BGE 101 IA 392
101 Ia 392
65. Urteil vom 5. November 1975 i.S. Einwohnergemeinde Hünenberg gegen
Regierungsrat des Kantons Zug Regeste
Gemeindeautonomie, Art. 4 und 49 BV; Friedhofreglement.
1. Befugnis der Gemeindeexekutive zur Beschwerdeführung (E. 1).
2. Zu Unrecht verweigerte Genehmigung des autonomen
Gemeinderechts? Kognition des Bundesgerichts (E. 2a).
3. Die Regelung, dass auf einem Friedhof als Grabmäler nur Kreuze
zulässig sind, verletzt die Glaubens- und Gewissensfreiheit. Eine solche
Regelung hält vor diesem Grundrecht auch dann nicht stand, wenn durch eine
Ausnahmebewilligung die Verwendung eines anderen Grabzeichens gestattet
werden kann (E. 3b).
4. Verbot von Grabmälern aus Stein; Vereinbarkeit mit Art. 4 BV (E. 4).
Sachverhalt
A.- Die Einwohnergemeinde Hünenberg/ZG erliess ein Bestattungs-
und Friedhofreglement (im folgenden: Reglement). Dessen § 30 lautet:
"Als Grabmäler sind Kreuze aus Eisen, Guss, Bronze, Holz und
Kupfer zugelassen."
Der Regierungsrat des Kantons Zug verweigerte dieser Bestimmung
die Genehmigung, weil sie gegen Art. 4 sowie gegen die Art. 49 und
50 BV verstosse. Die Gemeinde Hünenberg erhebt gegen diesen Entscheid
staatsrechtliche Beschwerde und rügt eine Verletzung ihrer Autonomie. Sie
macht geltend, dass der - neu anzulegende - Friedhof in einer Waldecke
liege und mit zahlreichen Bäumen bepflanzt werden solle. Im Endausbau
werde der Friedhof ausserordentlich dicht belegt sein. Wenn eine Gemeinde
in einem solchen Friedhof gewisse Werkstoffe ausschliessen wolle, um
eine feingliedrige und geschlossene Gestaltung zu erreichen, so stütze
sie sich auf ernsthafte und sachliche Gründe, verletze mithin Art. 4 BV
nicht. Die Gemeinde sei sodann bereit, neben besonderen künstlerischen
und ästhetischen Überlegungen auch aus religiösen Gründen Ausnahmen von
den Gestaltungsvorschriften für die Grabmäler zu erteilen. Sie halte aber
daran fest, dass im Normalfall ein Kreuz als Grabzeichen zu errichten sei,
da mehr als 98% der Gemeindeeinwohner christlichen Glaubens seien.
Der Regierungsrat des Kantons Zug beantragt, auf die Beschwerde
sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Er macht geltend,
der Einwohnerrat der Gemeinde Hünenberg habe die staatsrechtliche
Beschwerde ohne die erforderliche Vollmacht der Gemeindeversammlung
eingereicht. In der Sache selbst ist der Regierungsrat der Auffassung,
dass das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid nur daraufhin überprüfen
könne, ob die Genehmigung von § 30 des Reglements Willkürlich verweigert
worden sei. Von Willkür könne indessen keine Rede sein.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die kommunale
Exekutive befugt, für die Gemeinde staatsrechtliche Beschwerde wegen
Verletzung ihrer Autonomie zu führen. Von Bundesrechts wegen ist dazu
keine Zustimmung der Gemeindelegislative erforderlich. Den Kantonen
ist es jedoch nicht verwehrt, diese Befugnis der Gemeindeexekutive von
einer ausdrücklichen Ermächtigung der Gemeindelegislative abhängig zu
machen. Eine derartige kantonale Regelung schränkt das Recht der Gemeinde,
wegen Verletzung ihrer Autonomie Beschwerde zu führen, nicht in einer mit
dem Bundesrecht unvereinbaren Weise ein, sofern wenigstens die Befugnis
der Gemeindeexekutive gewahrt wird, fristgerecht Beschwerde einzureichen,
wenn die Zustimmung der Gemeindelegislative nicht rechtzeitig eingeholt
werden kann (BGE 91 I 41 E. 1, 100 Ia 91 E. 1c).
