BGE 101 IA 336
101 Ia 336
59. Auszug aus dem Urteil vom 24. September 1975 i.S. Verband der
Schweizerischen Automatenbranche und Mitbeteiligte gegen Kanton
Basel-Landschaft Regeste
Kantonales Verbot von Geldspielautomaten. Derogatorische Kraft des
Bundesrechtes; Handels- und Gewerbefreiheit; persönliche Freiheit.
1. Das Bundesgesetz über die Spielbanken ordnet die Zulassung und den
Betrieb von Spielapparaten nicht abschliessend. Es liegt in der Kompetenz
der Kantone, in diesem Bereiche weitergehende Vorschriften zu erlassen und
Spiele zu untersagen, die bundesrechtlich nicht verboten sind (Bestätigung
der Rechtsprechung) (E. 4).
2. Das vom Kanton Basel-Landschaft erlassene generelle
Verbot von Geldspielautomaten verstösst nicht gegen Art. 31
BV. Kontrollschwierigkeiten als zulässiges Motiv für Beschränkungen der
Handels- und Gewerbefreiheit (E. 5 u. 6).
3. Das Grundrecht der persönlichen Freiheit schützt nur die elementaren
Möglichkeiten der Persönlichkeitsentfaltung. Das Verbot des Aufstellens von
Geldspielautomaten berührt die potentiellen Spieler nicht im geschützten
Kernbereich freier menschlicher Betätigung (E. 7).
4. Übergangsregelung; erforderliche Frist zur Ausserbetriebsetzung
der verbotenen Spielapparate (E. 8).
Sachverhalt
A.- Der Landrat des Kantons Basel-Land verabschiedete am 30.
Mai 1974 ein Gesetz über Spielautomaten und Spiellokale, das u.a. folgende
Vorschriften enthält:
§ 1
"Spielautomaten im Sinne dieses Gesetzes sind Geräte und
Apparate, deren entgeltlicher Betrieb einer auf Ungewissheit
gerichteten Tätigkeit gleichkommt und bei denen der Spielausgang vom
Zufall oder von der Geschicklichkeit abhängt."
§ 2
"1 Das Aufstellen solcher Spielautomaten zum öffentlichen Gebrauch
und gegen Entgelt ist verboten, wenn Geld- oder
Warengewinne abgegeben werden.
2 Werden keine Geld- oder Warengewinne abgegeben, ist das
Aufstellen solcher Spielautomaten zulässig.
3 Der Regierungsrat kann generell die Höhe des Entgelts begrenzen."
§ 3
"1 Die gewerbsmässige Verwendung der zulässigen Spielautomaten
ist bewilligungspflichtig.
2 ..."
§ 17
"1 Für die beim Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits eröffneten
Spiellokale und schon betriebenen Spielautomaten sind innert
zweier Monate die Bewilligungen einzuholen.
2 Spielautomaten, deren Verwendung aufgrund dieses Gesetzes
unzulässig ist, sind innert zweier Monate nach Inkrafttreten dieses
Gesetzes ausser Betrieb zu nehmen."
Gegen dieses Gesetz, das in der Volksabstimmung vom 20. Oktober 1974
angenommen wurde, führen der Verband der Schweizerischen Automatenbranche,
Zürich, und eine Reihe weiterer Einzelpersonen staatsrechtliche Beschwerde
mit der Rüge, § 2 Abs. 1 des Gesetzes sei verfassungswidrig. Das
Bundesgericht weist die Beschwerde ab, im wesentlichen aus folgenden.
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 4
4.- Die Rüge, das allgemeine Verbot von Geldspielautomaten verletze
den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, beruht auf
der Annahme, das Bundesrecht regle das Aufstellen von Geldspielautomaten
in Art. 3 des Bundesgesetzes über die Spielbanken (SBG) abschliessend,
den Kantonen verbleibe diesbezüglich keine Rechtssetzungsbefugnis; die
gemäss Art. 3 SBG bundesrechtlich zulässigen Geschicklichkeitsspielgeräte
könnten durch ein kantonales Gesetz nicht verboten werden.
