BGE 101 IB 171
101 Ib 171
32. Allgemeine Weisungen an die Präsidenten der Eidgenössischen
Schätzungskommissionen.
Instruction générales aux Présidents des Commissions fédérales
d'estimation.
Istruzioni generali ai Presidenti delle Commissioni federali di stima.
(8.9.1975)
Regeste
Anwendung von Art. 19bis Abs. 2 EntG
Die Voraussetzung, dass "keine Einsprachen oder Begehren nach den
Art. 7-10 mehr hängig" sind, bezieht sich nur auf die Einsprachen und
Begehren des einzelnen Enteigneten, der nach Art. 19bis Abs. 2 EntG
Zahlung verlangt.
Text auf Deutsch
Der Präsident einer Eidgenössischen Schätzungskommission (ESchK)
hat uns um Weisungen über die Anwendung von Art. 19bis Abs. 2 EntG
gebeten. Da die aufgrund dieser Bestimmung getroffenen Entscheide der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht unterliegen, ist es im Interesse der
einheitlichen Rechtsanwendung angezeigt, dass das Bundesgericht sich zu
der Frage in allgemeinen Weisungen (Art. 63 EntG) äussert.
Die Festsetzung und die Zahlung der in Art. 19bis Abs. 2 EntG
vorgesehenen Entschädigung setzen unter anderem voraus, dass "keine
Einsprachen oder Begehren nach den Art. 7-10 mehr hängig" sind. Es fragt
sich, ob dies bedeutet, das alle im Verfahren erhobenen Einsprachen und
Begehren zuvor erledigt sein müssen, oder ob sich die genannte Wendung
nur auf die Einsprachen und Begehren des einzelnen Enteigneten bezieht,
der nach Art. 19bis Abs. 2 EntG Zahlung verlangt. Die zweite Auslegung
drängt sich aus folgenden Gründen auf:
Wie aus der Entstehungsgeschichte des Art. 19bis hervorgeht, teilte
der Gesetzgeber die Auffassung des Bundesgerichts (BGE 89 I 343 ff.),
das Erfordernis der Vergütung des "vollen Verkehrswertes" sei in der
Regel nur eingehalten, wenn der Zeitpunkt der Schätzung jenem der
Zahlung an den Enteigneten so nah wie möglich liegt. In Art. 19bis
Abs. 1 hat der Gesetzgeber den massgebenden Zeitpunkt, abweichend
von der in der Rechtsprechung entwickelten Regel, auf den Tag der
Einigungsverhandlung vorverlegt. Gleichzeitig hat er die Bestimmung
des Absatz 2 eingeführt, um dem Enteigneten zu ermöglichen, im gleichen
Zeitpunkt zwar nicht die volle endgültige Entschädigung, aber doch eine
Zahlung in deren voraussichtlichen Höhe zu erhalten. Der zweite Absatz des
Art. 19bis bildet also die logische Folge des ersten, und der Anspruch
des Enteigneten auf sofortige Zahlung hängt untrennbar zusammen mit der
Bestimmung, die den Zeitpunkt der Einigungsverhandlung als massgeblich
für die Schätzung des Verkehrswertes erklärt (vgl. Amtl.Bull. N 1970
S. 789-91, 794/5, 798, und 800; Amtl.Bull. S 1971 S. 99/100 und 106).
Nähme man an, der Anspruch des einzelnen Enteigneten auf sofortige Zahlung
werde auch dann ausgeschlossen, wenn im gesamten Verfahren nur noch eine
einzige Einsprache oder ein einziges Begehren eines anderen Beteiligten
nach Art. 7-10 hängig ist, so verlöre die im Gesetz getroffene Lösung an
Sinn und würden die vom Gesetzgeber gewollten Garantien illusorisch. Im
übrigen geht aus den Materialien klar hervor, dass der Gesetzgeber den
Anspruch auf sofortige Zahlung nur jenem verweigern wollte, der - zu
Recht oder Unrecht - glaubt, sich der Enteignung widersetzen zu können
(Amtl.Bull. S 1971, Berichterstatter Dillier, S. 105).
