEP pour les maisons d'habitation non raccordées au réseau
des canalisations.