BGE 100 IB 445
100 Ib 445
74. Urteil vom 8. November 1974 i.S. Schweizer Heimatschutz gegen Cresta
Ferien AG. Regeste
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Voraussetzungen. Umfang der Legitimation
gesamtschweizerischer Vereinigungen gemäss Art. 12 NHG.
1. Voraussetzungen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Art. 97 Abs. 1
OG (Erw. 2).
2. Legitimation gesamtschweizerischer Vereinigungen gemäss Art. 12
Abs. 1 NHG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde:
- Umfang der Beschwerdebefugnis auf dem Gebiet des
Gewässerschutzrechtes (Erw. 3).
- Beschwerdebefugnis nur im bundesrechtlichen
Rechtsmittelverfahren? (Erw. 4.)
Sachverhalt
A.- Durch Vertrag vom 9. Juni 1972 verkaufte die Bürgergemeinde
Obersaxen der Cresta Ferien AG ein Areal von rund 46000 m2 zu Fr. 50.-
pro m2 für die Errichtung eines Ferienzentrums mit Hotel, Hallenbad,
Mehrzwecksportplatz, Eigentumswohnungen und Garagen.
Anlässlich der Versammlung vom 15. Dezember 1973 stimmte die Politische
Gemeinde Obersaxen dem Bauprojekt der Cresta Ferien AG mit 36 Ja gegen 10
Nein zu. Die Beschlussfassung durch die Gemeindeversammlung wurde wegen
der Grösse des Projektes und wegen der vorgesehenen Ausnützungsziffer von
0,6-0,66 für notwendig erachtet. In weiteren Verhandlungen zwischen der
Bauherrin und dem Gemeindevorstand wurden die mit der Ausnahmebewilligung
verbundenen Bedingungen und Auflagen festgelegt.
B.- Am 23. Dezember 1973 reichte Beate Schnitter, Architektin, Zürich,
bei der Regierung des Kantons Graubünden eine Aufsichtsbeschwerde
gegen die Gemeinde Obersaxen ein mit dem Antrag, die in dieser
Sache ergangenen Beschlüsse des Gemeindevorstandes Obersaxen und der
"Baubewilligungsbeschluss" der Gemeindeversammlung vom 15. Dezember 1973
seien zu kassieren; der Gemeindevorstand sei anzuhalten, das Baugesuch nach
Vervollständigung der Gesuchsunterlagen eventuell erneut zu publizieren
und ordnungsgemäss zu verabschieden.
In ihrer Sitzung vom 8. April 1974 kam die Regierung zum Schluss, dass
sie als Oberaufsichtsbehörde über die Gemeindeverwaltungen und über die
Planung keine Handhabe besitze, gegen den Beschluss der Gemeindeversammlung
Obersaxen vom 15. Dezember 1973 von Amtes wegen einzuschreiten; es sei
Aufgabe der zuständigen kommunalen Planungsinstanzen, in Verbindung mit den
zugezogenen Fachleuten die sich aus der Grösse des Bauvorhabens ergebenden
Probleme zu lösen, insbesondere die Sicherung einer hinreichenden Zufahrt
und einer objektbezogenen Abwasserbeseitigung.
C.- Gegen diesen Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden hat
der Schweizer Heimatschutz Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht
mit dem Antrag, "der angefochtene Entscheid samt der darin erteilten,
allenfalls bestätigten Baubewilligung sei aufzuheben".
Die Beschwerde stützt sich im wesentlichen auf die Rüge, die Regierung
habe das Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung
vom 8. Oktober 1971 (GSchG) nicht beachtet, allenfalls nicht richtig
angewendet und dadurch Bundesrecht verletzt.
Zur Begründung seiner Legitimation beruft sich der beschwerdeführende
Verband auf Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom
1. Juli 1966 (NHG). Wie bei der Anwendung des Forstrechtes bestehe auch bei
der Anwendung des Gewässerschutzgesetzes die in Art. 24sexies Abs. 2 BV
und Art. 2 ff. NHG statuierte Pflicht zur Mitberücksichtigung des Natur-
und Heimatschutzes. Da der Schweizer Heimatschutz gemäss Art. 12 NHG nur
bundesrechtliche Rechtsmittel ergreifen könne und ihm nach dem Recht des
Kantons Graubünden keine Beschwerdemöglichkeit offenstehe, brauche nicht
geprüft zu werden, ob der angefochtene Entscheid nach kantonalem Recht
letztinstanzlich sei.
