BGE 100 IB 421
100 Ib 421
72. Auszug aus dem Urteil vom 22. November 1974 i.S. Vereinigung
Schweizerischer Mahlhafermühlen gegen Coop-Mühle Zürich und Eidg.
Volkswirtschaftsdepartement Regeste
Art. 103 lit. a OG.
Legitimation einer wirtschaftlichen Vereinigung zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine Verfügung, mit der einem
Konkurrenten der Mitglieder der Vereinigung ein Sonderkontingent für
Mahlhaferimport zugeteilt wurde (E. 1b).
BB vom 17. Dezember 1952/28. Juni 1972 über die Schweizerische
Genossenschaftfür Getreide und Futtermittel.
- Art. 5 Abs. 1 GGF-Statuten: Wann liegt eine unzulässige
Kontingentsübertragung vor? (E. 2 a.)
- Art. 7 GGF-Statuten: Voraussetzungen für die Zulässigkeit der
Erhöhung bestehender Einzelkontingente (E. 2 b).
- Art. 5 Abs. 2 GGF-Statuten: Zweck der Kontingentsordnung (E. 2 c).
Sachverhalt
Aus dem Sachverhalt:
Unter der Bezeichnung "Schweizerische Genossenschaft für Getreide und
Futtermittel (GGF)" besteht eine Genossenschaft des öffentlichen Rechts. In
ihren Aufgabenkreis fällt die Durchführung der Kontingentierung des Imports
von Futtermitteln und von Waren, bei deren Verarbeitung Futtermittel
anfallen können. Der Vorstand der GGF teilt unter Beachtung allfälliger
Weisungen des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes (EVD) gemäss
Art. 5-7 der Statuten die Einzelkontingente zu.
Mit Verfügung vom 3. Juli 1972 sicherte die GGF der Coop-Mühle
Zürich (Coop Mühle) im Hinblick auf die Inbetriebnahme einer eigenen
Hafer-Verarbeitungsanlage die Eröffnung eines Einfuhrkontingentes für
Mahlhafer von 2750 t pro Jahr zu. Das neue Kontingent wurde nach dem Umsatz
der "Coop-Schweiz" an Speisehaferprodukten im Jahre 1971 bemessen. Dagegen
wurde die Berücksichtigung des bisher der Firma Knorr, Nährmittel AG,
Thayngen (Firma Knorr) für die eigene Hafermühle zustehenden Bedarfs
abgelehnt, obwohl die Coop-Mühle und die Firma Knorr in diesem Sinne
Antrag stellten unter Hinweis darauf, dass die Firma Knorr ihren Bedarf
an Haferprodukten von 570 t - was bei der üblichen Ausbeute von 30%
einer Rohhafermenge von 1900 t entspricht - inskünftig bei der Coop-Mühle
decken werde.
Auf ein erneutes Gesuch der Coop-Mühle hin lehnte die GGF am
15. Dezember 1972 die Berücksichtigung des Bedarfes der Firma Knorr bei
der Festsetzung des Einfuhrkontingentes der Coop-Mühle ab.
Das EVD hiess die dagegen eingereichte Beschwerde am 10. Januar
1974 gut und sicherte der Coop-Mühle - entsprechend dem Antrag der
Handelsabteilung des EVD - das verlangte Sonderkontingent zu. An die
Zusicherung wurde die Bedingung geknüpft, dass die Coop-Mühle der Firma
Knorr pro Jahr tatsächlich 570 t Haferprodukte für die menschliche
Ernährung liefert, und dass die Firma Knorr ihre eigene Hafermühle nicht
mehr betreibt.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangt die Vereinigung
Schweizerischer Hafermühlen die Aufhebung des Entscheides des EVD vom
10. Januar 1974. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- b) Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach Art. 103 lit. a
OG legitimiert, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und
ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. In
BGE 97 I 296 wurde den bisherigen Kontingentsinhabern die Befugnis zur
Anfechtung der Erteilung eines neuen Einzelkontingentes zugesprochen, weil
die Eröffnung neuer Einzelkontingente bei der unveränderten Begrenzung
der gesamten Futtermitteleinfuhr durch ein Gesamtkontingent zu einer
Kürzung der bestehenden Kontingente führen müsse und daher die Inhaber
solcher Kontingente beschwere.
