BGE 100 IB 86
100 Ib 86
15. Auszug aus dem Urteil vom 8. März 1974 i.S. Secchi gegen Regierungsrat
des Kantons Luzern Regeste
Gewässerschutz: Bewilligungen für Bauten ausserhalb des im
generellen Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebietes. Art. 20 eidg.
Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971 (GSchG); Art. 25 und 27 Allgemeine
Gewässerschutzverordnung des Bundesrates vom 19. Juni 1972 (Allg. GSchV).
1. Unter Art. 20 GSchG fallen auch Umbauten (Erw. 2).
2. Ist Art. 25 Allg.GSchV (Begriff des Umbaus) auf Ersatzbauten
analog anwendbar? Frage offengelassen (Erw. 3 und 7).
3. Begriff des sachlich begründeten Bedürfnisses (Art. 20 GSchG,
Art. 27 Allg.GSchV; Erw. 2-4).
4. Fall eines Ehepaars, welches das von ihm erworbene kleine Landgut
selber bewirtschaften und als Ersatz für das vom Verkäufer zurückbehaltene
alte Wohnhaus einen Neubau errichten will. Sachlich begründetes Bedürfnis
mit Vorbehalt bejaht (Erw. 5-8).
Sachverhalt
Aus dem Tatbestand:
A.- Die Eheleute Aldo und Silvia Secchi-Piazza, die in der Stadt
Luzern wohnen, kauften am 28. Juli 1971 von Fräulein Josy Gut, geb.
1896, den grössten Teil des Gehöftes "Fürten", das in Udligenswil
(Luzern) ausserhalb des im generellen Kanalisationsprojekt dieser Gemeinde
abgegrenzten Gebietes liegt. Sie erwarben rund 2,6 ha samt der Scheune. Die
Verkäuferin behielt eine Parzelle von 424 m2 mit dem Wohnhaus, das sie
weiterhin bewohnt. Den Eheleuten Secchi wurde ein Kaufsrecht an dieser
Parzelle eingeräumt, das sie nach dem Tode von Fräulein Gut ausüben können.
Sie schafften eine Baubaracke an, um sie auf "Fürten" aufzustellen und zu
einem Wohngebäude für sich auszubauen. Sie betreiben auf dem gekauften
Land selber Landwirtschaft. Aldo Secchi, der am Lehrerseminar in Luzern
Biologieunterricht erteilt, will mit der Landwirtschaft wissenschaftliche
Tierbeobachtungen (Verhaltensforschung) verbinden.
Am 27. Januar 1972 erteilte der Gemeinderat von Udligenswil
den Eheleuten Secchi die Baubewilligung für das Aufstellen der
Wohnbaracke. Hiegegen rekurrierte das kantonale Amt für Gewässerschutz
an den Regierungsrat mit der Begründung, die häuslichen Abwässer dürften
nicht landwirtschaftlich verwertet werden.
Am 10. April 1972 entschied das kantonale Polizeidepartement, für
das Bauvorhaben der Eheleute Secchi könne eine Ausnahmebewilligung nach §
6 Abs. 1 des kantonalen Gewässerschutzgesetzes nicht erteilt werden. Diese
Bestimmung sieht vor, dass eine solche Bewilligung erforderlich ist,
wenn Abwässer aus nichtlandwirtschaftlichen Gebäuden und Betrieben nicht
an eine Kanalisation angeschlossen werden sollen.
Die Eheleute Secchi fochten den Entscheid des Departementes mit
Beschwerde beim Regierungsrat an. Dieser wies die Beschwerde am 19. März
1973 ab. Er führte aus, ein sachlich begründetes Bedürfnis im Sinne des
Art. 20 GSchG und des Art. 27 Allg.GSchV sei nicht nachgewiesen. Das
Eidg. Amt für Umweltschutz habe ein solches Bedürfnis für Neubauten
auf landwirtschaftlichen Zwergbetrieben, die lediglich aus Liebhaberei
geführt werden, stets verneint. Hier handle es sich um einen Fall dieser
Art. Wohl übe Aldo Secchi auf "Fürten" eine landwirtschaftliche Tätigkeit
aus, aber nur als "Hobby", das jederzeit aufgegeben werden könne. Die
Beschwerdeführer seien auf das in Frage stehende neue Wohnhaus nicht
dringend angewiesen. Auch sei der gewählte Standort der Baute weder durch
deren Zweckbestimmung bedingt noch im öffentlichen Interesse erwünscht. Ein
zusätzliches Wohnhaus sei für die Bewirtschaftung der Liegenschaft "Fürten"
nicht erforderlich. Das alte Wohnhaus, das angeblich baufällig sei, werde
immerhin noch bewohnt; nur genüge es den Ansprüchen der Beschwerdeführer
nicht.
