BGE 101 IB 277
101 Ib 277
51. Sentenza del 2 luglio 1975 nella causa Ferrovie federali svizzere
contro Plastex di Alberto Greco Regeste
I. Verfahrensrechtliche Fragen.
1. Art. 20 EBG. Die Entschädigungspflicht der Bahnunternehmung
gegenüber Dritten wird sowohl durch die materiellen wie durch
die verfahrensrechtlichen Bestimmungen der Bundesgesetzgebung
über die Enteignung beherrscht. Sachliche Zuständigkeit der
Eidg. Schätzungskommission. Möglichkeit, sie direkt anzurufen (Erw. 2).
2. Materielle Enteignung: Der Entschädigungsanspruch entsteht von
Gesetzes wegen in dem Zeitpunkt, da das Gemeinwesen die die Rechte des
Eigentümers einschränkende Massnahme annimmt (Erw. 3b).
II. Materielle Fragen.
3. Verjährung der Ansprüche aus den Art. 18 und 20 EBG. Das EBG
schweigt sich hierüber aus. Analoge Anwendung anderer Gesetze (Erw. 5a-b).
4. Wird ein Tauschvertrag, durch den die Nachteile aus der materiellen
Enteignung ausgeglichen werden sollen, durch das Privatrecht oder -
als verwaltungsrechtlicher Vertrag - durch das öffentliche Recht
beherrscht? Frage offen gelassen. - Schliesst der Abschluss eines
derartigen Vertrages durch den Enteigneten den Verzicht ein, später weitere
Ansprüche geltend zu machen? Die Frage wurde verneint, indem der Vertrag
im Lichte des Grundsatzes des guten Glaubens ausgelegt wurde (Erw. 6).
5. Art. 18, 40 lit. a EBG: Die Anfechtung des Bauverbotes ist ein Recht
und nicht eine Pflicht, die erfüllt sein müsste, um Schadenersatzansprüche
geltend machen zu können (Erw. 7).
6. Die von der Rechtsprechung entwickelte Regel, wonach dann, wenn ein
Grundstück nur teilweise mit einem Bauverbot belegt wird, bei der Prüfung
der Frage, ob eine materielle Enteignung vorliege, die Lage mit Bezug
auf das ganze Grundstück in Betracht zu ziehen ist, gilt nicht absolut;
vielmehr ist allfälligen Besonderheiten Rechnung zu tragen (Erw. 9b).
7. Temporärer Charakter eines Verbotes: Der temporäre Charakter
eines Verbotes muss im Zeitpunkt, da die die Rechte des Eigentümers
einschränkende Massnahme angenommen wird, augenfällig sein; er darf sich
nicht erst aus späteren Ereignissen ergeben (Erw. 9c).
Sachverhalt
A.- Alberto Greco, titolare della ditta individuale "Plastex", acquistò
nell'ottobre 1961 il fondo n. 848 RFP del comune di Manno, con l'intenzione
di erigervi una fabbrica. Dopo aver rilasciato, il 25 marzo 1962, il
permesso di massima, il Municipio di Manno accordò la licenza edilizia
l'11 aprile successivo. Il Dipartimento delle opere sociali del Cantone
Ticino accordò a sua volta il permesso cantonale, dopo aver raccolto il
preavviso dell'Ispettorato federale delle fabbriche e dell'INSAI.
B.- Avvertito verbalmente che il suo disegno poteva collidere con
progetti ferroviari, concernenti il collegamento fra la futura stazione
merci del Vedeggio e la stazione di Taverne, Alberto Greco inviò i progetti
della fabbrica alla Direzione del II circondario delle FFS. Con lettera del
12 giugno 1962, le FFS comunicavano a Greco che il mappale 848 di Manno
era compreso nella zona riservata per il futuro scalo merci di Lugano,
per cui ai sensi dell'art. 18 della legge federale sulle ferrovie del
20 dicembre 1957 il progetto soggiaceva all'approvazione dell'autorità
ferroviaria, in assenza della quale i lavori non potevano iniziare. Nel
corso di successive trattative, le FFS offrirono a Greco di comperargli
il fondo, oppure di permutarlo con altro di loro proprietà. Un'intesa fu
raggiunta già il 27 luglio 1962. In tale data, le FFS scrivevano a Greco
di esser d'accordo di scambiare la particella 848 contro il fondo n. 62
1/4 p e di autorizzare l'immediato inizio dei lavori di costruzione su
quest'ultima particella, ancor prima del perfezionamento delle pratiche
di trapasso.
