BGE 101 IA 193
101 Ia 193
34. Urteil vom 17. September 1975 i.S. Ottiger gegen Einwohnergemeinde
Engelberg und Regierungsrat des Kantons Obwalden. Regeste
Art. 4 BV; Kanalisationsanschlussgebühr; rechtsungleiche Behandlung.
1. Rechtsnatur der Anschlussgebühr (E. 2 und 3).
2. Zulässigkeit der unterschiedlichen Belastung mit Abgaben je nach
dem Wohnsitz des Pflichtigen (E. 4); Kriterien: Steueraufkommen (E. 5a)
und Erhöhung der Baukosten (E. 5b).
3. Voraussetzung eines Eingreifens des Bundesgerichts bei
rechtsungleicher Behandlung (E. 6).
Sachverhalt
A.- Die Gemeinde Engelberg erliess am 22. Mai 1966 ein
Kanalisationsreglement (im folgende KR), das vom Regierungsrat des Kantons
Obwalden genehmigt wurde. Gemäss Art. 5 sind die Kosten für Bau, Betrieb,
Reinigung, Unterhalt, Verzinsung und Amortisation der öffentlichen
Abwasseranlagen gedeckt durch
"a) Bundes- und Kantonsbeiträge
b) Leistungen der Gemeinde und
c) Beiträge und Gebühren der Grundeigentümer" Art. 37 bestimmt,
dass die einmaligen Gebühren und Beiträge nicht die Baukosten und die
jährlichen Gebühren nicht die Aufwendungen für Betrieb, Unterhalt
und angemessene Verzinsung und Amortisation der Anlage übersteigen
dürfen. Art. 38 umschreibt die Anschlussgebühren, die im Sinne des Art. 37
erste Eventualität, einmalig und damit zur Deckung der Baukosten bestimmt
sind. Die Anschlussgebühr wird auf Grund eines Schlüssels berechnet, der
die Grösse des Grundstücks, die Einwohnergleichwerte und andere Faktoren
berücksichtigt. In Absatz 4 von Art. 38 KR heisst es sodann:
"Die aus den Abs. 1, 2 und 3 sich ergebende Summe wird mit
folgendem Faktor multipliziert: bei Altbauten, die vor 1950 erstellt
worden sind und deren Eigentümer in Engelberg ihren gesetzlichen
Wohnsitz haben: 0,5
bei Bauten, die nach 1950 erstellt worden sind und deren Eigentümer
ihren gesetzlichen Wohnsitz nicht in der Gemeinde Engelberg haben:
1,5
bei den übrigen Bauten: 1".
Der Beschwerdeführer - auswärtiger Eigentümer eines Ferienhauses
in Engelberg - beanstandete die Höhe der von ihm verlangten einfachen
Anschlussgebühr nicht, wohl aber deren Erhöhung um 50%; seine Beschwerde
wurde indessen vom Regierungsrat des Kantons Obwalden abgewiesen. Mit
staatsrechtlicher Beschwerde bestreitet er die Verfassungsmässigkeit der
ungleichen Belastung der Grundeigentümer mit und ohne Wohnsitz in der
Gemeinde Engelberg.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Die fehlende Verfassungsmässigkeit des Art. 38 Abs. 4 KR
Engelberg hätte innert 30 Tagen nach Veröffentlichung jeder auch
nur virtuell Interessierte beim Bundesgericht rügen können. Diese
Anfechtungsfrist ist längst abgelaufen, doch kann die Verfassungswidrigkeit
eines Erlasses auch noch im Anschluss an einen Anwendungsakt gerügt werden
(BGE 99 Ia 699 Erw. 2a). In diesem Verfahren kann das Bundesgericht aber
nur noch den konkreten Anwendungsakt aufheben und nicht mehr die ihm
zu Grunde liegende fehlerhafte Bestimmung. Der Beschwerdeführer ist zur
Beschwerdeführung legitimiert, da sich der konkrete Anwendungsakt gegen
ihn richtet.
b) Der Beschwerdeführer behauptet nicht, die kantonalen Instanzen
hätten das KR willkürlich angewandt, sondern nur, der angewandte Erlass
verletze an sich den Art. 4 BV. Doch bezieht sich auch diese Rüge nicht
auf die Ordnung als Ganzes. Weder wird bemängelt, die Veranlagungsfaktoren
seien überhaupt verfassungswidrig gewählt, noch wird die Privilegierung
der vor 1950 erstellten Bauten als rechtsungleich gerügt. Die Beschwerde
bezieht sich einzig darauf, dass die auswärtigen Hausbesitzer einen
Zuschlag von 50% zu entrichten haben. Sie rügt, dass die getroffene
Unterscheidung Gleiches rechtsungleich behandle.