B.- Aldo und Silvia Secchi-Piazza erheben Verwaltungsgerichtsbeschwerde
mit dem Antrag, der Entscheid des Regierungsrates sei aufzuheben, und die
Luzerner Behörden seien anzuweisen, ihnen die nachgesuchte Baubewilligung
zu erteilen. Es wird geltend gemacht, die Beschwerdeführer übten auf
"Fürten" eine eigentliche landwirtschaftliche Tätigkeit aus, und dazu
sei ein neues Wohngebäude an Ort und Stelle erforderlich, da das alte
ausfalle. Ob Aldo Secchi sich im Haupt- oder im Nebenberufals Landwirt
betätige, sei gleichgültig. Die Beschwerdeführer hätten sich von Anfang
an bereit erklärt, eine moderne Kläranlage für die häuslichen Abwässer
einzurichten.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Luzern beantragt Abweisung, das
Eidg. Departement des Innern Gutheissung der Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Nach Art. 19 und 20 GSchG dürfen Baubewilligungen nur erteilt
werden, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Art. 19 betrifft
Bauten innerhalb der Bauzonen oder, wo solche fehlen, innerhalb des im
generellen Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebietes, Art. 20 Bauten
ausserhalb dieses Gebietes. Hier ist Art. 20 anwendbar, da das Land, das
die Beschwerdeführer gekauft haben, ausserhalb des Kanalisationsrayons
der Gemeinde Udligenswil liegt.
Art. 20 bestimmt im ersten Satz, dass Baubewilligungen für Gebäude
und Anlagen ausserhalb des Kanalisationsbereiches nur erteilt werden
dürfen, "sofern der Gesuchsteller ein sachlich begründetes Bedürfnis
nachweist". Der zweite Satz des Art. 20 schreibt vor, dass die Bewilligung
erst erteilt werden darf, wenn die Ableitung und Reinigung oder eine andere
zweckmässige Beseitigung der Abwässer festgelegt ist und die Zustimmung
der kantonalen Fachstelle für Gewässerschutz vorliegt. Im gegenwärtigen
Beschwerdeverfahren ist streitig und vom Bundesgericht zu prüfen, ob ein
sachlich begründetes Bedürfnis nachgewiesen sei.
Nach Art. 20 GSchG ist es Sache des Gesuchstellers, diesen Nachweis
zu leisten. Der Gesuchsteller muss dartun, dass er selber ein genügendes
Interesse an der Baute oder Anlage hat. Das Bedürfnis muss aber nach dem
Gesetzestext auch "sachlich (objectivement, oggettivamente) begründet"
sein. Dem Art. 20 GSchG liegt gemäss Botschaft des Bundesrates die
Überlegung zugrunde, dass die ausserhalb des Kanalisationsrayons
erstellten, "mit mehr oder weniger behelfsmässigen und schwer
zu kontrollierenden Einzelkläreinrichtungen oder mit abflusslosen
Abwassergruben versehenen Gebäude erfahrungsgemäss eine stetige Gefahr für
ober- und unterirdische Gewässer bedeuten", und dass daher das nationale
Werk der Abwassersanierung in Frage gestellt würde, "sofern Bauten mit
derartigen als definitive Lösung gedachten Abwasserbeseitigungen überall
uneingeschränkt bewilligt würden". Es soll der Tendenz, "die abseits der
bestehenden Siedlungen gelegenen Gebiete unseres Landes mit Einfamillien-
und Ferienhäusern zu überbauen", entgegengewirkt werden, weil sonst
damit gerechnet werden müsste, "dass die Zahl der Verunreinigungs- und
Gefahrenherde ins Unermessliche wachsen würde" (BBl 1970 II 543). Der
Gesuchsteller, der ausserhalb des Kanalisationsbereiches bauen will,
muss sich daher auf Gründe berufen können, die so gewichtig sind, dass
sich eine Ausnahme von der zum Schutz der Gewässer aufgestellten Regel
des Ausschlusses der Bewilligung abgelegener Bauten verantworten lässt
(BGE 99 I/b 154 E. 2 a).