L'atto pubblico di permuta fu stipulato soltanto il 27 marzo
1963. Ciò per la ragione che, mentre Greco desiderava che la questione
del risarcimento di ulteriori pregiudizi, che pretendeva aver subito,
restasse quantomeno aperta, impregiudicata la posizione delle FFS, le
ferrovie esigevano che nel contratto si riconoscesse che con la permuta
ogni pretesa di Greco era liquidata. Per finire, nessuna clausola, né di
riserva né di tacitazione fu inserita nell'atto che documenta soltanto
lo scambio delle due particelle.
Trattative per la liquidazione degli ulteriori danni fatti valere da
Greco non diedero esito alcuno.
C.- Con istanza del 12 maggio 1966 Greco si rivolse alla Commissione
federale di stima del VII (ora 13o) circondario (CFS), facendo valere
nei confronti delle FFS pretese per complessivi Fr. 70'726.90, di cui
Fr. 18'881.20 per l'abbandono del primitivo progetto, Fr. 1'845.70 per
spese di impianto di cantiere e l'inizio degli scavi sul fondo 848,
e Fr. 50'000.-- per mancato guadagno derivante dal ritardo della messa
in attività della fabbrica.
Le FFS chiedevano alla CFS di non entrare nel merito, rispettivamente
di respingere la pretesa per carenza evidente di fondamento, sollevavano
l'eccezione di prescrizione e contestavano l'esistenza di un danno.
Con decisione del 3 gennaio 1972 la CFS ha condannato le FFS a
pagare a Greco Fr. 18'881.20 a dipendenza delle spese di progettazione,
e Fr. 1'500.-- per rimborso delle spese di impianto di cantiere, e respinto
ogni ulteriore pretesa.
D.- Con tempestivo ricorso di diritto amministrativo le FFS chiedono
che, in riforma dell'impugnata decisione, non si entri nel merito
dell'esame della domanda di indennità, rispettivamente che questa venga
respinta integralmente e, in via subordinata, parzialmente.
E.- La causa solleva alcune questioni di principio, dalla cui soluzione
dipende un'eventuale ulteriore istruttoria. Per economia di giudizio il
Tribunale federale si pronuncia su di esse con giudizio parziale.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
I. Questioni di procedura
Erwägung 1
1.- In questa procedura il Tribunale federale applica il diritto
d'ufficio. Esso è inoltre investito di poteri di vigilanza (art. 63
LEspr.). Ne deriva che esso deve accertare d'ufficio se la CFS aveva
competenza in materia, e se le condizioni legali per l'esercizio di tale
competenza erano adempiute (DTF 96 I 192 consid. 3; 99 Ib 485 consid. 2a).
Erwägung 2
2.- a) L'art. 64 LEspr., che enumera le competenze "ratione
materiae" della CFS, non contempla quella relativa a controversie
come l'attuale. Tuttavia, come è stato sottolineato con la modifica
del 18 marzo 1971, che ha completato il capoverso primo dell'art. 64
LEspr. con l'aggiunta del termine "segnatamente" (namentlich, notamment),
l'enumerazione contenuta in quel disposto non è esaustiva (FF 1970,
I 2 pag. 778).
b) Il litigio che oppone le parti ha tratto all'applicazione
dell'art. 18 della legge federale sulle ferrovie del 20 dicembre 1957
(LFerr.) alla quale le FFS sottostanno in virtù dell'art. 4 cpv. 1 della
legge federale del 23 giugno 1944 sulle FFS.