Das Spielbankengesetz ist ein Ausführungserlass zu dem in Art. 35
BV umschriebenen Spielbankenverbot. Art. 3 SBG hat den Zweck, die
als Glücksspielunternehmung unter das Spielbankenverbot fallenden
Automaten von durch Art. 35 BV und das SBG nicht erfassten Spielgeräten
abzugrenzen. Für diese Grenzziehung stellt das Gesetz darauf ab, ob
"der Spielausgang in unverkennbarer Weise ganz oder vorwiegend auf
Geschicklichkeit beruht". Ist diese Voraussetzung erfüllt, so gilt der
Apparat nicht als Glücksspielunternehmung im Sinne von Art. 1-3 SBG und das
bundesrechtliche Spielbankenverbot steht der Verwendung des Spielgerätes
nicht entgegen. Mit dieser Regelung wollte der Bund keine abschliessende
Ordnung für die Zulassung und den Betrieb irgendwelcher Spielapparate
treffen, sondern nur den Bereich des Spielbankenverbotes abgrenzen. Sogar
über eigentliche Glücksspiele können die Kantone gemäss Art. 13 SBG
weitergehende, dem Bundesrecht nicht widersprechende Vorschriften
erlassen. Die Gesetzgebung über das Aufstellen der nach Art. 3 SBG nicht
unter das Spielbankengesetz fallenden Geschicklichkeits-Spielautomaten wird
vom Bundesrecht vollständig den Kantonen überlassen. Weder aus Art. 3 SBG
noch aus einer andern Norm der Bundesgesetzgebung lässt sich ableiten,
das Bundesrecht wolle die Verwendung solcher Geschicklichkeitsgeräte
gewissermassen gewährleisten und verbiete den Kantonen, deren Aufstellung
und Betrieb zu beschränken oder überhaupt zu untersagen. Im Gegenteil
ergibt sich aus Art. 35 BV und aus dem SBG, dass die gesetzgeberische
Zuständigkeit des Bundes sich eindeutig auf die Spielbanken und auf die
den Spielbanken gleichzustellenden Glücksspielunternehmungen beschränkt,
während die Kompetenz zur Regelung der gewerbsmässigen Veranstaltung
anderer Spiele den Kantonen verblieben ist.
Das Bundesgericht hat bereits in BGE 80 I 352 E. 1 in diesem Sinne
entschieden und in BGE 90 I 323 E. 2 wiederum bestätigt, dass das SBG die
Kantone nicht hindert, Spiele zu untersagen, die bundesrechtlich nicht
verboten sind. Gegen diese Rechtsprechung wird in den vorliegenden
Beschwerden nichts Stichhaltiges vorgebracht. In dem vom Verband
der Schweizerischen Automatenbranche eingereichten Gutachten kommt
Prof. Gygi ebenfalls zum Schluss, die Rechtssetzungszuständigkeit
der Kantone, Vorschriften über die nicht dem bundesrechtlichen
Spielbankenverbot unterstehenden Geldspielgeräte zu erlassen, könne
nicht verneint werden. Die Rüge, das Verbot der Geldspielgeräte
in § 2 Abs. 1 des angefochtenen Gesetzes verletze den Grundsatz der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts, erweist sich als unbegründet. Die
Verschärfung der bundesgerichtlichen Praxis in bezug auf die Zulassung
von Geldspielautomaten als Geschicklichkeitsgeräte gemäss Art. 3 SBG (BGE
97 I 755) hat an der dargelegten Verteilung der Rechtssetzungskompetenz
zwischen Bund und Kanton nichts geändert.