Im ersten Satz des Art. 19 GSchG steht die Wendung "Neu- und Umbau von
Bauten und Anlagen aller Art", während im folgenden Satz von "kleineren
Gebäuden und Anlagen" und in Art. 20 einfach von "Gebäuden und Anlagen"
die Rede ist. Zweifellos ist mit der kurzen Wendung "Gebäude und Anlagen"
dasselbe gemeint wie mit der ausführlichen Umschreibung im ersten Satz
des Art. 19. Es kann nicht der Sinn des Gesetzes sein, dass Art. 20 im
Gegensatz zu Art. 19 nur Neubauten und nicht auch Umbauten erfasst. Der
Zweck des Art. 20 erfordert, dass die Bestimmung auch auf Umbauten
anwendbar ist. Offenbar wollte man bei der Redaktion der Art. 19 und 20
Wiederholungen jener ausführlichen Wendung vermeiden, um den Text nicht zu
schwerfällig werden zu lassen. Es ist daher nicht gesetzwidrig, dass die
Allg.GSchV in Art. 25 vom "Umbau im Sinne der Art. 19 und 20 des Gesetzes"
spricht und in Art. 27 das von Art. 20 GschG geforderte sachlich begründete
Bedürfnis in gleicher Weise für Neubauten wie für Umbauten umschreibt.
Erwägung 3
3.- Nach dem ersten Satz des Art. 27 Abs. 1 Allg.GSchV gilt das
Bedürfnis für einen Neu- oder Umbau ausserhalb der Bauzonen bzw. des durch
das generelle Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebietes als sachlich
begründet, "wenn der Gesuchsteller auf das geplante Gebäude oder eine
Anlage dringend angewiesen ist und deren abgelegener Standort durch ihre
Zweckbestimmung bedingt oder im öffentlichen Interesse erwünscht ist". Der
Schlussatz des Art. 27 Abs. 1 Allg.GSchV bestimmt, dass die Möglichkeit
des Anschlusses an eine Kanalisation in keinem Fall ein sachliches
Bedürfnis begründet. Der nachfolgende Abs. 2 nennt Beispiele von Bauten
oder Anlagen, für die ein sachlich begründetes Bedürfnis "bestehen kann"
(Landwirtschaftsbetriebe usw.).
Das Bundesgericht hat in BGE 99 I/b 153 ff. (E. 2) die in Art. 27
Allg.GSchV enthaltene Umschreibung des sachlich begründeten Bedürfnisses
als gesetz- und verfassungsmässig befunden unter der Voraussetzung,
dass die Bestimmung so verstanden wird, wie es sie ausgelegt hat. Es
hat insbesondere ausgeführt (E. 2 b, Abs. 1), in subjektiver Beziehung
entsprächen dem Wortlaut und Sinn des Gesetzes der deutsche und der
italienische Text des Art. 27 Abs. 1 Allg.GSchV ("dringend angewiesen",
"necessità urgente"), während die französische Fassung ("nécessité
absolue") dem Gesuchsteller zu viel zumute; der Nachweis eines bedeutenden,
aktuellen und intensiven Interesses des Gesuchstellers genüge. Anderseits
hat das Gericht dargelegt (E. 2 b, Abs. 2), in objektiver Beziehung hätten
alle drei Fassungen des Art. 27 Abs. 1 Allg.GSchV - trotz gewissen
Abweichungen - denselben Sinn; namentlich sei den im deutschen und im
italienischen Text stehenden Ausdrücken "bedingt" und "condizionata" die
gleiche Bedeutung beizumessen, die das im französischen Text gebrauchte
Wort "justifié" habe.
Nach Art. 25 Allg.GSchV gilt als Umbau im Sinne der Art. 19 und 20
des Gesetzes "jede baupolizeilich wesentliche Veränderung an Bauten
und Anlagen, die eine Vergrösserung des Nutzraumes, eine Erhöhung
der Anzahl Wohnungen oder eine andere Art von Gebrauch oder Nutzung
bezweckt". Auch diese Bestimmung ist als gesetz- und verfassungsmässig zu
betrachten. Für die Beseitigung der Abwässer aus bestehenden Bauten und
Anlagen ist Art. 18 GSchG massgebend (vgl. dazu Art. 24 Allg.GSchV). Es
entspricht der gesetzlichen Ordnung, Art. 19 und 20 GSchG nur auf solche
Umbauten anzuwenden, durch die der bestehende Zustand wesentlich - wie
in Art. 25 Allg.GSchV umschrieben - verändert wird. Umbauten ausserhalb
des Kanalisationsbereiches fallen demnach nicht unter Art. 20 GSchG,
wenn keine der in Art. 25 Allg.GSchV genannten Voraussetzungen erfüllt ist.