Der Regierungsrat des Kantons Zug ist der Auffassung, die Einreichung
einer Autonomiebeschwerde sei eine "Anhebung von Rechtshändeln" im
Sinne von § 23 lit. d des Gesetzes vom 20. November 1876 betreffend
das Gemeindewesen (GemeindeG) und der Einwohnerrat benötige dazu eine
Ermächtigung der Gemeindeversammlung. Gegen eine solche Auslegung
lässt sich mit einer gewissen Berechtigung vorbringen, der Gesetzgeber
habe mit jener Vorschrift wohl in erster Linie Streitigkeiten erfassen
wollen, die auf dem Wege des Zivilprozesses auszutragen sind und die ein
erhebliches Kostenrisiko in sich bergen. Wie es sich damit verhält,
kann im vorliegenden Fall indessen dahingestellt bleiben, da die
Einwohnergemeindeversammlung von Hünenberg dem Einwohnerrat nachträglich
mit 153 zu 75 Stimmen eine entsprechende Vollmacht erteilt hat. Auf die
Beschwerde ist daher einzutreten.
Erwägung 2
2.- a) Eine Gemeinde ist nach der neueren, in BGE 93 I 154 ff. und 427
ff. begründeten Rechtsprechung in einem bestimmten Sachbereich autonom,
wenn sie in diesem Bereich zur Rechtsetzung ermächtigt ist und ihr
dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zusteht. Ob dies im
Einzelfall zutrifft, prüft das Bundesgericht nur unter dem beschränkten
Gesichtswinkel der Willkür, wenn es um die Anwendung von kantonalem
Gesetzesrecht geht; das Bundesgericht prüft diese Frage hingegen
frei, soweit hierbei kantonales Verfassungsrecht auszulegen ist. Die
gleiche Regelung der Kognition gilt bei der Beurteilung der Frage,
ob die kantonale Behörde die Genehmigung des autonomen Gemeinderechts
zu Unrecht verweigert und dadurch die Gemeindeautonomie verletzt
hat. Soweit kantonales Gesetzesrecht in Frage steht, überprüft das
Bundesgericht dessen Auslegung durch die kantonalen Behörden nur unter
dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür. Soweit es jedoch um die
Anwendung von - kantonalem oder eidgenössischem - Verfassungsrecht geht,
überprüft das Bundesgericht den Entscheid der kantonalen Behörde mit
freier Kognition. Es auferlegt sich allerdings Zurückhaltung, wenn die
Entscheidung von der Würdigung örtlicher Verhältnisse abhängt, welche die
kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht,
oder wenn sich typische Ermessensfragen stellen (vgl. statt vieler BGE
94 I 134 E. 7, bes. 135). Für Autonomiebeschwerden gilt nichts anderes,
als wenn die Beschwerde eines Privaten zu beurteilen wäre.
b) Die Verfassung des Kantons Zug (KV) anerkennt in § 24 Abs. 1
den Bestand von elf politischen Gemeinden und regelt in den § 70 -
76 die Grundzüge deren Organisation. § 11 Abs. 1 KV garantiert die
Unverletzlichkeit des Eigentums der Gemeinden. Ferner ist ihnen die
Verwaltung ihres Vermögens und die rechtmässige Verfügung über dessen
Ertrag gewährleistet. Eine nähere Umschreibung der Autonomie der Gemeinden
enthält die Kantonsverfassung nicht. § 76 Abs. 2 KV setzt vielmehr fest,
dass die nähere Organisation der Gemeinden und deren Befugnisse durch
das Gesetz bestimmt werden. - § 48 Abs. 1 des zugerischen Gesetzes vom
21. Mai 1970 über das Gesundheitswesen bestimmt, dass das Friedhofs- und
Bestattungswesen Sache der Einwohnergemeinde ist. Nach § 28 Abs. 2 des
Gesetzes unterliegen die Erstellung und die Erweiterung der Friedhöfe
sowie die gemeindlichen Begräbnisreglemente jedoch der Genehmigung
des Regierungsrates. - Im vorliegenden Falle ist unbestritten, dass
der beschwerdeführenden Gemeinde im Bereich des Friedhofwesens eine
erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt und dass sie auf diesem Gebiet
demnach autonom ist.