Erwägung 5
5.- Das gewerbsmässige Aufstellen und "Betreiben" von Spielautomaten
ist eine Tätigkeit, die grundsätzlich unter dem Schutze der Handels- und
Gewerbefreiheit steht. Nach der Rechtsprechung zu Art. 31 BV dürfen die
Kantone die Ausübung einer solchen Tätigkeit aus polizeilichen sowie aus
sozialen und sozialpolitischen Gründen einschränken (BGE 97 I 504 E. 4b und
c). Die Einschränkung muss in der Regel auf einer gesetzlichen Grundlage
beruhen, und sie darf nicht über das hinaus gehen, was erforderlich ist
zur Erreichung des polizeilichen oder sozialpolitischen Zweckes, durch
den sie gedeckt ist (BGE 99 Ia 373 f., 97 I 508, 80 I 353).
a) Die hier in Frage stehende Einschränkung - Verbot aller
Spielautomaten, die Geld- oder Warengewinne abgeben - ist in einem
formellen Gesetz geregelt. Sie beruht unbestrittenermassen auf einer
klaren gesetzlichen Basis.
b) Die Beschwerdeführer machen geltend, für die angeordnete
Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit fehle ein hinreichender
Grund, es bestehe keinerlei Schutzbedürfnis. Im Gutachten von Prof. Gygi
wird die Auffassung vertreten, das "Behüten vor unnötigen Ausgaben"
sei, jedenfalls im Zusammenhang mit Geschicklichkeitsspielen, kein
verfassungsrechtlich zulässiges öffentliches Interesse. Ein Verbot von
Geldspielapparaten könne schwerlich als soziale oder sozialpolitische
Massnahme angesprochen werden. Nach der Meinung des Gutachters lässt
sich ein generelles Verbot der verbleibenden, bundesrechtlich zulässigen
Geschicklichkeits-Geldspielgeräte mit Art. 31 BV nicht vereinbaren,
auch nicht wegen der praktischen Schwierigkeiten einer wirksamen Kontrolle.
Der Regierungsrat hält dem entgegen, dass ein Verbot von
Geldspielautomaten einem eminenten öffentlichen Interesse entspreche; es
gehe um den Schutz Jugendlicher und um den Schutz sozial in irgendeiner
Form benachteiligter oder gefährdeter Menschen; man wolle verhindern,
dass nicht begüterte Personen zum Verspielen hoher Geldsummen verleitet
werden. Entscheidende Bedeutung wird sodann vom Regierungsrat dem
Argument beigemessen, dass der Aufsteller alles Interesse daran habe,
das Geschicklichkeitsspielgerät in Richtung Glücksspiel zu verändern
und dass der Kanton finanziell und personell ausserstande sei, solche
Veränderung durch laufende Kontrollen der bundesrechtlich bewilligten
Geräte zu verhindern.
c) In BGE 80 I 353 E. 2c kam das Bundesgericht zum Schluss, ein
kantonales Verbot der Verwendung von Geldspielgeräten verstosse nicht gegen
Art. 31 BV, der Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht
sei ein haltbarer polizeilicher Grund für eine solche Beschränkung der
Handels- und Gewerbefreiheit. Auch in BGE 90 I 323 wurde festgestellt,
das dort angefochtene Verbot von Spielapparaten, die einen Geld- oder
Sachgewinn in Aussicht stellen, verstosse nicht gegen Art. 31 BV.
Inzwischen ist die Bewilligungspraxis zu Art. 3 SBG verschärft
worden. Durch die strengern Kriterien für die Zulässigkeit
von Geschicklichkeitsautomaten dürfte die Gefahr der Spielsucht für
Jugendliche und sozial benachteiligte Personen erheblich vermindert sein,
sofern wirklich nur Geräte aufgestellt und betrieben werden, die nach der
heutigen Rechtsprechung als Geschicklichkeitsgeräte im Sinne von Art. 3
SBG qualifiziert werden können. Wer die erforderliche Geschicklichkeit
nicht besitzt, wird das in der Regel bald feststellen und das Spiel
aufgeben. Der wirklich geschickte und daher erfolgreiche Spieler aber
hat bei echten Geschicklichkeitsgeräten erhebliche Gewinnchancen und wird
daher nicht zu Verlust kommen.