Wenn der Eigentümer eines Gebäudes findet, es genüge seinen Ansprüchen
nicht oder nicht mehr, kann er sich veranlasst sehen, es durch einen Neubau
zu ersetzen, statt es umzubauen. Mit der Erstellung einer Ersatzbaute
kann unter Umständen im wesentlichen das gleiche Ergebnis wie mit einem
Umbau erreicht werden. Man kann sich deshalb fragen, ob es sich nicht
rechtfertige, Art. 25 Allg.GSchV auf Ersatzbauten analog anzuwenden. Die
Frage kann indessen hier offengelassen werden, da das Urteil dann,
wenn ihm ausschliesslich Art. 20 GSchG und Art. 27 Allg.GSchV zugrunde
gelegt werden, nicht anders ausfällt als dann, wenn Art. 25 Allg. GSchV
mitberücksichtigt wird.
Erwägung 4
4.- Bei der Schaffung des Art. 20 GSchG wurde bewusst ein Ziel der
Raumplanung verfolgt. Man wollte namentlich verhindern, dass ausserhalb
des im generellen Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebietes weit verstreut
zahlreiche Wohnhäuser (insbesondere Wochenend- und Ferienhäuser), die nicht
an einen solchen abgelegenen Standort gebunden sind, gebaut werden. Nichts
deutet aber darauf hin, dass der Gesetzgeber mit Art. 20 GSchG auch eine
allmähliche Verminderung der Zahl der ausserhalb des Kanalisationbereiches
vorhandenen bäuerlichen Streusiedlungen habe anstreben wollen. Nach dem
Sinn und Zweck dieser Bestimmung ist ein sachlich begründetes Bedürfnis
auf jeden Fall dann zu bejahen, wenn lediglich die bauliche Sanierung
eines bestehenden landwirtschaftlichen Heimwesens geplant ist und keine
nach der Art und Grösse des Betriebes nicht gerechtfertigten neuen Räume
errichtet werden sollen.
Es besteht jedoch die grosse Gefahr, dass finanzkräftige Leute sich
durch Kauf und entsprechende bauliche Umgestaltung landwirtschaftlicher
Kleinheimwesen eine Wohnung ausserhalb des Baugebietes zu verschaffen
suchen, ohne dass sie die Landwirtschaft ernstlich weiterzuführen
gedenken. Die verkappte Errichtung von Dauerwohnungen und Ferienwohnungen
ausserhalb des Baugebietes in Liegenschaften, die bisher der Landwirtschaft
gedient haben, ihr aber voraussichtlich nicht mehr dienen werden, ist
nicht zu bewilligen. Wegen dieser Gefahr von Missbräuchen darf aber nicht
jede bauliche Sanierung eines landwirtschaftlichen Kleinbetriebes durch
einen Liebhaber abgelehnt werden, sondern es ist im Einzelfall zu prüfen,
ob nach den gesamten Umständen nur das Wohnen auf dem Land angestrebt
wird oder ob die Führung des standortgebundenen Landwirtschaftsbtriebes
beabsichtigt ist und lediglich die hiefür notwendigen Räumlichkeiten
erstellt werden sollen. Um- oder Ersatzbauten, die mit einer offenen
oder verborgenen Zweckentfremdung des Gebäudes verbunden sind und - ohne
Zusammenhang mit der Landwirtschaft - unverkennbar nur der Schaffung schön
gelegener Wohnungen dienen, stehen mit Art. 20 GSchG im Widerspruch und
dürfen daher nicht bewilligt werden.
Erwägung 5
5.- Das Gut "Fürten" wird von jeher landwirtschaftlich genutzt. Auch
die Beschwerdeführer widmen sich dort der Landwirtschaft, was nicht
bestritten ist; sie halten auf "Fürten" Gross- und Kleinvieh. Darauf,
ob die Landwirtschaft im Haupt- oder im Nebenberuf und ausschliesslich
oder vorwiegend aus ökonomischen oder ideellen Gründen (aus Liebhaberei,
zu Forschungszwecken) betrieben wird, kommt es nicht an. Damit ein
landwirtschaftliches Gewerbe, insbesondere wenn Vieh gehalten wird,
in gehöriger Weise betrieben werden kann, ist aber erforderlich, dass
sich die Wohnung des Betriebsinhabers auf dem Gehöft oder doch in dessen
unmittelbarer Nähe befindet.