Erwägung 2
2.- Der Regierungsrat ist der Auffassung, dass die geforderte Abgabe
als Anschlussgebühr und nicht als Beitrag zu betrachten sei. Deshalb müsse
zwischen jener und den Gesamtkosten der Anlage kein Zusammenhang bestehen.
Nach der Definition von Anschlussgebühr und Beitrag durch Lehre und
Rechtsprechung wäre die Unterscheidung von Bedeutung, wenn es darauf
ankäme, dass die zu bezahlende Abgabe nicht bloss von jenem geschuldet
wäre, der an die Kanalisations- und Kläranlage angeschlossen ist, sondern
auch von dem, für den bloss eine Anschlussmöglichkeit besteht (BGE 92
I 455, Erw. 2c). Nach Art. 38 KR wird die Gebühr von jenem erhoben,
der direkt oder mittelbar an die öffentliche Kanalisation angeschlossen
ist. Insofern handelt es sich um eine Anschlussgebühr, wie das KR richtig
besagt. Weiter ist die Unterscheidung zwischen Gebühr und Beitrag hier
ohne Bedeutung.
Erwägung 3
3.- Eine Gebühr ist die Gegenleistung für eine besondere
Inanspruchnahme der öffentlichen Verwaltung oder einer öffentlichen
Anstalt (GRISEL, Droit administratif suisse, S. 120). Daraus ergibt sich,
dass eine Abgabe den Gebührencharakter verliert, wenn und soweit sie im
Gesamten mehr ergibt als die Deckung der betreffenden Kosten. Das KR von
Engelberg besagt, dass aus den Anschlussgebühren die Baukosten zu decken
seien. Diese bestehen in den Kosten der Erstellung der Kanalisation und
der Kläranlage, wobei richtigerweise deren Vollausbau zu berücksichtigen
ist, abzüglich jedoch der Beiträge des Kantons und des Bundes und später
fällig werdender Gebühren.
Die Experten sehen voraus, dass die Gebührenordnung einen etwas
grössern Ertrag verspricht, als zur Deckung des Bauaufwandes nötig
wäre. Insofern würde die Gebühr zur Steuer. Wie es sich damit verhält,
kann jedoch offen bleiben, da in der Beschwerde nicht substantiiert
wird, inwiefern die Anschlussgebühr verbunden mit einem Steueranteil
(Gemengesteuer) verfassungswidrig wäre.
Erwägung 4
4.- Die unterschiedliche Belastung mit Abgaben je nach dem Wohnsitz
des Pflichtigen wurde vom Bundesgericht schon mehrfach und unter
verschiedenen Gesichtspunkten geprüft. Als zulässig hat es die Abstufung
bei Regalgebühren (Abgaben für Fischerei- und Jagdpatenten) betrachtet, da
die Nutzniessung kantonseigener Güter vorab der einheimischen Bevölkerung
zustehe (BGE 66 I 13 Erw. 6e, 95 I 500). Ebenso hat es die Befreiung
der einheimischen Bevölkerung und ihrer persönlichen Gäste von Kur- und
Aufenthaltstaxen hingenommen mit der Begründung, dass aus den betreffenden
Einnahmen vor allem Investitionen finanziert werden, die vorzugsweise den
Feriengästen zukommen. Das Bundesgericht hat jedoch eine Ausdehnung des
Privilegs auf Kantonseinwohner als mit der Rechtsgleichheit unvereinbar
abgelehnt (BGE 99 Ia 355 Erw. 2c, 100 Ia 75 Erw. 4b).