Gewiss könnte der Enteigner aufgrund der Anwendung des Art. 19bis
Abs. 2 genötigt werden, Grundstücke zu erwerben, die sich in der Folge -
wegen nachträglicher Gutheissung von Einsprachen Dritter - als für das
Werk nicht erforderlich erweisen. Aber dieses in der gesetzgeberischen
Lösung eingeschlossene Risiko besteht auch im Falle der Festsetzung der
endgültigen Entschädigung. Das Risiko darf im übrigen nicht überschätzt
werden, denn wenn es sich je einmal verwirklichen sollte, hätte der
Enteigner mit der Übernahme des Grundstückes immerhin den Gegenwert der
erbrachten Leistung erhalten.
Falls ernsthaft damit zu rechnen ist, dass hängige Einsprachen zu
einer Planänderung oder gar zur Aufgabe des Werkes führen, erlaubt überdies
Art. 51 EntG, die Einigungsverhandlung bis zur Erledigung der Einsprachen
ganz oder teilweise auszusetzen. Insbesondere seit der Einführung des
Art. 19bis Abs. 2 EntG, dessen Anwendung den sofortigen Übergang des
Eigentums auf den Enteigner bewirkt, hat die ESchK besonders sorgfältig
zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Aussetzung des Verfahrens
gegeben sind. Diese Massnahme darf sie aber nicht leichthin treffen -
etwa bei einem rein theoretischen Risiko. Eine zu Weitgehende Anwendung
des Art. 51 EntG stände mit dem Hauptzweck der Gesetzesänderung von 1971,
die Erledigung der Enteignungsfälle zu beschleunigen, in Widerspruch
(vgl. Botschaft des Bundesrats, BBl 1970 1/2 1010). Es ist zu beachten,
dass der Gesetzgeber mit der zum gleichen Zweck vorgenommenen Änderung des
Art. 52 EntG der ESchK ermöglicht hat, das Verfahren zur Festsetzung der
Entschädigung selbst dann fortzusetzen, wenn Einsprache erhoben worden ist
(Botschaft, BBl 1970 I/2 1013); so ist der Gesetzgeber teilweise zu der
Ordnung zurückgekehrt, die unter der Herrschaft des Enteignungsgesetzes
vom 1. Mai 1850 bestanden hat (HESS, N. 1 zu Art. 52 aEntG).
Im Falle einer Aussetzung des Einigungsverfahrens gemäss
Art. 51 EntG müssen, wenn das Verfahren wiederaufgenommen wird, neue
Einigungsverhandlungen einberufen werden; deren Zeitpunkt ist massgebend
für die Festsetzung des Verkehrswertes (Art. 19bis Abs. 1 und Art. 19
lit. a EntG).
Texte en français
Le Président d'une commission fédérale d'estimation (CFE) nous a
demandé des instructions sur l'application de l'art. 19 bis al. 1 LEx.
Les décisions prises en vertu de cette disposition ne peuvent faire l'objet
d'un recours de droit administratif; il paraît dès lors opportun, dans
l'intérêt d'une application uniforme du droit, que le Tribunal fédéral
s'exprime par la voie d'instructions générales (art. 63 LEx.).
La fixation et le paiement de l'indemnité prévue à l'art. 19bis LEx.
supposent, entre autres conditions, l'absence "d'oppositions ou de demandes
au sens des art. 7 à 10 qui soient encore pendantes". Il s'agit de savoir
si ce texte signifie que toutes les oppositions ou demandes formées dans
l'ensemble de la procédure doivent avoir été liquidées au préalable,
ou s'il ne se réfère qu'aux oppositions ou demandes émanant du seul
exproprié qui requiert le paiement prévu à l'art. 19bis al. 2 LEx. La
deuxième interprétation s'impose pour les motifs suivants.