D.- a) Die Regierung des Kantons Graubünden und die Gemeinde Obersaxen
beantragen, es sei auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten,
eventuell sei sie abzuweisen.
b) Die Cresta Ferien AG beantragt die Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf eingetreten werden könne.
c) In der Vernehmlassung des Eidgenössischen Departements des Innern
wird beantragt, es sei festzustellen, dass der Gemeindebeschluss vom
15. Dezember 1973 noch keine definitive Baubewilligung enthalte und
dass eine solche durch die Gemeinde erst erteilt werden könne, wenn die
Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde vorliege, die ihrerseits
von bestimmten Voraussetzungen abhängig zu machen sei, insbesondere vom
Anschluss an eine Kläranlage oder eventuell von der Errichtung einer
Einzelkläranlage.
E.- Durch Verfügung vom 24. Juni 1974 hat der Präsident der
verwaltungsrechtlichen Kammer der Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt
und der Cresta Ferien AG untersagt, während der Dauer dieses Verfahrens
bauliche Massnahmen im Zusammenhang mit dem strittigen Projekt zu treffen.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- In erster Linie ist zu prüfen, ob auf die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde des Schweizer Heimatschutzes eingetreten
werden kann. Im folgenden wird der Reihe nach untersucht, ob sich die
Beschwerde gegen eine Verfügung richtet, die sich auf öffentliches Recht
des Bundes stützt oder ob es im angefochtenen Entscheid ausschliesslich
um die Anwendung kantonalen und kommunalen Rechts geht, ob die
beschwerdeführende Vereinigung gegebenenfalls nach Art. 12 NHG legitimiert
ist, die fehlende oder unrichtige Anwendung des Gewässerschutzgesetzes mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu rügen, und ob ein im Sinne von Art. 98
lit. g OG beschwerdefähiger kantonaler Entscheid vorliegt.
Erwägung 2
2.- Gemäss Art. 97 OG setzt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde voraus,
dass der angefochtene Entscheid im Sinne von Art. 5 VwG eine Verfügung ist,
welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt.
a) Der Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden über die
Aufsichtsbeschwerde Schnitter stützt sich nicht auf Bundesrecht, sondern
auf das kantonale Gemeindeorganisations- und Raumplanungsrecht. Das
Gewässerschutzrecht des Bundes wird lediglich insofern am Rande erwähnt,
als der Regierungsrat in den Erwägungen feststellt, es sei Sache der
kommunalen Planungsinstanzen, die sich aus dem grossen Bauvorhaben
ergebenden Probleme der Abwasserbeseitigung zu lösen. Die mit der
Aufsichtsbeschwerde beanstandeten kommunalen Entscheidungen, vor allem
der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 15. Dezember 1973, nehmen
ebenfalls nicht auf Bundesrecht Bezug und enthalten insbesondere keine
gewässerschutzrechtlichen Anordnungen. Es fehlt somit eine auf Bundesrecht
gestützte Verfügung.
b) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann jedoch auch geltend
gemacht werden, in der angefochtenen Verfügung werde zu Unrecht eine
einschlägige Vorschrift des Bundesverwaltungsrechtes nicht angewendet
(BGE 96 I 689 f E. 1a, 98 V 163, 100 Ib 120). Diese Rüge setzt voraus,
dass die vom Bundesrecht geregelte Frage durch den angefochtenen
Verwaltungsakt ausdrücklich oder stillschweigend behandelt worden ist. Im
vorliegenden Fall muss daher abgeklärt werden, ob der angefochtene
Entscheid der Regierung oder vorangehende Verfügungen der Gemeinde die
Abwasserbeseitigung ordnen, ohne Bundesrecht zu berücksichtigen, und es
sei auch nur in dem negativen Sinn, dass jede Form der Abwasserbeseitigung
stillschweigend in Kauf genommen wird.