Gleichermassen verantwortbar vor der Rechtsgleichheit ist
die Ungleichbehandlung der Benützer von öffentlichen Anstalten wie
Spitäler und Schulen, die in erster Linie für die eigene Bevölkerung
und mit allgemeinen Steuergeldern gebaut und betrieben werden (BGE 90 I
100). Soweit die Abgaben abgestuft werden, muss jedoch die vorgenommene
Differenzierung ihrem Ausmasse nach begründet sein, und es dürfen zwischen
den auswärtigen Benützern keine ungerechtfertigten Unterschiede gemacht
werden (nicht veröffentlichtes Urteil vom 12. Juni 1974 i.S. Friedrich
c. Aargau, Erw. 5). Entsprechend dem Kostendeckungsprinzip lässt sich
unter Umständen eine stärkere Belastung auswärtiger Abgabepflichtiger auch
damit begründen, dass diese einen höhern Aufwand verursachen (IMBODEN,
Verwaltungsrechtsprechung, 4. A. Nr. 412 Ve; BGE 91 I 315).
Erwägung 5
5.- Die Regelung des Art. 38 Abs. 4 KR ist anhand dieser Rechtsprechung
zu überprüfen:
a) Die Gemeinde Engelberg zahlt einen Beitrag von 35% an die
Gesamtkosten, nach Feststellung des Experten bis 1970 Fr. 1'725'386.--. Es
handelt sich dabei nicht um eine Subvention, sondern um eine Abgeltung
der Entwässerung der öffentlichen Strassen und Plätze.
aa) Ob der Umfang dieser Entwässerung und der damit ausgelösten
Baukosten durch die auswärtigen Hausbesitzer beeinflusst wird, ist nicht
klar, kann aber offen bleiben, da die Experten durchaus überzeugend
dartun, dass für die Verzinsung und Amortisierung des Gemeindeanteils
in 13 Jahren ein jährlicher Aufwand von Fr. 189'250.-- erforderlich
ist, an welchen die 1012 auswärtigen Steuerzahler bestenfalls einen
Drittel und die 2086 Ortsansässigen zwei Drittel beizutragen haben. Der
Anteil der Auswärtigen betrage demnach Fr. 63'083.-- im Jahr. Im Mittel
der Jahre 1967 bis 1970 hätten diese jedoch Fr. 399'441.-- an Steuern
aufgebracht; demnach blieben im Durchschnitt dieser Jahre Fr. 336'358.--
für andere Gemeindezwecke. Davon zweigten die Experten zur Deckung der
Strassenbaukosten innerorts noch Fr. 61'120.-- jährlich ab. Für andere
Zwecke der Gemeinde stünden also noch Fr. 275'238.-- zur Verfügung.
bb) Ferner weisen die Experten darauf hin, dass in den Jahren 1967 bis
1970 Fr. 2'982'802.95 an Grundstück- und Handänderungssteuern vereinnahmt
worden sind; diese wurden zu einem wesentlichen Teil von den auswärtigen
Landkäufern ausgelöst und direkt oder mittelbar auch aufgebracht. Die
Gemeinde Engelberg wendet ein, dass jedoch die Auswärtigen bloss rund
einen Siebtel der Einkommens- und Vermögenssteuern aufbringen. Nun ergeben
sich die Kosten für die Kanalisation aber aus den Liegenschaften, und
es sind vorwiegend die Grundeigentümer, die davon profitieren (vgl. BGE
92 I 457 Erw. 3c). Es wären daher in der vorliegenden Rechnung nur die
Vermögenssteuern zu berücksichtigen, an deren Ertrag die Auswärtigen
stärker beteiligt sind. Überdies ist nicht zu übersehen, dass die
nur während einigen Wochen oder allenfalls Monaten im Jahr anwesenden
auswärtigen Hausbesitzer die Infrastruktur der Gemeinde (z.B. Spitäler
und Schulen) nicht oder in weit geringerem Masse beanspruchen als die
Ansässigen.