Das EVD weist nun darauf hin, dass es im vorliegenden Fall nicht um die
Beteiligung am Gesamtfuttermittelkontingent geht, sondern um die Einfuhr
von Mahlhafer für die menschliche Ernährung. Gemäss Art. 5 Abs. 1 bis der
GGF-Statuten ist für die Erteilung eines solchen Einfuhrkontingentes vor
allem entscheidend, dass der Bewerber, der die übrigen Voraussetzungen
erfüllt, die Möglichkeit für den Absatz dieser Produkte als Nahrungsmittel
- nicht als Futtermittel - nachzuweisen vermag. Die Erteilung eines
Sonderkontingentes an die Coop-Mühle hat - im Gegensatz zu dem dem Urteil
BGE 97 I 293 ff. zugrundeliegenden Sachverhalt - nicht zur Folge, dass
dadurch die bisherigen Einfuhrquoten der andern Hafermühlen entsprechend
herabgesetzt werden. Wirtschaftlich wirkt sich allerdings der vorgesehene
Betrieb der Hafer-Verarbeitungsanlage der Coop-Mühle insofern ungünstig
auf die andern Hafermühlen aus, als der Eigenbedarf von Coop-Schweiz nicht
mehr durch die bestehenden Hafermühlen gedeckt werden kann; beliefert
die Coop-Mühle darüberhinaus auch die Firma Knorr, so geht damit den
übrigen Hafermühlen zwar nicht ein bisheriger Kunde verloren, da die Firma
Knorr bisher selber eine Hafermühle betrieb, faktisch werden sie aber
von der künftigen Belieferung eines potentiellen Kunden ausgeschlossen.
Das sind an sich nicht Konsequenzen der Kontingentierung, sondern des
Wettbewerbs und der zwischen den Beteiligten getroffenen Abmachungen,
deren Durchführung die angefochtene Zuteilung eines Sonderkontingentes
ermöglicht.
Die Mitglieder der beschwerdeführenden Vereinigung sind durch die
angefochtene Verfügung nicht direkt betroffen wie bei der Verteilung
eines Gesamtkontingentes, denn ihre eigenen Einfuhrquoten erfahren keine
Veränderung. Sie behaupten aber eine Verletzung der GGF-Statuten, und
als Konkurrenten sind sie unzweifelhaft an der vorschriftsgemässen
Handhabung der für die ganze Branche geltenden und ihre eigene
wirtschaftliche Tätigkeit wesentlich beeinflussenden Kontingentsordnung
interessiert. Dieses Interesse jedes einzelnen von einer Kontingentsordnung
Betroffenen an der richtigen Durchführung des Kontingentierungssystems
ist im Sinne von Art. 103 lit. a OG schutzwürdig, auch wenn die.möglichen
Zuteilungen nicht durch ein Gesamtkontingent beschränkt sind (vgl. BGE
97 I 593, 98 I b 229 E. 2, 99 I b 107). Die Tatsache der Kontingentierung
schafft für alle Konkurrenten eine spezifische Beziehungsnähe, soweit es
sich um die Bewilligung von Kontingenten handelt. Durch diese besondere
Beziehungsnähe unterscheidet sich der vorliegende Fall von dem Sachverhalt,
der dem Urteil BGE 100 I b 331 ff. zugrundeliegt.