§ 23 Abs. 2 GemeindeG bestimmt, dass die von der
Einwohnergemeindeversammlung beschlossenen Reglemente dem Regierungsrat
zur Genehmigung zu unterbreiten sind. Ob dem Regierungsrat dabei lediglich
eine Rechtskontrolle zusteht oder ob er auch die Angemessenheit eines
Gemeindereglementes überprüfen kann, ist dem Wortlaut des Gesetzes nicht
zu entnehmen. Bei Beschwerden gegen Erlasse, Verfügungen und Beschlüsse
der Gemeindeversammlungen und Gemeinderäte gilt nach § 2 des Gesetzes
vom 25. April 1949 über das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat,
dass "alle Mängel des Verfahrens und des vorinstanzlichen Entscheides"
angefochten werden können. Aus dieser Bestimmung ist seit jeher
abgeleitet worden, dass der Regierungsrat im Beschwerdeverfahren auch
Ermessensfragen überprüfen könne (ZUMBACH, Das Zugerische Gesetz über
das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat, ZBl 50/1949, S. 487). Aus
dieser Regelung lässt sich ohne Willkür folgern, dass der Regierungsrat
ein Gemeindereglement auch auf seine Angemessenheit hin überprüfen könne,
wenn er es nicht in einem Beschwerde- sondern im Genehmigungsverfahren
zu beurteilen hat.
Obwohl der Regierungsrat des Kantons Zug grundsätzlich das Recht
zur Ermessensüberprüfung in Anspruch nimmt, hat er im vorliegenden Fall
erklärt, die strittige Bestimmung nicht genehmigt zu haben, weil sie seiner
Ansicht nach die Bundesverfassung verletze. Sollte sich daher ergeben, dass
§ 30 des Reglements vor Art. 4 sowie den Art. 49 und 50 BV standhält, so
müsste der angefochtene Entscheid aufgehoben und eine Autonomieverletzung
bejaht werden. Das Bundesgericht hätte nicht zu untersuchen, ob der
Regierungsrat ohne Autonomieverletzung wegen blosser Unangemessenheit
die Genehmigung des Gemeindereglementes hätte verweigern können.
Erwägung 3
3.- a) § 30 des Reglements trifft eine doppelte Anordnung;
einerseits wird bestimmt, dass als Grabmäler Kreuze zu errichten sind;
anderseits wird Stein als Werkstoff für die Grabkreuze ausgeschlossen und
stattdessen die Verwendung von "Eisen, Guss, Bronze, Holz oder Kupfer"
vorgeschrieben. Vorerst ist zu prüfen, ob § 30 des Reglements insofern
gegen die Art. 49 und 50 BV verstosse, als die Errichtung von Kreuzen als
Grabzeichen vorgeschrieben wird. Von der Antwort auf diese Frage hängt
in wesentlichem Masse die Entscheidung darüber ab, ob ohne Verletzung
von Art. 4 BV Stein als Werkstoff für die Errichtung der Grabmäler
ausgeschlossen werden kann.
b) Art. 49 Abs. 1 BV gewährleistet die Unverletzlichkeit der
Glaubens- und Gewissensfreiheit. In Art. 49 Abs. 2 BV wird diese
Verbürgung näher ausgeführt und bestimmt, dass niemand zur Teilnahme
an einer Religionsgenossenschaft oder an einer religiösen Handlung
gezwungen, noch wegen Glaubensansichten mit Strafen irgendwelcher Art
belegt werden darf. Damit wird dem Staat untersagt, jemanden zu einem
Verhalten oder zu einer Äusserung zu zwingen oder zu verpflichten, die
Ausdruck einer religiösen Überzeugung sind. Die Art. 49 Abs. 1 und 2 BV
entziehen einen innersten Bereich geistiger Freiheit jeder staatlichen
Disposition. Der in diesem Bereich gewährleistete grundrechtliche Schutz
gilt absolut und schliesst die Verpflichtung zu einem Verhalten, das
Ausdruck einer religiösen Überzeugung ist, selbst dann aus, wenn durch
eine Ausnahmebewilligung von dieser Verpflichtung entbunden werden kann.