cc) Zutreffen mag dagegen, wie auch die Experten anerkennen, dass
aus der Streubauweise allgemein erhöhte Kosten entstehen. Soweit die
auswärtigen Eigentümer in Streubauweise angesiedelt sind, belasten
sie in einzelnen Belangen den Verwaltungsaufwand mehr als Leute im
Dorfzentrum. Für den Umstand, dass Bau- oder Zonenordnungen fehlen oder dem
Übelstand nicht abhelfen, sind aber nicht die auswärtigen Grundeigentümer
verantwortlich, sondern die einheimischen Stimmberechtigten. Diese
ziehen vermutlich gerade aus dem planerischen Mangel als Landverkäufer
ihre Vorteile, und der Umfang der Landverkäufe und die erzielten Preise
wurden dadurch wohl ebenso günstig beeinflusst, wie der Ertrag der
Grundstückgewinn- und Handänderungssteuern zu Gunsten der Gemeinde.
Es darf daher mit den Experten angenommen werden, dass die auswärtigen
Hausbesitzer mit ihrem Steueraufkommen einen genügenden Teil des
Gemeindebeitrages an die Baukosten der Abwasseranlage erbringen. Dies
wäre auch der Fall, wenn die Annahmen der Experten im einzelnen nicht
zuträfen. Das Steueraufkommen der auswärtigen Hausbesitzer ist jedenfalls
gross genug, damit die Beurteilung der Experten noch zutrifft. Die
Leistung der Gemeinde aus allgemeinen Steuermitteln vermag daher eine
stärkere Belastung der Auswärtigen nicht zu begründen.
b) Es bleibt zu prüfen, ob und in welchem Umfang die auswärtigen
Liegenschaftsbesitzer die Baukosten der Kanalisation ungünstig
beeinflussen. Die Experten haben darauf hingewiesen, dass die Baukosten je
Einwohnergleichwert umso geringer werden, je grösser eine Anlage ist. Wieso
es in Engelberg anders sein sollte, tut die Gemeinde nicht schlüssig
dar. Vielmehr muss angenommen werden, dass auch hier die grössere Anzahl
der Anschlüsse sich grundsätzlich günstig auf die Baukosten ausgewirkt
hat. Insofern findet also eine Entlastung statt. Im Einzelnen ergibt
sich folgendes:
aa) Soweit die Mehrkosten der ganzen Anlage mit der Zahl der Anschlüsse
linear oder geringer anwachsen, lässt sich daraus keine Erhöhung der
Anschlussgebühren für die Auswärtigen ableiten. Die Mehrkosten, die bisher
entstanden sind oder durch den Bau weiterer Ferienhäuser hinzukommen,
sind dann durch den einfachen Anschlussbeitrag mindestens soweit gedeckt,
als dieser überhaupt kostendeckend ist. Ist das nicht der Fall, so ginge
es nicht an, den Fehlbetrag nur einer Gruppe zu belasten, sondern dieser
wäre gleichmässig auf alle zu verteilen.
bb) Wenn die Behauptung, die Ferienhäuser verursachten vorübergehende
Spitzenbelastungen, zuträfe, wären die Ferienhäuser, wie die Expertise
überzeugend zeigt, nicht die einzigen Bauten, deren Schmutzwasserabgabe
starken Schwankungen unterworfen ist. Das gleiche würde nämlich auch
für die Gaststätten gelten, die einen wesentlichen Teil des Gewerbes
in Engelberg ausmachen und daher ebenfalls stärker belastet werden
müssten. Zudem lässt überhaupt nichts darauf schliessen, dass die
Schmutzwasserabgabe der Ferienhäuser zu irgendeinem Zeitpunkt grösser wäre
als jene der ganzjährig bewohnten Häuser. Im übrigen dürften im Gegenteil
die Abwasserlieferungen der Ferienhäuser während grösserer Teile des Jahres
stark abfallen. Dass die Kanalisation dennoch auf die Spitzenbelastung
auszurichten ist, wird bereits berücksichtigt, indem die Ferienhausbesitzer
nicht besser behandelt werden als die ständigen Einwohner.