Ainsi qu'il résulte de la genèse de l'art. 19bis, le législateur a
considéré, comme l'avait fait le Tribunal fédéral (RO 89 I 343 ss), que
l'exigence de l'indemnisation selon la pleine valeur vénale implique en
principe que la date d'évaluation soit la plus proche possible du moment
du versement effectif à l'exproprié. Ayant fixé à l'al. 1 de l'art. 19bis
la date déterminante pour l'estimation de la valeur vénale au jour de
l'audience de conciliation, s'en tenant ainsi à un terme antérieur à celui
qu'avait arrêté la règle jurisprudentielle, le législateur a simultanément
introduit l'al. 2 de la disposition précitée pour permettre à l'exproprié
qui en fait la demande d'obtenir à cette date, sinon l'indemnité
définitive entière, du moins un paiement s'élevant au montant probable
de cette dernière. Le deuxième alinéa est ainsi la conséquence logique
du premier, et le droit de l'exproprié de demander le paiement immédiat
est indissociable de la disposition qui fixe la date déterminante pour
l'estimation de la valeur vénale au jour de l'audience de conciliation
(Bull.stén. CN 1970, 789-91, 794, 798 et 800; Bull.stén. CE 1971, 99-100
et 106). Si l'on devait admettre qu'il suffit qu'une seule opposition ou
qu'une seule demande au sens des art. 7 à 10 soit pendante dans l'ensemble
de la procédure pour paralyser le droit de chaque exproprié de demander
le paiement immédiat, la solution légale serait vidée de son sens et
les garanties voulues par le législateur deviendraient illusoires. Il
ressort d'ailleurs clairement des travaux législatifs que le législateur
n'a entendu priver de la possibilité de requérir le paiement immédiat que
celui qui, à tort ou à raison, pense pouvoir s'opposer à l'expropriation
(cf. Bull.stén. CE 1971, rapp. Dillier, p. 105).
Il est certes possible que, par suite de l'application de l'art. 19bis
al. 2, l'expropriant soit astreint à acquérir des fonds qui apparaîtront,
en raison de l'admission ultérieure d'oppositions formées par des tiers
expropriés, sans utilité pour les travaux envisagés. Mais un tel risque,
inhérent à la solution légale adoptée, existe aussi en cas de fixation
de l'indemnité définitive. Il ne faut pas non plus lui donner trop
d'importance; même si ce risque devient réalité, l'expropriant n'en
aura pas moins reçu, avec la propriété des fonds, la contre-valeur de
ses prestations.
Lorsque des raisons sérieuses laissent prévoir que certaines
oppositions amèneront de notables modifications du plan, voir l'abandon
des travaux, l'art. 51 LEx. permet d'ailleurs de suspendre pour le tout ou
sur des points particuliers l'audience de conciliation jusqu'à droit connu
sur ces oppositions. La CFE doit examiner avec une attention spéciale,
notamment depuis l'introduction de l'art. 19bis al. 2, dont l'application
entraîne le transfert immédiat de la propriété à l'expropriant, si les
conditions d'une suspension de la procédure sont remplies. Toutefois,
elle ne doit pas se résoudre trop facilement à prendre une telle mesure
en présence d'un risque purement théorique. Une application trop large de
l'art. 51 serait même contraire au but principal de la réforme de 1971,
à savoir la liquidation plus rapide des causes d'expropriation (cf. le
Message du CF, FF 1970 I, 2 p. 1022 ss). A cet égard, il convient de
relever qu'en modifiant l'art. 52 LEx., le législateur, soucieux de hâter
le déroulement de la procédure, a autorisé la commission à continuer de
procéder aux estimations même dans les cas où il a été fait opposition
(Message du CF, FF 1970 I, 2 p. 1025); il est ainsi revenu partiellement
à la solution qui valait sous l'empire de la loi sur l'expropriation,
du 1er mai 1850 (HESS, ad art. 52 a LEx. n. 1).
Si la procédure a été suspendue en vertu de l'art. 51 LEx.,
de nouvelles audiences de conciliation auront lieu après sa reprise;
leur date est décisive pour la fixation de la valeur vénale selon les
art. 19bis al. 1 et 19 lit. a LEx.
Testo in italiano
Il presidente di una Commissione federale di stima (CFS) ci ha chiesto
istruzioni circa l'applicazione dell'art. 19bis cpv. 2 LEspr. Poiché il
ricorso di diritto amministrativo contro decisioni prese in virtù di questa
norma è escluso, è opportuno, nell'interesse della uniforme applicazione
del diritto, che il Tribunale federale si esprima con istruzioni generali
(art. 63 LEspr.).
La fissazione ed il pagamento dell'indennità prevista dall'art. 19bis
cpv. 2 presuppongono, fra l'altro, che "nessuna opposizione o domanda
fondata sugli art. 7 a 10 sia ancora pendente". Si tratta di sapere se
ciò significa che tutte le opposizioni o domande formulate nell'insieme
della procedura debbano esser state liquidate in precedenza, oppure se
la citata espressione si riferisce soltanto alle opposizioni e domande
formulate dal singolo espropriato, che fa richiesta del versamento previsto
dall'art. 19bis cpv. 2 LEspr. La seconda di queste interpretazioni si
impone per i seguenti motivi.