Ob der Schutz des Publikums gegen grosse Verluste und gegen die
Gefahr der Spielsucht auch nach der Verschärfung der bundesrechtlichen
Zulassungskriterien ein allgemeines Verbot der Geldspielautomaten durch
das kantonale Recht vor Art. 31 BV noch ausreichend zu rechtfertigen
vermag, kann hier dahingestellt bleiben; denn dieses Verbot erscheint,
wie sich aus der nachfolgenden Erwägung ergibt, aus einem andern Grund
als verfassungsrechtlich haltbar.
Erwägung 6
6.- Das in der neuern bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 3 SBG
aufgestellte Erfordernis, der zu bewilligende Geschicklichkeitsapparat
dürfe nicht leicht verstellbar, d.h. ohne äussere Änderung durch
einen kleinen Eingriff in ein vorwiegend vom Zufall bestimmtes Spiel
(Glücksspiel) umzuwandeln sein, sollte die Gefahr derartiger Manipulationen
an bundesrechtlich zulässigen Geldspielapparaten verringern. Der
Regierungsrat hebt jedoch in seiner Vernehmlassung hervor, Veränderungen
seien stets möglich; wenn ein Apparat - im Sinne der neuern Praxis - nicht
leicht manipulierbar sei, so könne er doch durch den Fachmann umgebaut
werden und die Veränderung sei dann umso schwerer zu entdecken. Das
Bestehen solcher Änderungsmöglichkeiten wird von den Beschwerdeführern an
sich nicht in Abrede gestellt. Es leuchtet auch ein, dass das Aufdecken
solcher Änderungen bei komplizierteren, nicht leicht manipulierbaren
Geräten schwieriger ist und wohl nur durch gründliche fachmännische
Kontrollen aller aufgestellten Apparate möglich wäre.
Die nach der Verschärfung der bundesrechtlichen Bewilligungspraxis
verbleibende technische Möglichkeit der Umwandlung eines
Geschicklichkeitsgerätes in ein Glücksspielgerät vermag ein gänzliches
Verbot der Geldspielapparate zu begründen, wenn die Gefahr solcher
Änderungen als erheblich erscheint und ihr nicht durch gelegentliche
Kontrollen ohne übermässigen Verwaltungsaufwand wirksam begegnet werden
kann.
a) Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, eine Prüfung des Typs bei
Einführung eines neuen Spielapparates verbunden mit späteren Stichproben
und allenfalls mit periodischen Kontrollen in grösseren Zeitabständen,
ähnlich wie bei den Autos, würde vollauf genügen. Der Vergleich mit dem
System der technischen Prüfung von Motorfahrzeugen vermag jedoch nicht
zu überzeugen. Während bei Autos und Motorrädern das Interesse des
Halters und das öffentliche Interesse an einem technisch einwandfreien
Zustand in der Regel parallel laufen, fehlt bei den Geldspielautomaten
ein entsprechendes Interesse des Aufstellers am unveränderten Zustand der
einmal bewilligten Apparate. Zudem lassen sich gefährliche Veränderungen
und Defekte von Motorfahrzeugen oft auch im Zuge der laufenden
polizeilichen Überwachung des Verkehrs feststellen. Abänderungen von
Geldspielapparaten hingegen sind weder von Spielern noch von Polizeiorganen
leicht zu erkennen. In der Regel wird nur eine fachmännische Kontrolle
die sichere Feststellung einer unzulässigen Abänderung erlauben.
