BGE 100 IB 94
100 Ib 94
16. Auszug aus dem Urteil vom 8. März 1974 i.S. Tanklager Zell AG gegen
Regierungsrat des Kantons Luzern Regeste
Gewässerschutz; Errichtung eines Tanklagers.
1. Widerruf einer gewässerschutzpolizeilichen Bewilligung durch die
der Bewilligungsinstanz vorgesetzte Behörde; allgemeine Voraussetzungen
(Erw. 2).
2. Prüfung der Zulässigkeit des Widerrufs im konkreten Einzelfall;
Ausschluss der Errichtung von Tanklagern über Grundwasservorkommen in Zone
A; Geltung der gewässerschutzrechtlichen Zonenvorschriften in Kantonen,
die noch keine Zonenausscheidung vorgenommen haben (Erw. 3).
Sachverhalt
Sachverhalt:
A.- Die Tanklager Zell AG ist Eigentümerin eines in der Gemeinde
Zell (LU) gelegenen Tanklagers von vier Stehtanks mit je 5000 m3
Fassungsvermögen für die Pflichtlagerung flüssiger Brennstoffe.
Sie beabsichtigt, dieses Tanklager zu erweitern. Am 30. September
1969 hat das Staatswirtschaftsdepartement des Kantons Luzern ihr die
gewässerschutzpolizeiliche Bewilligung für die Errichtung von vier neuen
Tanks mit insgesamt 21 900 m3 Nutzinhalt verweigert. Dagegen erhob
sie Rekurs beim Regierungsrat. Während des Rekursverfahrens stellte
sie dem Staatswirtschaftsdepartement ein Wiedererwägungsgesuch. Noch
bevor dieses Gesuch behandelt wurde, änderte sie ihr Projekt und reichte
dem Departement Pläne einer "Variante Ila" ein für die Erweiterung der
Anlage durch drei Tanks mit insgesamt 27 000 m3 Nutzinhalt. Am 12. März
1971 hiess das Departement das Wiedererwägungsgesuch gut und bewilligte
die Erweiterung des Tanklagers "vom bisherigen Nutzinhalt von 20 000
m3 auf 41 900 m3". Zu den nach Einreichung des Gesuchs vorgenommenen
Projektänderungen schwieg es sich aus. Der Rekurs der Tanklager Zell
AG an den Luzerner Regierungsrat wurde damit gegenstandslos. Gegen die
Bewilligung wurde kein Rechtsmittel ergriffen.
Auf Intervention des Eidg. Departementes des Innern (EDI), das
die Meinung vertrat, die Erteilung der Bewilligung verstosse gegen
Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom
16. März 1955 (GSchG 1955) und die darauf beruhende Rechtsprechung
des Bundesgerichtes, beschloss der Regierungsrat des Kantons Luzern,
die Angelegenheit zu überprüfen. Nach Einholung einer Stellungnahme des
Bundesrates, in der empfohlen wurde, die im Spiele stehenden Interessen
sorgfältig gegeneinander abzuwägen, hob er am 1. Oktober 1973 die vom
Staatswirtschaftsdepartement erteilte Bewilligung auf und stellte fest,
dass der Tanklager Zell AG die Erweiterung ihres Tanklagers von bisher
20 000 m3 auf 41 900 m3 verweigert werde (Dispositiv Ziffer 1 und
2). Ausserdem wies er das kantonale Gewässerschutzamt an, auf Grund
der Vorschriften der inzwischen vom Bundesrat erlassenen Verordnung
vom 19. Juni 1972 zum Schutze der Gewässer gegen Verunreinigung durch
wassergefährdende Flüssigkeiten zu prüfen, wie die Altanlage der Tanklager
Zell AG an die von dieser Verordnung neu aufgestellten Erfordernisse
angepasst werden könnte.
B.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 14. November 1973 beantragt
die Tanklager Zell AG, Ziff. 1 und 2 des angefochtenen Entscheides des
Regierungsrates aufzuheben und ihr die Bewilligung zur Erweiterung der
Anlage nach der "Variante Ila" zu erteilen, eventuell unter dem Vorbehalt,
dass sie diese Variante dem kantonalen Gewässerschutzamt zur formellen
Genehmigung unterbreite.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Luzern beantragt, die Beschwerde
unter Kostenfolge abzuweisen. Das EDI schliesst sich diesem Antrag an.