Das Kreuz versinnbildlicht nicht einzig christliche oder religiöse
Gehalte, aber es stellt doch in seiner allgemeinen und vorrangigen
Bedeutung einen symbolischen Inbegriff des christlichen Glaubens dar. Diese
mit dem Tode Christi verbundene Bedeutung gelangt in besonderem Masse
zum Ausdruck, wenn das Kreuz - wie im vorliegenden Falle vorgesehen
ist - als Grabzeichen Verwendung finden soll. Die Verpflichtung zu einer
solchen Verwendung des Kreuzes verletzt demnach die Garantie der Glaubens-
und Gewissensfreiheit. Nach dem Gesagten kann ohne Verstoss gegen dieses
Grundrecht auch nicht vorgeschrieben werden, dass das Kreuz als Grabzeichen
"wenigstens im Normalfall" Verwendung finden soll und dass Ausnahmen von
einer Bewilligung abhängig sind. Dies gilt selbst dann, wenn die grosse
Mehrheit der Bevölkerung einer Gemeinde christlichen Glaubens ist. Das
Kreuz kann daher nur dort das "normale" Grabzeichen darstellen, wo es
von der Mehrheit der Bevölkerung aus freiem Entschluss gewählt wird.
Der Regierungsrat des Kantons Zug hat demnach zu Recht erkannt, dass
§ 30 des Reglements gegen die Glaubens- und Gewissensfreiheit verstosse
und er hat die Autonomie der Gemeinde Hünenberg insoweit nicht verletzt.
Erwägung 4
4.- a) § 30 des Reglements sieht weiter vor, dass als Grabzeichen nur
Kreuze aus "Eisen, Guss, Bronze, Holz und Kupfer" zugelassen sind. Damit
wird die Verwendung von Stein als Werkstoff ausgeschlossen. Vorbehalten
sind Ausnahmen, die gestützt auf § 35 des Reglements gemacht werden können,
wenn "besondere künstlerische oder ästhetische Gründe dies rechtfertigen
und dadurch weder die unmittelbare Umgebung des betreffenden Grabes
noch die ruhige Wirkung des gesamten Friedhofbildes beeinträchtigt
werden". Die Gemeinde Hünenberg sucht mit diesen Vorschriften eine
feingliedrige und harmonische Gestaltung der Grabmäler zu erreichen, die
dem besonderen Charakter des Waldfriedhofes dadurch Rechnung trägt, dass
die Struktur des Geästes der Bäume in der Formgebung der Grabzeichen seine
Entsprechung findet. Dieses künstlerische Konzept, das in Zusammenarbeit
mit Gartenarchitekten und Bildhauern erarbeitet worden ist, müsste nach
der Auffassung der Gemeinde Hünenberg durch die unvermeidlich massiveren
Steingrabmäler, die bei der dichten Belegung des Friedhofes überdies zu
eigentlichen Steinmauern führten, zerstört werden.
b) Gemäss Art. 53 Abs. 2 BV steht die Verfügung über die
Begräbnisplätze den bürgerlichen Behörden zu. Daraus folgt einerseits,
dass die Verfügung mit Einschluss der Rechtsetzung nicht kirchlichen
Behörden überlassen werden darf, und anderseits, dass die Kantone und
politischen Gemeinden Vorschriften über die Benutzung der Friedhöfe
erlassen dürfen. Diese Vorschriften haben sich nicht auf die Wahrung der
Ordnung und der öffentlichen Gesundheit zu beschränken, sondern können
auch dem Zweck dienen, den Friedhöfen ein würdiges und harmonisches
Aussehen zu geben und zu erhalten. Dazu gehört, wie das Bundesgericht
von jeher entschieden hat, auch die ästhetische Gestaltung der Friedhöfe
(BGE 96 I 107 f., mit Hinweisen). So kann die Bewilligung dafür
verweigert werden, auf einem Familiengrab eine künstlerisch mangelhafte
Tierplastik aufzustellen (BGE 96 I 108 E. 3). In BGE 48 I 253 ff. hielt
das Bundesgericht dafür, dass eine Gemeinde Grabmäler aus Blech, die Holz-
oder Steindenkmäler imitierten, als unzulässig bezeichnen könne. Die
Gemeinden dürfen anderseits nicht schlechthin Kreuze verbieten, die
nicht aus einem Stück gehauen, sondern aus einer Mehrzahl von Teilen
zusammengesetzt sind (BGE 82 I 220 E. 3). Als unhaltbar ist sodann eine
Vorschrift erkannt worden, die den in der nächsten Umgebung einer Gemeinde
heimischen Jura-Kalkstein als Werkstoff für die Grabmäler ausschloss,
stattdessen aber sämtliche Natursandsteine sowie Holz und geschmiedetes
Metall als zulässig erklärte (ZBl 73/1972 S. 201).