c) Wäre der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 15. Dezember 1973,
entsprechend der Ankündigung auf der publizierten Traktandenliste,
als eigentliche definitive Baubewilligung zu betrachten, dann fehlte in
dieser summarischen Bewilligung eine dem GSchG entsprechende Regelung
der Abwasserbeseitigung. Jener Beschluss stellt aber nicht die
formelle Baubewilligung dar. Die Gemeindeversammlung hatte offenbar
über die Bewilligung von Ausnahmen hinsichtlich Gebäudegrösse und
Grenzabstände zu befinden (Art. 4 BO Obersaxen); die eigentliche formelle
Baubewilligung dagegen fällt in die Zuständigkeit des Gemeindevorstandes
und ist bis jetzt nicht erteilt worden. Der Gemeindevorstand und die
Cresta Ferien AG gehen in ihren Vernehmlassungen davon aus, dass die
Frage der Abwasserbeseitigung in der definitiven Baubewilligung des
Gemeindevorstandes zu regeln sei. Auch der Aufsichtsentscheid der Regierung
bezeichnet die Abwasserbeseitigung als noch offenes, im weitern Verlauf der
Vorbereitungen zu lösendes Problem. Damit fehlt zur Zeit eine Verfügung,
welche über die gewässerschutzrechtlichen Fragen befinden oder den Beginn
des Baus ohne Rücksicht auf die Belange des Gewässerschutzes verbindlich
erlauben würde.
d) Aufgrund der Akten erscheint zwar die Befürchtung, die Gemeinde
werde der Einhaltung des Gewässerschutzrechtes nicht die nötige
Aufmerksamkeit schenken, nicht von vorneherein als unbegründet. Die Gefahr,
dass durch eine noch bevorstehende Verfügung Bundesrecht verletzt werden
könnte, schafft jedoch keine Beschwerdemöglichkeit; denn solange eine Frage
nicht entschieden ist, kann sie mangels eines Anfechtungsobjektes nicht
zum Gegenstand einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemacht werden. Auf
die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann daher schon deswegen
nicht eingetreten werden, weil über die einzige im Zusammenhang mit
der Baubewilligung nach Bundesrecht zu beurteilende Frage - nämlich die
Abwasserbeseitigung - bisher noch nicht entschieden wurde. Im übrigen
dürfte die Gefahr, dass der Gemeindevorstand unter Missachtung des
Gewässerschutzgesetzes die definitive Baubewilligung erteilen könnte,
heute erheblich geringer sein, nachdem die Regierung in Beantwortung
einer kleinen Anfrage von Grossrat Jörimann die gewässerschutzrechtlich
zulässigen Lösungen klar umschrieben hat, und die zuständige Bundesbehörde
dem konkreten Fall ihre Aufmerksamkeit schenkt.
Erwägung 3
3.- Gemäss Art. 12 NHG steht den gesamtschweizerischen Vereinigungen,
die sich statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten,
rein ideellen Zielen widmen, das Beschwerderecht zu, soweit die
Beschwerde an den Bundesrat oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht zulässig ist. Dass der Schweizer Heimatschutz zu den unter
diese Bestimmung fallenden gesamtschweizerischen Vereinigungen gehört,
wurde vom Bundesgericht schon wiederholt anerkannt (BGE 96 I 504 E. 2,
691 E. 1c) und ist unbestritten. Die Beschwerdelegitimation gemäss Art. 12
NHG ist nach dem Sinn und Zweck des Natur- und Heimatschutzes sachlich
beschränkt: Sie bezieht sich, wie aus dem Titel des 1. Abschnitts des
NHG hervorgeht, ausschliesslich auf Entscheidungen, die in Erfüllung von
Bundesaufgaben ergehen und bei deren Fällung gemäss Art. 2 ff. NHG die
Interessen des Natur- und Heimatschutzes, insbesondere des Landschafts-
und Ortsbildschutzes zu wahren sind.
b) Gewässerschutz ist heute - ähnlich wie die Forstpolizei - eine
Bundesaufgabe, bei deren Erfüllung die Kantone und Gemeinden massgebend
mitwirken. Während jedoch der Landschaftsschutz ein wesentliches Ziel
moderner Forstpolizei bildet, dient das Gewässerschutzrecht primär
nicht den durch das NHG geschützten Interessen. Durch die Erwähnung des
Natur- und Landschaftsschutzes am Ende der Aufzählung in Art. 2 Abs. 1
GSchG wird nicht ein selbständiges Ziel statuiert, sondern lediglich ein
gesetzgeberisches Motiv erwähnt. Die Pflicht zum Anschluss aller Bauten an
eine öffentliche Kanalisation mit Abwasserreinigungsanlage (Art. 17 ff.