b) Die Gefahr, dass auch nicht leicht verstellbare
Geschicklichkeitsgeräte doch manipuliert und in Glücksspielgeräte
umfunktioniert werden, erscheint aus folgenden Gründen als recht erheblich:
Die vom bundesrechtlichen Verbot nicht erfassten
Geschicklichkeitsgeräte im Sinne von Art. 3 SBG haben für die kommerzielle
Auswertung offensichtlich gewichtige Nachteile. Erfordern sie eine hohe
Geschicklichkeit, so werden die zu wenig geschickten Spieler, welche nicht
zum Erfolg kommen, das Spiel bald aufgeben und als Kunden ausser Betracht
fallen. Trotzdem besteht erfahrungsgemäss die Wahrscheinlichkeit, dass
immer wieder einzelne besonders Geschickte den Apparat "leeren", d.h. alles
vorhandene Geld gewinnen und so dem Aufsteller jeglichen Verdienst
verunmöglichen. Sind die Anforderungen an die Geschicklichkeit geringer,
so besteht zwar für einen grösseren Personenkreis eine Erfolgschance und
damit ein Spielanreiz, aber die Gefahr, dass der Apparat "geleert" wird,
ist umso grösser. Der Aufsteller wird also kaum etwas verdienen. - Während
ein Glücksspielgerät (Zufallsspiel) technisch so eingestellt werden kann,
dass sich über grössere Zeiträume eine stets gleichbleibende Treffer- und
Auszahlungsquote und damit auch ein gleichbleibender Anteil des Aufstellers
an den Spieleinsätzen ergibt, dürfte nach dem, was dem Gericht bis heute
bekannt ist, eine analoge, unter Wahrung der Spielgewinnchancen den Anteil
des Aufstellers sichernde Konstruktion eines Geschicklichkeitsspielgerätes
nicht möglich sein. Die kommerzielle Auswertung eines Spielapparates,
bei welchem der Ausgang wirklich ganz oder vorwiegend auf Geschicklichkeit
beruht, bietet kaum lösbare Probleme.
Wegen der dargelegten Schwierigkeiten wird der Aufsteller von
bundesrechtlich bewilligten Geschicklichkeitsspielapparaten immer
wieder in Versuchung kommen, den Spielverlauf so zu ändern oder von
einem Fachmann ändern zu lassen, dass der Einfluss der Geschicklichkeit
zurückgedrängt wird und der Erfolg vorwiegend vom Zufall abhängt. Die
bisherige Erfahrung bestätigt die Richtigkeit dieser Überlegungen. Auch
wenn bei neuern Spielapparaten auf elektronischer Basis entscheidende
Umwandlungen weniger leicht vorgenommen werden können als bei den Automaten
vom Typus Go-N-Stop, so ändert dies nichts an den aus der Struktur des
Geschicklichkeitsgerätes sich ergebenden Schwierigkeiten einer lohnenden
kommerziellen Auswertung und beseitigt die sich daraus für den Aufsteller
ergebende grosse Versuchung zu Änderungen nicht.
c) Die vom Regierungsrat behauptete erhebliche Gefahr von
Manipulationen, welche den Spielcharakter eines Apparates grundlegend
ändern, ist durch sachliche Argumente hinreichend belegt. Um einigermassen
Gewähr zu haben, dass nur unveränderte Geschicklichkeitsspielautomaten
in Betrieb sind, wäre ein grosser Verwaltungsaufwand nötig.
Wenn ein Kanton eine an der Grenze zur bundesrechtlich verbotenen
Veranstaltung von Glücksspielen stehende gewerbliche Aktivität
untersagt, weil er den notwendigen Aufwand für die zur Verhinderung
rechtswidriger Machenschaften unerlässliche Kontrolle mit guten
Gründen als unverhältnismässig betrachtet, so verstösst dies nicht
gegen Art. 31 BV. Diese Verfassungsnorm verpflichtet die Kantone nicht,
auch eine gewerbliche Tätigkeit zuzulassen, bei welcher von vornherein
die Gefahr rechtswidrigen Verhaltens besonders gross ist, so dass
nur durch eine intensive, kontinuierliche Überwachung eine wirksame
Verhütung gesetzwidriger Handlungen, insbesondere von Verstössen
gegen das bundesrechtliche Glücksspielverbot, gewährleistet werden
könnte. Dass Kontrollschwierigkeiten unter Umständen ein haltbares Motiv
für Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit sein können, ergibt
sich auch aus der bisherigen Rechtsprechung (vgl. BGE 98 Ia 404 f.,
91 I 465 f.).
d) Von den Beschwerdeführern wird nun allerdings darauf hingewiesen,
dass in Kantonen ohne generelles Verbot der Geldspielapparate sich eine
wenig aufwendige polizeiliche Kontrolle als genügend erwiesen habe und
dass keine Unzukömmlichkeiten entstanden seien. Als Belege hiefür sind
briefliche Auskünfte der Stadtpolizei Zürich, der Polizeidirektion
Nidwalden und des Polizeikommandos Zug eingereicht worden.