Kann der einzelne Inhaber einer Hafermühle durch
Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Zuteilung eines Kontingentes an
einen Konkurrenten anfechten, dann ist auch die sechs Mitglieder
umfassende Vereinigung Schweizerischer Hafermühlen dazu legitimiert,
gegen eine angeblich unrichtige Zuteilung eines Mahlhafer-Kontingentes
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu führen (BGE 97 I 593 E. 2, 98 I b 70,
99 I b 55).
Erwägung 2
2.- Mit der zu beurteilenden Beschwerde wird einzig das der Coop-Mühle
für die Belieferung der Firma Knorr zugesicherte Sonderkontingent von 1900
t Mahlhafer angefochten. Das Grundkontingent der Coop-Mühle von 2750 t
ist unangefochten geblieben und bildet nicht Gegenstand dieses Verfahrens.
a) Die Statuten der GGF verbieten grundsätzlich die Übertragung von
Einzelkontingenten sowie deren Ausnützung für Rechnung Dritter. Nur unter
bestimmten Voraussetzungen kann eine Kontingentsübertragung bewilligt
werden (Art. 4 Abs. 4 und Art. 9 Abs. 2 der Statuten). In der Beschwerde
wird geltend gemacht, die angefochtene Bewilligung eines Sonderkontingentes
stelle eine verkappte, unzulässige Kontingentsübertragung dar. Diese Rüge
erweist sich als unbegründet. Unter Kontingentsübertragung im Sinne der
Statuten der GGF ist die blosse Abtretung des Einfuhrkontingentes als
quantitativ beschränkte Import-Berechtigung zu verstehen. Die durch die
staatliche Lenkung geschaffenen Kontingente sollen nicht frei übertragbar
sein und Gegenstand des Handels werden. Zwischen der Coop-Mühle und
der Firma Knorr wurde jedoch keineswegs einfach eine Abtretung der
Einfuhrberechtigung vereinbart, und das EVD hat nicht einer blossen
Übertragung des bisherigen Kontingentes der Firma Knorr von 3300 t auf die
Coop-Mühle zugestimmt. Vielmehr entspricht das bewilligte Sonderkontingent
von 1900 t der Menge von Haferprodukten, welche die Coop-Mühle inskünftig
der Firma Knorr liefern wird, und das Sonderkontingent wurde nur unter
der Bedingung zugesichert, dass die Lieferung von Haferprodukten für
die menschliche Ernährung im vorgesehenen Umfang erfolgt. Eigentliche
Grundlage des angefochtenen Entscheides ist somit nicht der Wegfall des
bisherigen Einfuhrkontingentes der Firma Knorr, sondern die Abmachung,
dass die Coop-Mühle der Firma Knorr in Zukunft 570 t Haferprodukte
liefern wird. Ziel der getroffenen Abmachung ist nicht die rechtswidrige
Erhaltung und Übertragung eines Kontingentes, das eigentlich untergehen
sollte, denn das bisherige Kontingent der Firma Knorr ist tatsächlich
untergegangen. Die Abmachung bezweckt vielmehr eine wirtschaftliche
Zusammenarbeit, indem die Firma Knorr die bisher selbst hergestellten
Haferprodukte inskünftige durch die Coop-Mühle fabrizieren lässt. Durch
diese Vereinbarung hat die Coop-Mühle im Sinne von Art. 5 Abs. 1 bis der
GGF-Statuten einen den Eigenbedarf übersteigenden Absatz an Haferprodukten
für die menschliche Ernährung nachgewiesen und kann entsprechend der
zusätzlichen Absatzmöglichkeit ein Sonderkontingent beanspruchen. Daraus
geht hervor, dass die der neuen Situation angepasste Regelung auch nicht
dadurch zur unzulässigen Kontingentsübertragung wird, dass der Abnehmer
bisher selber Hafer verarbeitete und über ein Kontingent verfügte. Das
Verbot der Kontingentsübertragung wird durch den angefochtenen Entscheid
nicht verletzt.