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Der Regierungsrat des Kantons Luzern hat mit dem angefochtenen
Entscheid eine formell rechtskräftig gewordene Bewilligung des
Staatswirtschaftsdepartements zur Erweiterung eines Tanklagers nachträglich
widerrufen. Freilich bezog sich die Bewilligung auf ein Projekt mit einem
Tanklagerinhalt von 21 900 m3; die Beschwerdeführerin hat dieses inzwischen
offenbar aufgegeben und durch ein anderes Projekt ersetzt. Es erscheint
deshalb zweifelhaft, ob überhaupt von einem Widerruf der ursprünglichen
Verfügung die Rede sein kann, nachdem die Beschwerdeführerin nicht erklärt,
sie begnüge sich mit der Ausführung des vom Staatswirtschaftsdepartement
bewilligten Projektes, sondern eventualiter verlangt, dass die Pläne des
abgeänderten Projektes dem kantonalen Gewässerschutzamt zur Erteilung der
Bewilligung unterbreitet würden. Die Frage kann aber offen bleiben, sofern
sich ergibt, dass die Beschwerde auch abzuweisen wäre, wenn sie sich nur
auf den Widerruf der ausdrücklich bewilligten Kapazitätserweiterung bezöge.
Erwägung 2
2.- Eine formell rechtskräftige Verwaltungsverfügung kann
nicht ohne weiteres aufgehoben werden, wenn sie dem öffentlichen
Interesse und geltendem Recht nicht oder nicht mehr entspricht. Nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind vielmehr die für und gegen
einen Widerruf sprechenden Interessen in jedem Einzelfall gegeneinander
abzuwägen. Geht es, wie im vorliegenden Falle, um den Widerruf einer
gewässerschutzpolizeilichen Bewilligung, so erachtet das Bundesgericht
das Interesse des Bewilligungsempfängers am Fortbestand der Verfügung
in der Regel dann als gewichtiger als die Interessen, die für einen
Widerruf sprechen
- wenn der Bewilligungsempfänger durch die Bewilligung ein subjektives
Recht erworben hat,
- wenn der frühere Entscheid in einem Verfahren ergangen ist, in dem
die öffentlichen Interessen abzuwägen waren,
- wenn der Empfänger von der Bewilligung bereits Gebrauch gemacht hat
(BGE 98 I/b 249 Erw. 4 a mit Hinweisen).
Immerhin kann ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse auch
in diesen Fällen zum Widerruf der Verfügung führen (BGE 88 I 228 Erw. 1).
Das öffentliche Interesse kann den Widerruf der Bewilligung auch
erfordern, wenn diese zwar seinerzeit in Übereinstimmung mit der damals
geltenden Gesetzgebung ergangen ist, die gesetzlichen Vorschriften
aber seither geändert haben (GRISEL, Droit administratif suisse,
S. 210 oben). Allerdings ist dann besonders sorgfältig zu prüfen,
ob es den Widerruf wirklich erfordert, erst recht, wenn in bestehende
Verhältnisse eingegriffen werden muss, die auf Grund der erteilten
Bewilligung entstanden sind. Gelegentlich beschränken die Gesetze die
Anwendung der neuen Vorschriften auf bestehende, dem neuen Recht nicht
mehr entsprechende Verhältnisse insofern, als sie eine Anpassung nur unter
bestimmten Bedingungen verlangen, z.B. die Anpassung eines zufolge Wechsels
der Gesetzgebung baupolizeiwidrig gewordenen Gebäudes nur für den Fall,
dass dieses abbrennt, umgebaut wird u.ä. Beim vorliegenden Sachverhalt
fallen die privaten Interessen aber weniger ins Gewicht, weil auf Grund
der erteilten Bewilligung noch kein Zustand geschaffen worden ist, der
nur unter unverhältnismässig grossen Schwierigkeiten der neuen Rechtslage
angepasst werden könnte.
Eine Verfügung kann ausserhalb der Rechtsmittelverfahren von der
Instanz, die sie erlassen hat oder auch, sofern dies nicht ausdrücklich
ausgeschlossen ist, von einer dieser übergeordneten Instanz widerrufen
werden. Die Lehre nimmt - allerdings ohne dem Problem grosse Beachtung zu
schenken - im allgemeinen an, der Widerruf sei in beiden Fällen denselben
Voraussetzungen unterworfen (vgl. GRISEL, Droit administratif suisse,
S. 208; IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung 3.A., Nr. 322, 323,
641; GIACOMETTI, Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts,
S. 402, 434; FLEINER, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts 8.A.,
S. 206; MERK, Deutsches Verwaltungsrecht Bd. 1, S. 877 ff.; FORSTHOFF,
Lehrbuch des Verwaltungsrechts 8.A. Bd. 1, S. 238 ff.; TUREGG-KRAUS,
Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 4.A., S. 145 ff.; WOLFF, Verwaltungsrecht
I 8.A., S. 384 ff.). Dies sehen einige Kantone ausdrücklich vor (z.B. §
59 Abs. 2 des Organisationsgesetzes von Baselland und Art. 28 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St.Gallen).