Hiezu ist folgendes zu bemerken: Die Spieler werden sich in der Regel
nur an die Polizei wenden, wenn - nach ihrer Meinung - ein Spielautomat zu
wenig Gewinne auszahlt. Die Umwandlung eines Geschicklichkeitsapparates
in einen Glücksspielautomaten wird wohl von den Spielern meistens nicht
beanstandet, sofern ihnen der veränderte Apparat angemessene Erfolgschancen
bietet, auch wenn diese vorwiegend auf Zufall beruhen und nicht auf
dem Einsatz der Geschicklichkeit. Der Durchschnittsspieler sucht das
Glücksspiel, nicht den Geschicklichkeitstest. Das lässt sich auch der
von den Beschwerdeführern eingereichten Spezialliteratur entnehmen. Ein
Geldspielapparat, der auch im Blindspiel (ohne geschickte Beeinflussung)
angemessene Erfolgschancen bietet und daher als Glücksspielgerät verwendbar
ist, wird vom Durchschnittsspieler, der gerade dieses "kleine Glücksspiel"
sucht, nicht beanstandet. Erfassen die Polizeiorgane nicht von Amtes
wegen durch einlässliche und häufige Kontrollen alle Umwandlungen von
bewilligten Geschicklichkeitsgeräten in Glücksspielapparate, so werden
eben abgeänderte, dem Art. 3 SBG nicht mehr entsprechende Spielautomaten
ohne Reklamation und ohne Aufsehen faktisch als Glücksspielgeräte
betrieben. Zwar entstehen dadurch keine katastrophalen Zustände,
aber es wird vermutlich auf diese Weise eine unbestimmte Anzahl
bundesrechtswidriger Glücksspielautomaten nicht entdeckt; die Durchsetzung
von Art. 3 SBG bleibt damit unter Umständen recht lückenhaft.
Einem Kanton, welcher durch Volksentscheid Geldspielautomaten
generell verbietet, um sich von der finanziell und personell schwer
lösbaren Überwachungsaufgabe zu entlasten, kann nicht entgegengehalten
werden, in andern Kantonen komme man mit wenig Kontrollarbeit durch,
solange der dringende Verdacht nicht widerlegt ist, bei einer beschränkten
Überwachung (Stichproben, periodische Kontrollen in grössern Abständen)
würden immer wieder bundesrechtlich bewilligte Apparate unentdeckt in
bundesrechtswidrige Glücksspielautomaten umgewandelt.
e) Diese Erwägungen führen zum Schluss, dass das angefochtene
Verbot von Geldspielautomaten Art. 31 BV nicht verletzt. Das allgemeine
kantonale Verbot dient praktisch in erster Linie der Durchsetzung des
bundesrechtlichen Verbotes von Glücksspielapparaten gemäss Art. 3 SBG,
dessen Umgehung bei Bewilligung von Geschicklichkeitsgeldspielapparaten
nach den bisherigen Erfahrungen nur mit einer rigorosen und kostspieligen
Kontrolle konsequent verhindert werden könnte.
Erwägung 7
7.- Von einigen Beschwerdeführern wird die Rüge erhoben, das
angefochtene Gesetz verletze die persönliche Freiheit des Bürgers; der
einzelne habe als von der Rechtsordnung in seiner Selbstverantwortung
zu respektierender Mensch die Entscheidungsgewalt darüber, ob
er gegebenenfalls seine Geschicklichkeit an einem Geldspielautomaten
erproben wolle oder nicht; durch das Verbot der Geldspielautomaten werde
diese rechtsstaatlich grundlegende freie Entscheidungsmöglichkeit ohne
sachlichen Grund erheblich beschränkt.