L'art. 18 LFerr. ha ripreso le disposizioni dell'art. 14 e relativi
della cessata legge sulla costruzione e l'esercizio delle ferrovie del
23 dicembre 1872, concernenti l'approvazione dei piani di costruzione
degli impianti ferroviari (cfr. Messaggio del Consiglio federale del
3 febbraio 1956, FF franc. 1956 I pag. 236 segg.; BBl 1956 I pag. 241
segg.). Rispetto alla legge del 1872 è nuova la disposizione secondo cui
soggiacciono alla procedura di approvazione dell'art. 18 LFerr., oltre
i piani ferroviari, anche i "piani di terzi intesi a costruzioni che
toccherebbero fondi destinati all'esercizio ferroviario o che potrebbero
nuocere alla sicurezza della ferrovia e al suo esercizio o allo sviluppo
degli impianti ferroviari" (cfr. Messaggio, FF franc. 1956 I pagg. 237/38;
BBl 1956 I pag. 242). La giurisprudenza del tribunale federale ha già
precisato a tal proposito che, perché sia dato obbligo d'approvazione,
occorre che il progetto del terzo sia suscettibile d'avere un'incidenza
diretta sugli impianti o il traffico ferroviario (DTF 98 Ib 480 consid. 3).
Dal canto suo, l'art. 20 LFerr. dichiara che l'obbligo dell'impresa
ferroviaria di indennizzare - ricorrendo certe condizioni, su cui si
tornerà oltre - i terzi per la violazione di loro diritti è "disciplinato
dalla legislazione federale sull'espropriazione".
È palese che, con questa formulazione, il legislatore ha inteso
dichiarare applicabili a codeste contestazioni le disposizioni di diritto
materiale della legge sull'espropriazione. Meno evidente è se, con essa,
il legislatore abbia anche sottoposto tali controversie alla procedura
prevista dalla LEspr., ed in particolare radicato la competenza della
Commissione federale di stima.
c) Secondo l'art. 40 cpv. 2 LFerr. il Tribunale federale è competente
per giudicare quale istanza unica e secondo la procedura di diritto
amministrativo (art. 116 OG), le controversie sorte nell'applicazione delle
disposizioni del Capo IV della legge (di cui fan parte anche gli art. 18
e 20) e concernenti "le spese e la loro ripartizione e le indennità". Ma,
a tal proposito, l'art. 40 cpv. 2 rinvia soltanto agli art. 19 cpv. 2,
21 cpv. 2 (ripartizione delle spese necessarie per l'adozione di misure
di sicurezza nei confronti di opere pubbliche e, rispettivamente, di
impianti privati), 25 a 32 (ripartizione delle spese per incroci con
strade pubbliche e private, con altre ferrovie o altri impianti). Le
controversie sgorganti dagli art. 18 e 20 LFerr. non sono menzionate. A
meno di considerare il rinvio espresso nell'art. 40 LFerr. come incompleto,
se ne deduce, a contrario, che la Commissione federale di stima è, in
linea di principio, competente per giudicare delle pretese di indennità
fondate sulle predette disposizioni.
d) Tale conclusione si giustifica anche per motivi sostanziali e di
sistematica legislativa.
Allorquando concerne piani ferroviari, la procedura di approvazione
prevista dall'art. 18 LFerr. sfocia semplicemente in un permesso
di polizia, con il quale è constatato che, sotto il punto di vista
dell'interesse pubblico, nulla osta alla costruzione dell'opera
ferroviaria così come prevista. Esterna al procedimento espropriativo,
questa approvazione non esamina né se per la prevista opera sia necessario
o meno il ricorso ad una procedura espropriativa, né se di tale procedura
espropriativa siano dati i presupposti (HESS, Commentario, Vorbemerkungen
zu Abschnitt V, n. 3 e 20).