In anderen Kantonen hat sich im Zusammenhang mit der Behandlung von
Aufsichtsbeschwerden gegen formell rechtskräftige Verfügungen eine Praxis
gebildet, derzufolge solche Verfügungen von einer Aufsichtsbehörde
kraft Aufsichtsrechts nur aufgehoben werden dürfen, wenn klares
Recht, wesentliche Verfahrensvorschriften oder öffentliche Interessen
offensichtlich missachtet worden sind (vgl. BGE 97 I 10/11 mit Hinweisen;
nicht veröffentlichtes Urteil vom 13. Februar 1974 i.S. Gemeinde Horgen
gegen Regierungsrat Zürich). Ob diese Praxis auch im Kanton Luzern besteht
und ob sie gegebenenfalls auf den hier zu beurteilenden Widerruf einer
formell rechtskräftigen Departementsverfügung durch den Gesamtregierungsrat
Anwendung findet, braucht aber nicht abgeklärt zu werden, denn selbst
wenn dies zuträfe, ergäbe sich für den vorliegenden Fall kein anderes
Resultat als bei Anwendung der allgemeinen Rechtsprechung zum Widerruf
von Verwaltungsakten.
Erwägung 3
3.- Bei der Prüfung, ob ein Verwaltungsakt zu widerrufen sei, hat
die widerrufende Behörde grundsätzlich von der Rechtslage auszugehen,
die im Zeitpunkt des Widerrufes besteht. Darin liegt keine unzulässige
Rückwirkung. Da der Regierungsrat im vorliegenden Falle die der
Beschwerdeführerin erteilte Bewilligung erst am 1. Oktober 1973
widerrufen hat, ist hier das auf den 1. Juli 1972 in Kraft getretene
Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971 massgebend.
a) Art. 24 GSchG zählt die flüssigen Brenn- und Treibstoffe zu den
wassergefährdenden Stoffen, für deren Lagerung besondere Schutzmassnahmen
erforderlich sind. Dies ist für das Bundesgericht verbindlich, so dass
nicht weiter zu prüfen ist, ob die flüssigen Brenn- und Treibstoffe
tatsächlich wassergefährdend sind, und erst recht nicht, ob sie zu den
gesundheitsschädlichen Stoffen im Sinne von Art. 234 StGB gehören. Nach
Art. 25 des Gesetzes erlässt der Bundesrat Bestimmungen u.a. über die
zulässigen Standorte der Anlagen zur Lagerung usw. von wassergefährdenden
Stoffen. Art. 31 verpflichtet die Kantone, Areale auszuscheiden, die für
die künftige Nutzung von Grundwasser von Bedeutung sind; in ihnen dürfen
keine Anlagen erstellt werden, die das Grundwasser verunreinigen oder
künftige Nutzungs- und Anreicherungsanlagen beeinträchtigen können. Dem
in Art. 25 GSchG erteilten Auftrag ist der Bundesrat mit der Verordnung
vom 19. Juni 1972 zum Schutze der Gewässer gegen Verunreinigung durch
wassergefährdende Flüssigkeiten nachgekommen. Danach haben die Kantone ihr
Gebiet in vier, mit S, A, B oder C bezeichnete Zonen einzuteilen. Die Zone
A umfasst Gebiete, in denen sich für die Trinkwasserversorgung geeignete
Grundwasservorkommen befinden (Art. 10). Hier sind nach Art. 20 Abs. 1 der
Verordnung das Erstellen neuer und das Erweitern bestehender Anlagen für
flüssige Brenn- und Treibstoffe von mehr als 250 000 l Gesamtnutzinhalt
je Schutzbauwerk grundsätzlich untersagt. Ausnahmsweise können solche
Anlagen dennoch bewilligt werden, wenn die Region und die Nachbarregionen
für die eigene Versorgung und die Pflichtlagerhaltung über keinen andern
geeigneten Standort für solche Lageranlagen verfügen (Art. 20 Abs. 2
lit. a). Die Ausnahmebewilligung darf aber nur erteilt werden, sofern die
Versorgung der Region und der Nachbarregionen mit Trink- und Brauchwasser
auch in Zukunft, und zwar selbst im Katastrophenfall, gewährleistet ist
(Art. 20 Abs. 3). Mit anderen Worten darf eine Grosstankanlage, die am
vorgesehenen Standort jedenfalls im Katastrophenfalle die Versorgung einer
Region mit Trink- und Brauchwasser gefährden könnte, selbst dann nicht
errichtet werden, wenn sich für sie in der Region und den Nachbarregionen
kein anderer geeigneter Standort finden lässt. Mit dieser Regelung ist
der Bundesrat im Rahmen des ihm erteilten Auftrages geblieben, denn
schon nach der vom aufgehobenen Gewässerschutzgesetz getroffenen Ordnung
hatte die Sicherung der Wasserversorgung vor der Lagerung von Brenn- und