Das in § 30 des Reglements enthaltene Verbot, Grabmäler aus Stein
zu errichten, geht vom Gedanken aus, anhand verschiedener Kreuzformen
die feingliedrige Struktur des Geästes der Bäume auf das Friedhofbild
zu übertragen. Dieses Konzept lässt sich jedoch nicht realisieren, weil
die Verwendung des Kreuzes als Grabmal ohne Verletzung der Glaubens-
und Gewissensfreiheit nicht vorgeschrieben werden kann. Damit entfällt
ohne weiteres auch die Grundlage für das Verbot, Stein als Werkstoff zu
verwenden. § 30 des Reglementes würde sonst, ohne dass andere Grabmäler als
Kreuze untersagt werden könnten, einen der Werkstoffe ausschliessen, der
sich für ein Grabmal - wenn vom beschriebenen Gestaltungskonzept abgesehen
wird - in besonderem Masse eignet und dessen Verwendung weitgehend der
Tradition der zugerischen Bevölkerung entspricht. Ein solches Verbot wäre
mit sachlichen Gründen schlechterdings nicht vertretbar.
Daran kann auch der Umstand nichts ändern, dass der Friedhof Eigentum
der Gemeinde Hünenberg ist und auch die aus dem Eigentumsrecht fliessenden
Befugnisse verfassungsrechtlich geschützt sind. Es ist davon auszugehen,
dass der Friedhof eine kommunale Einrichtung ist und dass der Gemeinde
die Befugnis zusteht, die Benutzung der Einrichtung zu regeln. Dazu ist
im vorliegenden Fall auch die Kompetenz zu rechnen, Vorschriften über
die ästhetische Gestaltung der Grabmäler aufzustellen. Die Gemeinde ist
beim Erlass solcher Vorschriften für ihre eigenen Anlagen freier, als
wenn analoge Bestimmungen privates Grundeigentum betreffen würden (BGE
96 I 108). Ihre Regelung darf aber nicht über den Zweck hinausgehen, dem
der Friedhof dient, nämlich eine würdige und schlichte Ruhestätte für die
Toten und ein Ort der Besinnung und des Gedenkens zu sein. Der vollständige
Ausschluss von Grabmälern aus Stein ist dazu nicht notwendig und greift
in schwerer Weise in die Gefühle derer ein, die ihren Verstorbenen ein
Grabmal errichten möchten, wie es altem Herkommen entspricht.
Der Regierungsrat des Kantons Zug konnte demnach aus Art. 4 BV
ableiten, dass ein Grabsteinverbot unverhältnismässig sei; er hat daher
mit seinem Beschluss die Autonomie der Gemeinde Hünenberg auch in dieser
Hinsicht nicht verletzt.
Erwägung 5
5.- Der Gemeinde ist es unbenommen, auf andere Weise als durch den
Ausschluss des Werkstoffes Stein auf eine harmonische und dem Charakter
des Waldes angepasste Gestaltung ihres Friedhofes hinzuwirken. Sie
kann zu diesem Zweck ohne Verletzung von Art. 4 BV vorsehen, dass die
Grabsteine gewisse, der Eigenart des Friedhofes angepasste Höchstmasse
nicht überschreiten dürfen. Die Gemeinde kann sodann für die Gestaltung
der Grabsteine die Verwendung gewisser einfacher Grundformen vorschreiben
und unnatürlich wirkende Bearbeitungstechniken ausschliessen. Sie kann die
Verwendung von Steinarten verlangen, die in der Gegend heimisch sind und
sich daher gut in die natürliche Umgebung des Friedhofes einpassen. Art. 4
BV hindert die Gemeinde schliesslich auch nicht, ganz allgemein die
Zulassung eines bestimmten Grabmales davon abhängig zu machen, dass es
gewissen ästhetischen Anforderungen genügt und sich harmonisch in das
Friedhofbild einfügt (vgl. BGE 96 I 104 ff.; ZBl 73/1972 S. 202).
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.