Diversa appare la situazione allorquando la procedura dell'art. 18
LFerr. è applicata a progetti di terzi. Questi vi soggiacciono non solo
se toccano fondi adibiti all'esercizio ferroviario, o compromettono la
sicurezza o l'esercizio della ferrovia, ma anche allorquando la loro
esecuzione potrebbe esser d'ostacolo allo sviluppo futuro (Ausbau)
degli impianti ferroviari (cfr. Messaggio, FF franc. 1956 I 238,
BBl 1956 I pag. 242; HAEFELIN, relatore al Consiglio degli Stati,
Boll.Sten. CSt. 1957, pag. 151). In questi casi la negata approvazione
del progetto può, secondo le circostanze, equivalere all'imposizione
sul fondo di una restrizione della proprietà con conseguenze analoghe
a quelle di un'espropriazione, e costituire pertanto un'espropriazione
materiale. Già per un'esigenza costituzionale (art. 22ter. Cost.) deve,
in simili casi, essere aperta al proprietario la via per chiedere ed
ottenere un'indennità (DTF 98 Ia 33 in alto). Ora, in casi che sono
analoghi a quello qui menzionato, il legislatore ha scelto di affidare il
giudizio di simili controversie alle Commissioni federali di stima. Ciò
si verifica nel caso delle zone di protezione degli aerodromi. Secondo
l'art. 43 cpv. 3 della legge federale sulla navigazione aerea del 21
dicembre 1948 (RU 1950 vol. 1 pag. 479), nel tenore in vigore prima della
modifica del 17 dicembre 1971 (RU 1973 vol. 1 pag. 738), disposizione
alla quale il legislatore si è riferito per l'introduzione dell'art. 18
LFerr. (cfr. Messaggio, FF franc. 1956 I pag. 238, BBl 1956 I pag. 242;
HAEFELIN, rel. al CSt., Boll.Sten. 1957 pag. 151), la legge federale
sull'espropriazione è applicabile alle pretese degli interessati per
risarcimento di danni. La riforma della legge sulla navigazione aerea
del 17 dicembre 1971 ha confermato il principio, stabilito il "dies
aestimandi" (art. 44 cpv. 2), il modo e il termine per la notificazione
(art. 44 cpv. 3) ed infine, espressamente previsto, l'applicabilità per
analogia della procedura di stima della legge federale sull'espropriazione.
Anche la legge sulle strade nazionali prevede, per il giudizio circa
l'indennità dovuta per restrizioni derivanti dalle zone riservate, la
competenza della CFS e l'applicabilità del procedimento di stima previsto
dagli art. 57 e segg. LEspr. (art. 18 LSN).
La competenza della CFS nella contestata materia, deve quindi esser
riconosciuta, con la conseguenza di escludere quella del Tribunale federale
quale istanza unica (art. 117 lett. c OG).
Erwägung 3
3.- a) Nei casi di espropriazione formale, non basta che la Commissione
di stima sia competente "ratione materiae", ma ancora occorre che siano
date le premesse per l'apertura di un procedimento espropriativo. Così,
il Tribunale federale ha annullato decisioni della CFS, ch'essa aveva
pronunciato prima che l'impresa si fosse fatta conferire il diritto
d'espropriazione (DTF 96 I 191, consid. 2 e 3), oppure, nel caso delle
strade nazionali, prima che fossero approvati i piani esecutivi che
ne costituiscono il presupposto (DTF 99 Ib 490 consid. 2). Parimenti
il Tribunale federale ha costantemente ribadito che l'apertura di un
procedimento espropriativo formale può esser richiesta solo dall'ente che,
munito del diritto di espropriazione, esegue l'opera, e che la Commissione
di stima non può astringerlo a fare ciò, tale potere spettando solo al
Consiglio federale (DTF 67 I 172; 88 I 196; 92 I 179; GAAC 1948/50 n. 180;
cfr. sul problema LIVER, Die nachbarrechtliche Haftung des Gemeinwesens,
ZbJV 99 (1963) pag. 241 segg., in part. 254 seg.).
b) Quest'ultimo principio non vale però nel caso in cui la CFS è dalla
legge riconosciuta competente per giudicare pretese di privati fondate su
di un'espropriazione materiale. Mentre nel caso di espropriazione formale,
infatti, spetta unicamente all'impresa decidere se far uso o meno del
diritto d'espropriazione che le compete, e il diritto dell'espropriato
di richiedere l'indennità è una conseguenza di tale esercizio,
nell'espropriazione materiale, invece, il diritto del proprietario di
richiedere un'indennità sorge per legge al momento in cui l'ente pubblico
ha adottato il provvedimento che restringe la facoltà del proprietario
(DTF 97 I 814; cfr. art. 44 cpv. 2, 3, 4 della LF sulla navigazione
aerea; art. 18 cpv. 2 LSN). In questo caso, il proprietario gravato è
tenuto unicamente a notificare le proprie pretese tempestivamente all'ente
pubblico interessato: in caso di contestazione sull'esistenza o l'ammontare
della pretesa, egli deve poter adire direttamente l'autorità competente
per materia a decidere la vertenza - in casu la CFS - analogamente a
quanto avviene allorquando la competenza è conferita quale istanza unica
al Tribunale federale (art. 116 OG). Greco poteva quindi adire direttamente
la CFS.