Treibstoffen den Vorrang (BGE 84 I 159). Sie ist deshalb zu beachten,
ohne dass das Bundesgericht selber abzuwägen hätte, welches Bedürfnis
- Sicherung der Wasserversorgung oder Sicherung der Versorgung mit
Brenn- und Treibstoffen - den Vorrang verdiente. Die Beschwerdeführerin
behauptet übrigens selber nicht, die Verordnung gehe in diesem Punkte
über die gesetzliche Ermächtigung hinaus oder verstosse sonstwie gegen
das Verfassungsrecht des Bundes. Die Errichtung von Tanklagern über
Grundwasservorkommen in Zone A ist somit nach neuem Recht ausgeschlossen,
da im Katastrophenfall trotz hochentwickelter Sicherungstechnik eine
Grundwasserverunreinigung zu erwarten ist. Die gesetzliche Regelung
zeigt, welch grosses Gewicht der Gesetzgeber dem öffentlichen Interesse
an der Sicherung der Wasserversorgung beigemessen hat. Dieses öffentliche
Interesse, dessen Bedeutung das Bundesgericht schon in der Rechtsprechung
zum alten Gewässerschutzgesetz hervorgehoben hat, überwiegt in der
Regel auch erheblichste private Interessen. Vergeblich wendet die
Beschwerdeführerin ein, wenn man auf eine derartige "mathematische
Kausalität" abstellen wolle, dürften überhaupt keine Tanklager mehr
errichtet werden, denn im Falle z.B. eines Atomwaffenangriffes müsste
wohl damit gerechnet werden, dass auch von Tanklagern, die nicht über
Grundwasserströmen errichtet werden, Grundwasserverunreinigungen ausgehen
könnten. Ist eine solche Möglichkeit nicht völlig auszuschliessen, so ist
doch die Gefahr in diesem Fall erheblich kleiner, und es wäre nicht zu
rechtfertigen, dort auf Sicherheitsvorkehren zu verzichten, wo die Gefahr
erheblich ist, nur weil eine absolute Sicherheit nicht erreichbar scheint.
b) Der Kanton Luzern ist der ihm auferlegten Verpflichtung,
Zonen im Sinne von Art. 10 der Verordnung auszuscheiden, noch nicht
nachgekommen. Das kann aber, wie der Regierungsrat zu Recht angenommen
hat und von der Beschwerdeführerin nicht bezweifelt wird, nicht dazu
führen, dass in der Zwischenzeit das Bauverbot in Gebieten, die an
sich der Zone A zuzuteilen sind, nicht zu beachten wäre. Mit eingehender
Begründung hat der Regierungsrat sodann dargetan, dass das Bauvorhaben der
Beschwerdeführerin in die Zone A zu liegen käme. Die Beschwerdeführerin
hat diese Feststellungen nicht als unrichtig angefochten, so dass kein
Anlass besteht, auf sie zurückzukommen. Der Regierungsrat hat im weitern
gezeigt, dass die geplante Anlage mindestens im Katastrophenfall geeignet
ist, die Trink- und Brauchwasserversorgung der Region Lutherntal zu
gefährden. Daraus folgt, dass die vorgesehene Erweiterung der Anlage beim
derzeitigen Stand der Gesetzgebung rechtswidrig ist und dass jedenfalls
eine nach dem 1. Juli 1972 erteilte Bewilligung rechtswidrig gewesen
wäre. Es kann dabei offen bleiben, ob die Erteilung der Bewilligung schon
nach den Vorschriften des zur Zeit der Erteilung der Bewilligung geltenden
Rechtes rechtswidrig gewesen wäre.
c) Widerspricht die Ausführung der bewilligten Anlage dem
geltenden Recht, so ist die erteilte Bewilligung nach dem Gesagten zu
widerrufen, wenn das öffentliche Interesse dies verlangt und allfällige
Rechtssicherheitsinteressen des Bewilligungsempfängers überwiegt. Unter
diesem Gesichtspunkt ist gleichgültig, dass es sich beim Projekt der
Beschwerdeführerin nicht um eine Neuanlage, sondern um eine blosse
Erweiterung der bereits bestehenden grundwassergefährdenden Anlage handelt,
denn die Verordnung verbietet zu Recht sowohl die Neuanlage als auch die
Erweiterung bestehender wassergefährdender Betriebe. Angesichts der grossen
Bedeutung, die der Gesetzgeber der Versorgung der Bevölkerung mit Trink-
und Brauchwasser beigemessen hat, ist ein erhebliches Interesse an der
Verhinderung der bewilligten Erweiterungsbauten zu bejahen. Es überwiegt
auch das allfällige öffentliche Interesse an einer regionsgerechten
Versorgung der Bevölkerung mit flüssigen Brenn- und Treibstoffen.