a) Die persönliche Freiheit ist ein ungeschriebenes Individualrecht
(BGE 99 Ia 509 E. 3 und dort erwähnte frühere Urteile). Nach der neuern
Rechtsprechung gewährleistet die Garantie der persönlichen Freiheit
nicht bloss das Recht auf freie Bewegung und körperliche Unversehrtheit,
sondern schützt den Bürger auch in der ihm eigenen Fähigkeit, eine
bestimmte tatsächliche Begebenheit zu würdigen und demnach zu handeln
(BGE 90 I 36, 97 I 49 E. 3 und 842 E. 3, 99 Ia 509 E. 3). Im Zuge der
Entwicklung dieser neuem Praxis wurden in einzelnen Urteilsbegründungen
sehr weitgehende Formulierungen gewählt; so heisst es etwa in BGE 97 I 842
E. 3, das Grundrecht der persönlichen Freiheit schütze den Bürger auch
in seiner Freiheit, über seine Lebensweise zu entscheiden, insbesondere
seine Freizeit zu gestalten. Die sich in solchen Erwägungen abzeichnende
Ausweitung des Begriffs der persönlichen Freiheit wurde von HUBER (SJZ
1973 S. 113 ff.) mit einlässlicher Begründung kritisiert. HUBER setzt sich
dafür ein, dass der Begriff der persönlichen Freiheit, entsprechend seinem
überlieferten Gehalt, wiederum auf Bewegungsfreiheit und körperliche
Integrität zu beschränken sei. Eine grundsätzliche Auseinandersetzung
mit dieser Kritik ist an dieser Stelle nicht erforderlich. Auf jeden
Fall umfasst auch die in neuern Urteilen vorgenommene Erweiterung
des Schutzbereichs dieses Grundrechts sinngemäss nicht jede noch so
nebensächliche Wahl- oder Betätigungsmöglichkeit des Menschen. Mögen auch
in einzelnen Sätzen neuerer Urteile die Grenzen des erweiterten Grundrechts
der persönlichen Freiheit nicht erkennbar sein, so lassen sich doch zum
Teil denselben Erwägungen an anderer Stelle gewisse Kriterien für eine
vernünftige Begrenzung des erweiterten Grundrechtsschutzes entnehmen:
So wird wiederholt hervorgehoben, die Garantie der persönlichen
Freiheit gewährleiste (subsidiär, sofern kein anderes Freiheitsrecht
in Frage steht) "alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der
Persönlichkeitsentfaltung des Menschen darstellen" (BGE 97 I 49/50,
842 E. 3, 98 Ia 514 E. 4a, 99 Ia 509 E. 3). In der gleichen Richtung
geht die Erklärung, der Bürger könne sich "in Fällen, in denen kein
dem geschriebenen oder ungeschriebenen Verfassungsrecht angehörendes
Freiheitsrecht in Frage steht, zum Schutze seiner Persönlichkeit und
Menschenwürde" auf das Grundrecht der persönlichen Freiheit berufen (BGE
97 I 50). Auch im Rahmen des erweiterten - nicht auf Bewegungsfreiheit
und körperliche Integrität beschränkten - Grundrechts der persönlichen
Freiheit schützt das Bundesgericht nur elementare Möglichkeiten, die für
die Persönlichkeitsentfaltung wesentlich sind und jedem Menschen zustehen
sollten (vgl. auch A. GRISEL, La Liberté personnelle et les limites du
pouvoir judiciaire, noch nicht publiziert, und JÖRG P. MÜLLER, Bemerkungen
zur Schweizerischen Rechtsprechung 1971, ZSR 91/1972 I, S. 216 f.).
b) Selbst wenn der Kreis dieser verfassungsrechtlich geschützten Formen
menschlicher Betätigung weit gezogen wird, so gehört doch offensichtlich
die Möglichkeit, mit Spielapparaten um Geld zu spielen, nicht zu den
"elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung", für welche
ein verfassungsrechtlicher Schutz beansprucht werden kann. Das Verbot des
Aufstellens solcher Apparate tangiert die potentiellen Spieler nicht in
jenem Kernbereich freier menschlicher Betätigung, der nach der neuern
Praxis zum Gehalt der verfassungsrechtlich geschützten persönlichen
Freiheit gehört. - Die Rüge der Verletzung der persönlichen Freiheit
erweist sich daher als unbegründet.