Erwägung 4
4.- ... II. Questioni di merito
Erwägung 5
5.- Nel ricorso di diritto amministrativo le FFS sollevano l'eccezione
di prescrizione della pretesa avversaria. Esse argomentano che, dato e non
concesso che vi sia stata espropriazione materiale, la pretesa di Greco
sarebbe parificabile a quella derivante da un bando di espropriazione
(art. 44 LEspr.). Questa pretesa, in caso di rinuncia all'espropriazione
da parte dell'espropriante (art. 14 cpv. 1 LEspr.), si prescrive in sei
mesi dalla dichiarazione di rinuncia (art. 14 cpv. 2 LEspr.). Alla rinuncia
all'espropriazione le FFS assimilano il contratto di permuta. L'eccezione
è infondata:
a) la LFerr. non contiene disposizioni concernenti la prescrizione
delle pretese derivanti dall'applicazione degli art. 18 e 20. Nel silenzio
del diritto positivo, per stabilire la durata e l'inizio del termine di
prescrizione di pretese pecuniarie fondate sul diritto pubblico occorre
riferirsi alle norme che il legislatore ha previsto per casi analoghi
(DTF 78 I 89 consid. 4, 191/92; 83 I 218 segg.; 85 I 183 consid. 3; 93
I 397; 101 Ia 24 consid. 5b). In mancanza di tali norme, o in presenza
di soluzioni contraddittorie o casuali, il giudice amministrativo deve
stabilire il termine come se fosse un legislatore (DTF 98 Ib 356 segg.,
consid. 2b e c);
b) per analogia con la legge sulla navigazione aerea (art. 44 cpv. 3),
cui il legislatore si è ispirato per introdurre nella LFerr. la procedura
d'approvazione di piani di terzi, il termine di prescrizione che si impone
di adottare è quello di 5 anni, e decorre del momento in cui l'interessato
ha avuto conoscenza della mancata approvazione del progetto. Per
interromperlo, basta che l'interessato notifichi le sue pretese alle FFS,
analogamente alla soluzione che ha ritenuto il legislatore per il caso
di aerodromi (art. 43, cpv. 3 lett. a). Tali termini sono stati in casu
ossequiati, comunque si vogliano considerare le cose, e sia che per il
termine d'inizio ci si basi sulla lettera delle FFS del 12 giugno 1962,
sia sull'atto di permuta del 27 marzo 1963. L'eccezione di prescrizione
è quindi infondata.
Erwägung 6
6.- Le FFS sostengono inoltre che, accettando la proposta di permuta
e sottoscrivendo il relativo atto pubblico, Greco avrebbe rinunciato nei
loro confronti a qualsiasi ulteriore pretesa.
a) Quando ha luogo una procedura d'espropriazione formale, gli
accordi stipulati fra l'impresa e un privato e destinati a procacciare
alla prima i fondi occorrenti, o a regolare problemi di risarcimento,
cadono nell'ambito del diritto privato se sono stipulati prima della
pubblicazione dei piani d'espropriazione; essi costituiscono invece
contratti del diritto amministrativo, retti dal diritto pubblico, se
sono conclusi dopo tale data (cfr. art. 53 e 54 LEspr.; GRISEL, Droit
administratif suisse, pagg. 390/91, HESS, ad art. 54 n. 2 e 3; sentenza
30 aprile 1971 in re Rauss c. Vaud).
b) Trattandosi d'espropriazione materiale, codesti criteri
giurisprudenziali non soccorrono. Comunque, la questione di sapere se
l'atto di permuta stipulato fra le parti sia retto esclusivamente
dal diritto privato, come parrebbe probabile, o invece, quale
contratto di diritto amministrativo, dal diritto pubblico, può restare
indecisa. Infatti, tale distinzione sarebbe rilevante solo nel caso in cui
la CFS fosse stata tenuta, in applicazione dell'art. 69 cpv. 1 LEspr.,
a rinviare al giudice ordinario l'esame dell'eccezione dedotta dalle
FFS da un contratto del diritto privato, e concernente l'esistenza
della pretesa. Ma tale ipotesi non si verifica, perché le parti,
con esplicita dichiarazione, hanno consentito alla Commissione di
pronunciarsi direttamente anche sulle pregiudiziali di diritto privato
(art. 69 cpv. 2 LEspr.). c) La tesi delle FFS appare infondata.