GSchG) hat allerdings die vom Gesichtspunkt des Landschaftsschutzes
aus erwünschte Folge einer Konzentration der Siedlungsräume und einer
Hinderung der Streubauweise; die vorgeschriebene Abwasserbeseitigung
bringt somit eine gewisse faktische Landschaftsschutzwirkung mit sich,
und durch Art. 20 GSchG wird diese planerisch begrüssenswerte Konsequenz
sogar bis zu einem gewissen Grad vom Ziel des Gewässerschutzes gelöst
und als grundsätzliches Verbot von Bauten ausserhalb des generellen
Kanalisationsprojektes (GKP) verselbständigt.
c) Diese vom Gesetzgeber zum Teil bewusst verstärkte Auswirkung des
Gewässerschutzrechtes im Sinne der Raumplanung und des Landschaftsschutzes
macht aber die Gewässerschutzbestimmungen nicht zu eigentlichen
Vorschriften des Landschaftsschutzes, bei deren Anwendung im Einzelfall
das Beschwerderecht gemäss Art. 12 NHG stets ausgeübt werden könnte. Die
Anwendung des Gewässerschutzrechtes ist weitgehend durch technische
und planerische Gegebenheiten bestimmt, und im Einzelfall dürfen die
Vollzugsorgane des Gewässerschutzes ihre Verfügungen nicht vorab von
Überlegungen des Landschafts- oder Ortsbildschutzes abhängig machen. Die
Baubewilligung für ein störendes, unschönes, eine Landschaft oder ein
Ortsbild verunstaltendes Gebäude kann nicht aus ästhetischen Gründen
unter Berufung auf Vorschriften des GSchG verweigert werden, vielmehr
sind Bauvorhaben innerhalb der Bauzonen respektive innerhalb des GKP
nur gewässerschutztechnisch zu beurteilen. Auch die Frage, ob bei Fehlen
einer sofortigen Anschlussmöglichkeit gemäss dem zweiten Satz von Art. 19
GSchG ein Bau mit einer vorläufigen Ersatzlösung bewilligt werden kann,
ist ausschliesslich nach den Erfordernissen des Gewässerschutzes zu
entscheiden; ob das projektierte Gebäude am vorgesehenen Standort
störend wirkt, ist im Rahmen der Anwendung von Art. 19 GSchG ohne
Belang. Selbst bei der Anwendung von Art. 20 GSchG können Argumente
des Landschaftsschutzes grundsätzlich nicht ins Gewicht fallen: Ist ein
sachlich begründetes Bedürfnis für die Errichtung eines Gebäudes ausserhalb
des GKP nachgewiesen, etwa für den Bau eines Landwirtschaftsbetriebes
oder die Errichtung einer Bergbahnstation (vgl. Art. 27 Allg. GSchV),
und ist eine befriedigende Lösung für die Abwasserbeseitigung gefunden
worden, so kann die Bewilligung nicht unter Berufung auf Art. 20 GSchG
zum Schutze der Landschaft doch verweigert werden, denn Art. 20 GSchG ist
trotz seiner raumplanerischen Wirkung keine allgemeine bundesrechtliche
Landschaftsschutznorm. Es bleibt nach wie vor Sache der Kantone, die
erforderlichen Bestimmungen zur Freihaltung schützenswerter Landschaften
zu erlassen und anzuwenden.
Kommt aber weder Art. 19 noch Art. 20 GSchG eine Tragweite zu,
welche im konkreten Anwendungsfall die wertende Berücksichtigung des
Landschaftsschutzes erlauben würde, so haben die gesamtschweizerischen
Vereinigungen gemäss Art. 12 NHG nicht die Möglichkeit, wegen unrichtiger
oder fehlender Anwendung des GSchG gegen Baubewilligungen Beschwerde zu
führen. Es dürfte ausser Zweifel stehen, dass der Bundesgesetzgeber
mit Art. 12 NHG diesen Vereinigungen keine derart weitgehende
Interventionsmöglichkeit im gesamten Baupolizeirecht einräumen wollte,
wie sie der Beschwerdeführer für sich in Anspruch nimmt (vgl. auch
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden, Heft 38/III (1974), Nr. 80).