Erwägung 8
8.- Ist somit das Begehren um Aufhebung des Verbots von
Geldspielautomaten abzuweisen, so bleibt noch der in der einen Beschwerde
subeventualiter gestellte Antrag auf Aufhebung der Übergangsbestimmung
von § 17 Abs. 2 zu prüfen. Dieser Antrag wird mit der Rüge begründet,
die in dieser Bestimmung vorgesehene Frist von zwei Monaten für das
Ausserbetriebsetzen der nicht mehr zulässigen Apparate sei viel zu kurz,
verletze daher die Eigentumsgarantie sowie die Handels- und Gewerbefreiheit
und erweise sich als unverhältnismässig.
a) Aus der Handels- und Gewerbefreiheit lässt sich kein Anspruch auf
temporäre Weiterführung eines unter ein verfassungsrechtlich haltbares
Verbot fallenden Gewerbes ableiten. Die Beschwerdeführer legen nicht
dar, inwiefern Art. 31 BV durch die angefochtene Übergangsbestimmung
verletzt sein soll. Auch für die Rüge der Unverhältnismässigkeit fehlt
eine dem Art. 90 OG entsprechende Begründung. Aus den Darlegungen in der
Beschwerdeschrift lässt sich hingegen als Begründung einer Verletzung der
Eigentumsgarantie der Vorwurf entnehmen, durch die kurze Übergangsfrist
werde in wohlerworbene vermögenswerte Rechte der Aufsteller eingegriffen,
die im Vertrauen auf die bisherige Rechtslage Geldspielapparate angeschafft
und aufgestellt haben.
b) Der regierungsrätliche Bericht an den Landrat mit dem Vorschlag
eines generellen Verbots der Geldspielapparate datiert vom 24. April
1973. Im Laufe des weitern Gesetzgebungsverfahrens zeigte sich keine
Opposition. Aufsteller von Geldspielapparaten mussten also seit 1973 -
spätestens aber seit der Beratung des Gesetzes im Landrat im Frühling
1974 - mit einem generellen Verbot rechnen. Am 20. Oktober 1974 wurde
das Gesetz vom Volk angenommen; der Landrat hat es auf den 1. Januar 1975
in Kraft gesetzt. Gemäss § 17 Abs. 2 waren unzulässige Apparate bis Ende
Februar 1975 - d.h. fast zwei Jahre nach der Publikation der massgebenden
Gesetzesvorlage, rund ein Jahr nach deren Beratung im kantonalen Parlament
und etwas mehr als vier Monate nach der kantonalen Volksabstimmung -
ausser Betrieb zu nehmen.
Nach den Angaben der Beschwerdeführer kostet ein Apparat Fr. 2'000.--
bis Fr. 6'000.-- und für die Amortisation sollen je nach Apparat ein bis
vier Jahre erforderlich sein. - Dass ein Aufsteller unter den geschilderten
Umständen in guten Treuen Investitionen machte, welche im Zeitpunkt der
Ausserbetriebsetzung nicht amortisiert waren, ist unwahrscheinlich und
durch nichts belegt. Allenfalls vorhandene, bundesrechtlich zulässige
Apparate sind überdies in andern Kantonen noch verwendbar.
Eine Beeinträchtigung verfassungsrechtlich geschützter, vermögenswerter
Ansprüche durch die getroffene Übergangsregelung ist nicht dargetan. Der
Antrag auf Aufhebung von § 17 Abs. 2 muss daher abgewiesen werden.
Dass das Bundesgericht im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen
Verfahrens beim Widerruf einer rechtskräftig erteilten Bewilligung eine
längere Übergangsfrist für angezeigt hielt (BGE 97 I 761), kann hier
nicht von entscheidender Bedeutung sein; denn im vorliegenden Verfahren
handelt es sich um die Frage der Verfassungsmässigkeit einer kantonalen
Übergangsregelung beim gesetzlichen Verbot einer bisher ohne Bewilligung
tolerierten gewerblichen Tätigkeit.