Nel contratto di permuta, nessuna allusione è fatta ad ulteriori
pretese di Greco: né per dichiararle liquidate, né per riservarle. Di
una rinuncia espressa, pertanto, le FFS non possono avvalersi. Esse non
possono neppure prevalersi di una rinuncia implicita. Dalla corrispondenza
che ha preceduto (e seguito) la stipulazione del contratto di permuta,
risulta al contrario che Greco intendeva far valere ulteriori pretese per
danni, e riservarsi la facoltà di adire l'autorità competente in materia.
Neppure può rimproverarsi a Greco di aver accettato il terreno, che le
FFS gli offrivano, per assicurarsi immediatamente, senza le difficoltà
di una causa, una parte del risarcimento, cui pretendeva, tenendo per
così dire in riserva le pretese per il resto. Intanto, giudicando le
cose con gli occhi di allora, non può affermarsi che la permuta fosse
nell'interesse esclusivo di Greco: anche le FFS vi erano interessate, tanto
per assicurarsi la proprietà di un fondo, di cui pensavano di necessitare
in futuro, quanto per contenere nel minimo possibile il danno di Greco
derivante dal blocco dei lavori, di cui esse non potevano escludere a
priori di dover rispondere. Secondo i principi dell'affidamento, pertanto,
l'atto di permuta dev'esser interpretato come una liquidazione di punti
sui quali l'accordo era raggiunto fra le parti, senza pregiudizio per
nessuna di esse delle rispettive ulteriori ragioni.
Erwägung 7
7.- Le FFS sostengono inoltre che esse si sono limitate a far presente
a Greco che era necessaria l'approvazione a' sensi dell'art. 18 LFerr.
per l'esecuzione del progetto, ma negano di aver inibito la costruzione,
e pertanto asseverano che Greco è malvenuto a pretendere risarcimento
per un divieto di costruzione, che non gli sarebbe stato imposto.
Certo, la lettera delle FFS del 12 giugno 1962 si limitava ad
avvertire Greco che il suo progetto era soggetto all'obbligo di
approvazione previsto dall'art. 18 LFerr. Essa, tuttavia, accennava
anche a una "zona riservata", peraltro non meglio precisata, e comunque
non pubblicata. Da questa circostanza e dall'ulteriore atteggiamento
delle ferrovie - segnatamente dalla proposta di acquistargli il fondo
- il destinatario poteva però in buona fede dedurre che le FFS si
opponevano alla costruzione, che rischiava di intralciare la loro libertà
di progettazione e l'ampliamento futuro di impianti ferroviari. Certo,
Greco aveva la facoltà tanto di contestare che la procedura dell'art. 18
LFerr. potesse applicarsi al suo caso (cfr. DTF 98 Ib 480), quanto di
formalmente instare presso l'autorità di vigilanza affinché, nonostante
l'opposizione delle FFS, il suo progetto fosse approvato (art. 40 lett. a
LFerr.). Le ferrovie ne deducono che, avendo tralasciato ogni impugnativa,
Greco non potrebbe avanzare pretese. Esse trascurano di considerare
che l'impugnazione del divieto costituiva per Greco un diritto, non
un obbligo condizionante la pretesa di risarcimento. Indipendentemente
da ciò, le FFS non possono - senza contraddire ai precetti della buona
fede - rimproverare a Greco di essersi adagiato alla loro ingiunzione,
rinunciando ad impugnarla, né di essersi prestato a trattative, incoate
oltretutto dalle stesse FFS, che, se ridondavano a di lui vantaggio per
la speranza di poter tosto eseguire la costruzione altrove, erano nel
contempo nell'interesse delle FFS per le ragioni che già si son dette sopra
(consid. 5).
Deve pertanto concludersi che le ferrovie hanno effettivamente inibito
a Greco l'esecuzione, peraltro già avviata, del progetto, e che non si
può rimproverare a quest'ultimo né di essersi adagiato all'ingiunzione,
né di aver adottato misure atte a contenere il danno (art. 42 cpv. 2 CO).
Anche quest'eccezione delle FFS è pertanto infondata.
Erwägung 8
8.- a) Non è controverso che il divieto imposto a Greco è una
conseguenza inevitabile della necessità di tutelare gli interessi della
ferrovia, segnatamente di permettere l'indisturbata progettazione di
futuri impianti ferroviari.