Freilich ist auf "Fürten" bereits ein Wohnhaus vorhanden, doch
konnten die Beschwerdeführer es aus Gründen, die sie nicht zu vertreten
haben, vorläufig nicht erwerben. Die betagte Verkäuferin des Landes,
Fräulein Gut, wollte sich von ihrer angestammten Wohnung nicht mehr
trennen. Den Beschwerdeführern wurde deshalb lediglich ein Kaufsrecht an
der Wohnhausparzelle eingeräumt, das sie nach dem Tode von Fräulein Gut
ausüben können. Sie sind daher auf die Errichtung eines neuen Wohnhauses
angewiesen; sie haben daran ein bedeutendes, aktuelles und intensives
Interesse.
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass es den Beschwerdeführern
darum geht, später auf "Fürten" zwei Wohnhäuser zu besitzen, das eine als
Bestandteil des Landwirtschaftsbetriebes und das andere zum Zwecke der
Vermietung (z.B. als Ferienwohnung). Wie der Gemeinderat von Udligenswil in
einem Bericht an das kantonale Gewässerschutzamt feststellt, ist das alte
Bauernhaus baufällig und könnte nach dem Ableben derjetzigen Eigentümerin
nicht mehr bewohnt werden, wenn nicht wesentliche bauliche Veränderungen
vorgenommen würden; nach der Auffassung des Gemeinderates sollte aber
dannzumal eine Bewilligung für den Umbau nicht erteilt werden. Immerhin
erscheint es nicht als völlig ausgeschlossen, dass das Gebäude nach
dem Tode von Fräulein Gut doch wieder zu Wohnzwecken verwendet werden
könnte. Indessen haben die Beschwerdeführer sich im Verfahren vor dem
Regierungsrat ausdrücklich bereit erklärt, die Verpflichtung zu übernehmen,
das Kaufsrecht auszuüben und dann die alte Baute nicht mehr als Wohnhaus,
sondern höchstens noch als Lagerraum und Keller zu benützen. Sie sind bei
dieser Erklärung zu behaften; durch eine Auflage in geeigneter Form ist
dafür zu sorgen, dass das alte Haus nach dem Tode der jetzigen Eigentümerin
nicht mehr zu Wohnzwecken verwendet werden kann.
Unter den gegebenen Umständen lässt sich nicht mit Grund bestreiten,
dass die Beschwerdeführer ein dringendes Bedürfnis für die Errichtung
der projektierten Baute haben.
Erwägung 6
6.- Als Standort der Baute ist das Land vorgesehen, das die
Beschwerdeführer gekauft haben. Er ist durch die Zweckbestimmung der
Baute gerechtfertigt. Da das neue Wohnhaus dem Betrieb der Landwirtschaft
dienen muss, gehört es wenn immer möglich auf das Gehöft. Ein anderer
Standort käme angesichts der Zweckbestimmung des Hauses nur in Betracht,
wenn es in der Nähe der Scheune und zugleich in der Bauzone oder im
Kanalisationsbereich erstellt werden könnte. Dass ein solcher Standort
möglich wäre, wird aber von keiner Seite geltend gemacht und lässt sich
den Akten nicht entnehmen.
Es besteht auch kein Grund zur Annahme, dass das Bauprojekt den Umfang
einer angemessenen baulichen Sanierung des von den Beschwerdeführern
gekauften landwirtschaftlichen Kleinbetriebes überschreitet.
Erwägung 7
7.- Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass für den in Frage
stehenden Bau ein sachlich begründetes Bedürfnis im Sinne des Art. 20 GSchG
und des Art. 27 Allg.GSchV besteht. Es kann daher dahingestellt bleiben,
ob die geplante Ersatzbaute schon auf Grund einer analogen Anwendung des
Art. 25 Allg.GSchV zuzulassen wäre...
Erwägung 8
8.- Dagegen stellt sich noch die Frage, in welcher Form dafür
zu sorgen ist, dass das alte Bauernhaus nach dem Tode der jetzigen
Eigentümerin nicht mehr zu Wohnzwecken benützt wird. Ferner ist
noch zu untersuchen, wie die aus dem neuen Haus anfallenden Abwässer
beseitigt werden sollen. Es ist Sache der kantonalen Behörden, die von
den Beschwerdeführern vorgeschlagenen Lösungen zu beurteilen und die
erforderlichen Anordnungen zu treffen. Die Angelegenheit ist deshalb an
den Regierungsrat zurückzuweisen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird insofern gutgeheissen, als der angefochtene
Entscheid aufgehoben und die Sache zu neuer Beurteilung im Sinne der
Erwägungen an die Vorinstanz zurückwiesen wird.