Come risulta dalla genesi dell'art. 19bis, il legislatore ha, con il
Tribunale federale (DTF 89 I 343 segg.), ritenuto che l'esigenza della
corrisponsione dell'"intero valore venale" è di regola rispettata solo
se la data della valutazione è la più prossima possibile a quella del
versamento effettivo all'espropriato. Codificando all'art. 19bis cpv. 1
la data determinante per la stima del valore venale, ed anticipandola -
rispetto alla regola stabilita per giurisprudenza - al momento dell'udienza
di conciliazione, il legislatore ha contemporaneamente introdotto la
disposizione del cpv. 2, al fine di consentire all'espropriato, che ne fa
richiesta, di ottenere a quella stessa data, se non l'intera definitiva
indennità, perlomeno un pagamento pari all'importo presumibile di
essa. Il secondo capoverso costituisce pertanto la conseguenza logica
del primo, e il diritto dell'espropriato di chiedere un pagamento
immediato è in inscindibile correlazione con il disposto che stabilisce
la data dell'udienza di conciliazione come determinante per la stima del
valore venale (cfr. Boll.sten. CN 1970, pagg. 789-91, 794, 795, 798 e
800; Boll.sten. CSt. 1971 pagg. 99-100 e 106). Se si ammettesse che la
pendenza nel complesso della procedura di una sola opposizione o di una
sola domanda secondo gli art. 7 a 10 basta per paralizzare il diritto
del singolo espropriato di ottenere subito un versamento, la soluzione
legislativa perderebbe significato e le garanzie volute dal legislatore
diverrebbero illusorie. D'altronde si desume con chiarezza dai lavori
legislativi che il legislatore ha inteso precludere la facoltà di chiedere
il pagamento immediato solo a chi, a torto o a ragione, pensi di potersi
opporre all'espropriazione (Boll.sten CSt. 1971, rel. Dillier, pag. 105).
Certo sussiste il rischio che, attraverso l'applicazione
dell'art. 19bis cpv. 2, l'espropriante sia astretto ad acquistare fondi
che in seguito, per la successiva ammissione dell'opposizione di terzi
espropriati, appaiono inutili per l'opera. Ma tale rischio, insito nella
soluzione legislativa, sussiste anche in caso di fissazione dell'indennità
definitiva. Esso non deve nemmeno essere sopravvalutato perché, dovesse
avverarsi, l'espropriante avrebbe comunque acquisito, con la proprietà
del fondo, il controvalore della prestazione effettuata.
Quando sussistono seri rischi che opposizioni pendenti comportino una
modifica del piano o addirittura l'abbandono dell'opera, l'art. 51 LEspr.
consente d'altronde di sospendere totalmente o parzialmente l'udienza
di conciliazione sino a che le opposizioni siano composte. Specie dopo
l'introduzione dell'art. 19bis cpv. 2, la cui applicazione comporta
l'immediato trapasso di proprietà all'espropriante, la CFS deve
esaminare con particolare attenzione se non ricorrono le premesse di
una sospensione della procedura. A un simile provvedimento essa non deve
tuttavia risolversi troppo facilmente, in presenza di un rischio meramente
teorico. Un'applicazione troppo larga dell'art. 51 contrasterebbe anzi con
gli scopi principali della riforma 1971, intesa a sveltire la liquidazione
delle cause espropriative (cfr. Messaggio del CF, FF 1970 I, 2 pag. 774
segg.). A tal proposito si rilevi che, con la riforma dell'art. 52 LEspr.,
il legislatore, per sveltire la procedura, ha consentito alla Commissione
di continuare negli incombenti per la determinazione dell'indennità
persino nei casi in cui è stata fatta opposizione (Messaggio, 2-3, FF
1970 I, 2 pagg. 777-778), tornando parzialmente alla situazione esistente
sotto l'impero della legge di espropriazione del 1o maggio 1850 (HESS,
ad art. 52 vecchia LEspr. n. 1).
Nel caso in cui, in virtù dell'art. 51 LEspr., viene ordinata
la sospensione della procedura di conciliazione, nuove udienze di
conciliazione devono essere indette, allorquando la procedura è ripresa:
la data di queste ultime è determinante per la fissazione del valore
venale secondo gli art. 19bis cpv. 1 e 19 lett. e LEspr.