A' sensi dell'art. 20 LFerr., tale pregiudizio deve essere risarcito,
a meno che la lesione dei diritti di Greco debba "esser tollerata
conformemente al diritto di vicinato o a altre prescrizioni legali".
b) È pacifico che un obbligo di Greco di tollerare il divieto senza
indennizzo non può, in casu, scaturire dalle prescrizioni regolanti i
rapporti fra vicini. Queste, infatti, sono determinanti quando si tratta
di stabilire quali immissioni debbano tollerarsi senza indennizzo, quali
per contro comportino, in quanto eccessive, l'obbligo di risarcimento
(art. 684 CCS; cfr. DTF 100 Ib 195/96, 205 consid. 2 e riferimenti).
Le FFS non invocano nemmeno altre prescrizioni legali particolari. Esse
si limitano a sostenere che non ricorrono gli estremi di un'espropriazione
materiale.
c) A torto, nel loro ricorso, le FFS sembrano ritenere che la questione
dell'esistenza degli estremi dell'espropriazione materiale costituisca una
pregiudiziale concernente "l'esistenza del diritto" a' sensi dell'art. 69
cpv. 1 LEspr., sulla quale la CFS si è potuta pronunciare solo in
virtù dell'assenso delle parti (art. 69 cpv. 2 LEspr.). La questione
di sapere se una limitazione imposta alla proprietà equivale nei suoi
effetti ad un'espropriazione, è infatti il tema principale riservato
al giudice amministrativo, in casu alla CFS ed al Tribunale federale.
La giurisprudenza più recente del Tribunale federale considera persino
che è riservato al solo giudice amministrativo di decidere se determinate
immissioni da un'opera pubblica siano "eccessive" a' sensi dell'art. 684
CCS e pertanto comportino l'obbligo di risarcimento (sentenze citate).
d) Secondo la giurisprudenza, vi è espropriazione materiale quando
l'uso attuale o il previdibile uso futuro della cosa sono vietati o
ristretti in modo particolarmente grave; vi è altresì espropriazione
materiale, allorquando un solo proprietario, o un numero limitato di
proprietari soltanto, sono toccati in modo tale che il sacrificio loro
imposto in favore della collettività apparirebbe, fosse negato loro
l'indennizzo, eccessivamente gravoso. La giurisprudenza distingue pertanto
due casi: nel primo, il proprietario è colpito in modo estremamente grave
ed è privato di una delle facoltà essenziali derivante dal diritto di
proprietà: l'indennità è sempre dovuta. Nel secondo caso, la limitazione
imposta al proprietario, per quanto importante, non riveste la stessa
intensità, ma l'indennità è dovuta quando il sacrificio altrimenti
impostogli sarebbe incompatibile col principio dell'uguaglianza, con
riguardo alla situazione degli altri proprietari. In ambo le ipotesi,
la protezione si estende tanto all'uso attuale, quanto ai futuri usi
possibili del fondo, a condizione che essi appaiano come molto probabili
in un prossimo avvenire (DTF 97 I 634 consid. 5 e rif.; 98 Ia 384 consid. 2
e rif.).
Erwägung 9
9.- Le ricorrenti contestano che il caso rientri in una delle due
categorie suaccennate, argomentando che la restrizione non è molto grave,
e che comunque il sacrificio imposto al proprietario, negandogli il
risarcimento, non è incompatibile col principio dell'uguaglianza. I loro
argomenti sono dedotti dalla natura del fondo e dalle sue possibilità di
utilizzazione, dall'estensione della restrizione nello spazio, dalla sua
limitazione nel tempo. Essi vengono esaminati nell'ordine.
a) A torto le ricorrenti contestano la natura edilizia del fondo,
o quantomeno la possibilità di Greco di erigervi immediatamente una
fabbrica. Non solo risulta dagli atti che Greco aveva comperato il
fondo nell'ottobre 1961 nell'intento di erigervi la sua fabbrica di
materie plastiche, ma consta ch'egli aveva ottenuto le licenze edilizie
comunale e cantonale, col preavviso favorevole tanto dell'ispettorato
delle fabbriche, quanto dell'INSAI. Le FFS non possono neppure arguire
che all'immediata edificazione avrebbe fatto ostacolo la presenza sul
fondo di un elettrodotto; non solo questo non comportava una servitù
di non costruire, ma le stesse FFS avevano ammesso che lo spostamento
parziale dello stesso avrebbe richiesto solo un paio di settimane.