d) Aus Art. 12 NHG kann sich bloss dann die Befugnis zur
Beschwerdeführung wegen Nichtbeachtung des Gewässerschutzrechtes
ergeben, wenn die angefochtene Verfügung unmittelbar die Gefahr
einer die Landschaft beeinträchtigenden Gewässerverschmutzung in sich
birgt, beispielsweise eine Bewilligung zur Einleitung ungeklärter oder
ungenügend geklärter Abwässer in einen Bergsee oder in ein noch nicht
verschmutztes fliessendes Gewässer. Soweit aber ausschliesslich die
konsequente Durchsetzung der dem Gesetz zugrunde liegenden technischen
und planerischen Konzeption der Abwasserbeseitigung in Frage steht
und nicht die Abwehr konkreter - im Sinne von Art. 1 NHG relevanter -
Verschmutzungsgefahren, fehlt den gesamtschweizerischen Vereinigungen
die Beschwerdelegitimation; insbesondere können sie nicht unter Berufung
auf das Gewässerschutzrecht gegen ein Bauprojekt ästhetische Einwendungen
des Landschafts- und Ortsbildschutzes erheben, welche mit dem Schutz der
Gewässer vor Verunreinigung in keinem direkten Zusammenhang stehen.
e) Bestände im vorliegenden Fall eine beschwerdefähige Verfügung
über die Abwasserbeseitigung, so wäre deshalb auf eine Beschwerde des
Schweizer Heimatschutzes nur insoweit einzutreten, als geltend gemacht
würde, die bewilligte Abwasserbeseitigung bringe die Gefahr einer
die Landschaft beeinträchtigenden Gewässerverschmutzung mit sich. Der
projektierte Bau als solcher, seine Lage, seine Gestaltung und seine
Wirkung im Landschaftsbild könnten hingegen nicht zum Gegenstand einer
gewässerschutzrechtlichen Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemacht werden.
Erwägung 4
4.- Die Regierung hat auf Anzeige hin als Aufsichtsbehörde entschieden.
Solche Entscheidungen sind in der Regel mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
nicht anfechtbar (GRISEL, Pouvoir de surveillance et recours de droit
administratif, ZBl 74 (1973) 57). Wo die ordentliche Verwaltungsbeschwerde
nicht möglich war oder nicht erhoben wurde, ist es nach allgemeinen
Grundsätzen ausgeschlossen, einen die beanstandete Verfügung lediglich
bestätigenden Aufsichtsentscheid mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
weiterzuziehen.
Im vorliegenden Fall stellt sich jedoch ein besonderes Problem,
weil die beschwerdeführende Vereinigung im kantonalen Verfahren zur
Beschwerdeführung nicht legitimiert war, sondern gemäss Art. 12 NHG
eine Legitimation geltend macht, die sich nach dem Wortlaut des Gesetzes
ausschliesslich auf bundesrechtliche Rechtsmittelverfahren bezieht. Die
Beschwerde des Schweizer Heimatschutzes deckt eine Problematik des
Gesetzes auf: Dadurch, dass Art. 12 NHG die Legitimation der dort
genannten Vereinigungen auf die Beschwerde an den Bundesrat und die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht beschränkt, fehlt
diesen. Vereinigungen die Möglichkeit, den kantonalen Instanzenzug
zu erschöpfen, wie dies Art. 98 lit. g OG verlangt, es sei denn, das
kantonale Recht gewähre ihnen die Beschwerdebefugnis.
Wendet man Art. 98 lit. g OG in solchen Fällen konsequent an, so kann
auf Verwaltungsgerichts beschwerden gesamtschweizerischer Vereinigungen
gemäss Art. 12 NHG immer dann nicht eingetreten werden, wenn der kantonale
Instanzenzug nicht von anderer Seite erschöpft wurde. Wie soeben dargelegt
wurde, ist ein mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde weiterziehbarer
letztinstanzlicher Entscheid auch nicht durch die jedermann offene
Aufsichtsbeschwerde (Anzeige) zu erreichen.
Damit stellt sich die Frage, ob der Gesetzgeber die Mitwirkung der
gesamtschweizerischen Vereinigungen absichtlich auf bundesrechtliche
Rechtsmittelverfahren beschränkt hat, oder ob eine Lücke in der
Gesetzgebung vorliegt, die in der Weise gefüllt werden könnte,
dass den in Art. 12 NHG genannten Vereinigungen die Legitimation zur
Beschwerdeführung auch auf kantonaler Ebene zugestanden, oder dass -
im Sinne der Argumentation des Beschwerdeführers, entgegen dem Wortlaut
von Art. 98 lit. g OG - auf deren Verwaltungsgerichtsbeschwerden auch
ohne Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges eingetreten würde.
Die Frage braucht indessen nicht entschieden zu werden, da aus den
vorstehenden Erwägungen auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ohnehin
nicht einzutreten ist.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.