cc) Gegen die Annahme, dass die stark schwankende Schmutzwassermenge
die Baukosten nachteilig beeinflusst hat, spricht nach der Expertise der
Umstand, dass die Grösse der ganzen Kanalisationsanlage samt Kläranlage
ohnehin ausschliesslich durch die aufzunehmenden Meteorwassermengen
bestimmt wird. Die Schmutzwassermengen verschwinden daneben.
dd) Ob der Umstand, dass insbesondere die Ferienhäuser in Streubauweise
erstellt worden sind, wirklich erhebliche Mehrkosten verursacht hat, kann
offen bleiben. Denn jedenfalls ist nicht erwiesen, dass alle Ferienhäuser
und -wohnungen und nur solche entsprechende Mehraufwendungen nötig
machen. Die Anschlussgebühren hätten daher allenfalls nach der Länge
der Anschlüsse und nicht nach dem Wohnsitz der Grundeigentümer abgestuft
werden müssen.
ee) Die Experten haben überzeugend dargetan, weshalb im übrigen die
Einnahmen aus den einfachen Anschlussgebühren ohne Mehrbelastung der
auswärtigen Eigentümer zur Deckung der Baukosten ausreichen. Das ist
jedoch unerheblich. Selbst wenn sich schliesslich in der Baurechnung
ein Fehlbetrag ergäbe, wäre das kein rechtlich genügender Grund für eine
ungleiche Belastung auswärtiger und einheimischer Eigentümer. Eine solche
käme nur in Betracht, wenn das Defizit in der Baurechnung durch die Gruppe
der auswärtigen Grundeigentümer bedingt wäre, was jedoch keinesfalls
erwiesen ist. Reicht die Summe aller Anschlussgebühren - insbesondere zur
Deckung des erforderlichen Ausbaus - nicht aus, so ist die Grundformel
für deren Festlegung unter Beachtung der Rechtsgleichheit zu ändern.
c) Ohne Bedeutung für die Höhe und Verteilung der Baukosten auf die
anschliessenden Grundeigentümer sind die künftigen Betriebskosten. Diese
sind nicht aus den Anschlussgebühren, sondern aus den jährlichen
Betriebsgebühren zu decken. Es muss somit in diesem Verfahren unerörtert
bleiben, ob die auswärtigen Grundeigentümer erhöhte Betriebskosten
verursachen und daher stärker belastet werden können.
Erwägung 6
6.- Der Grundsatz der Rechtsgleichheit fliesst unmittelbar aus Art. 4
BV und ist daher vom Bundesgericht frei anzuwenden. Allerdings greift
dieses nur ein, wenn der kantonale Gesetzgeber u.a. im angefochtenen
Erlass Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den
tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist (BGE 100 Ia 328 Erw. 4b,
mit Hinweisen). Der Grundsatz der Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn
Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder wenn Ungleiches
nicht nach Massgabe der Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 94 I 654
Erw. 5). Dabei hat jedoch die Rechtsprechung dem Gesetzgeber das Recht
zugestanden, schematische, nach der Durchschnittserfahrung aufgestellte
Grundsätze zu schaffen, die leicht zu handhaben sind (BGE 93 I 114).
Die vom Kanalisationsreglement Engelberg getroffene Unterscheidung
zwischen den Grundbesitzern mit und ohne Wohnsitz in der Gemeinde wäre
noch haltbar, wenn sie zumindest für den überwiegenden Teil der Angehörigen
beider Kategorien gerechtfertigt wäre. Das ist jedoch, wie gezeigt wurde,
nicht der Fall. Einerseits bildet das durchschnittliche Steueraufkommen
der auswärtigen Grundbesitzer einen durchaus angemessenen Beitrag an
die Verwaltungskosten im allgemeinen und an die Kosten der Entwässerung
der öffentlichen Strassen und Plätze im besondern. Anderseits werden
die Baukosten der Kanalisations- und Kläranlage durch die auswärtigen
Hausbesitzer nicht nachweislich stärker als linear erhöht. Deren höhere
Belastung hält daher vor dem Grundsatz der Rechtsgleichheit nicht stand
und muss aufgehoben werden.
Erwägung 7
7.- (Kosten.)
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss des Regierungsrates
des Kantons Obwalden vom 2. Dezember 1969 aufgehoben.