b) È vero, a fondarsi sulle proposte di permuta parziale formulate
dalle FFS, che queste intendevano colpire solo una parte del fondo
con un divieto di costruzione. Ma, se esso conservava una parziale
edificabilità, non si addiceva più alla fabbrica progettata da Greco. La
regola giurisprudenziale, secondo cui quando la particella è colpita solo
parzialmente da un divieto di costruzione, occorre, per stabilire se vi
sia espropriazione materiale, tener conto del fondo nella sua totalità
(DTF 82 I 165) non ha portata assoluta, ma dev'essere tenuto conto di
eventuali situazioni particolari (DTF 89 I 385 consid. 2). Nel caso
concreto si giustifica di tener conto della circostanza per cui il fondo
di Greco non era più atto allo scopo per il quale era stato poco prima
acquistato. D'altronde, su questa circostanza si sono basate le stesse
FFS per determinarsi ad offrire a Greco la sostituzione in natura.
c) Le FFS asseverano che il divieto sarebbe stato imposto solo in via
temporanea, perché già nel 1965, si è potuto assodare che il fondo di Greco
non era più necessario per gli scopi ferroviari. Sennonché la situazione
non deve esser giudicata alla luce di avvenimenti posteriori, bensì quale
essa si presentava nella primavera del 1962. Ora, le FFS non affermano
che, a quell'epoca, esse fossero in grado di limitare la restrizione nel
tempo, né risulta ch'esse abbiano sin d'allora fatto allusioni in tal
senso. Del carattere di temporaneità della restrizione non può quindi
esser tenuto conto nelle concrete circostanze del caso. Come che si
vogliano considerare le cose è palese che, nelle concrete circostanze,
non potevasi esigere da Greco di attendere sia pur solo alcuni anni per
saper se il suo progetto si potesse realizzare.
d) Nella fattispecie in esame la portata del divieto appare di una
gravità sufficientemente incisiva, per attribuire il caso alla prima
delle due categorie sopracitate, in cui l'indennità è sempre dovuta. Si
volesse lasciar aperta tale questione, esso rientrerebbe sicuramente
nella seconda categoria. A tal fine, giova tener conto delle larghe
possibilità di intervento, che l'art. 18 LFerr. consente all'impresa,
quando la procedura è applicata a piani di terzi. Questi, infatti,
come nel caso in esame, possono trovarsi nell'assoluta impossibilità di
prevedere che il loro progetto possa collidere con interessi ferroviari,
specie allorquando la procedura è applicata ad ampliamenti futuri degli
impianti. Diversamente da quanto avviene in altri casi (strade nazionali,
aerodromi) nessuna pubblicazione ufficiale avverte i proprietari che i
progetti di costruzione debbono esser approvati anche sotto il profilo
ferroviario. I privati possono così esser indotti - in perfetta buona
fede - ad adottare provvedimenti - acquisto di fondi a scopi edilizi,
progettazioni costose - che, preavvertiti, essi avrebbero tralasciato,
o comunque intrapreso solo dopo essersi cerziorati presso l'autorità
dei prevedibili ostacoli alla realizzazione dei loro intenti. Nel caso
concreto, non è contestato che Greco non aveva alcun motivo di prevedere
che le FFS avrebbero ostacolato il suo progetto, né si pretende ch'egli
fosse tenuto ad informarsi presso le ferrovie prima di acquistare il
fondo e prima di procedere, una volta ottenuto dalle competenti autorità
comunali il permesso di massima, alla progettazione dettagliata della
sua costruzione. In simili circostanze, contravverrebbe ai principi
dell'uguaglianza di trattamento pretendere ch'egli si addossasse le
spese di una progettazione divenuta inutile in conseguenza del divieto
successivamente impostogli.
Se ne deve concludere che, a buona ragione, la CFS ha ritenuto le
ferrovie responsabili del risarcimento delle spese sostenute da Greco in
vista dell'esecuzione del progetto, spese avveratesi inutili in seguito
all'intervento delle ferrovie.
Il Tribunale federale ha condannato le FFS a risarcire a Greco le
spese di progettazione e di esecuzione dell'opera avveratesi inutili in
seguito al divieto da loro imposto.