b) Aus Art. 7 der GGF-Statuten lässt sich entnehmen, dass Erhöhungen
bestehender Einzelkontingente nur ausnahmsweise erfolgen sollen. Das
Bundesgericht hat anerkannt, es entspreche dem Sinn und Zweck der
Kontingentsordnung, dass ausserhalb der periodischen Anpassung der
Kontingente einzelne Änderungen in der bestehenden Kontingentsstruktur
nur ganz ausnahmsweise und mit Zurückhaltung vorgenommen werden (BGE
98 I b 445). Diese Feststellung bezieht sich sinngemäss auf Waren,
für deren Einfuhr ein limitiertes Gesamtkontingent besteht, dessen
periodische Verteilung nicht durch Erhöhung von Einzelkontingenten immer
wieder in Frage gestellt werden darf. Bei der Einfuhrkontingentierung
für Mahlhafer zur Herstellung von Nahrungsmitteln geht es aber, wie
in der Vernehmlassung des EVD überzeugend dargelegt wird, nicht um
eine Beschränkung der Gesamteinfuhr, sondern im wesentlichen um eine
Kontrolle, welche verhindern soll, dass für die Nahrungsmittelproduktion
eingeführter Mahlhafer in den Futtermittelhandel gelangt. Dieser Zweck der
Kontingentierung bei der Einfuhr von Waren zur Herstellung von Produkten
für die menschliche Ernährung lässt sich auch aus Art. 5 Abs. 1 bis der
Statuten entnehmen. Soweit Gewähr besteht, dass das eingeführte Getreide
zu Speisehafer verarbeitet wird und dass diese Produkte Absatz finden,
kann der Vorstand der GGF Einfuhrkontingente bewilligen. Ob auf derartige,
nicht durch eine Gesamtimportmenge beschränkte Einzelkontingente Art. 7
der GGF-Statuten überhaupt anwendbar ist, erscheint fraglich. Selbst wenn
man aber Art. 7 für anwendbar hält, so hat das EVD weder diese Vorschrift
verletzt noch das ihm zustehende Ermessen missbraucht oder überschritten,
indem es der Coop-Mühle für die künftigen Lieferungen an die Firma Knorr
ein genau diesem zusätzlichen Bedarf entsprechendes Sonderkontingent
einräumte. Die Stillgegung einer Hafermühle und die Deckung des Bedarfs
dieses bisherigen Mühle-Eigentümers durch einen andern Kontingentsinhaber
dürfte, sofern Art. 7 der GGF-Statuten überhaupt anwendbar ist, im Rahmen
des Ermessens als eine Ausnahmesituation betrachtet werden, welche die
Zusicherung eines Sonderkontingentes im Verhältnis zum Bedarf des neuen
Kunden rechtfertigt.
Der Vorstand der GGF hat durch die oben zitierte Mitteilung
in der Verfügung vom 3. Juli 1972 klar zum Ausdruck gebracht,
dass Einfuhrkontingente zur Herstellung von Produkten für die
menschliche Ernährung entsprechend dem nachgewiesenen Bedarf erhöht
werden können. Diese mit den geltenden Vorschriften durchaus im
Einklang stehende Praxis wird auch in der Vernehmlassung der GGF zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde bestätigt. Die GGF macht lediglich den
sachlich zutreffenden Vorbehalt, dass Sonderkontingente zur Deckung des
"Fremdbedarfs", d.h. des Bedarfs von Abnehmern, nur im Umfang dieses
"Fremdbedarfs" eingeräumt werden dürfen. Ohne hiefür irgendwelche triftige
Argumente anführen zu können, bezweifelt die GGF sodann, dass die Firma
Knorr inskünftig noch den gleichen Bedarf an Haferprodukten wie in den
für die Bemessung des Sonderkontingentes berücksichtigten Jahren 1970/71
haben werde und dass sie diesen Bedarf ausschliesslich bei der Coop-Mühle
decken werde. Dieser durch keine konkreten Anhaltspunkte belegte Zweifel
bildet keinen stichhaltigen Einwand gegen die offensichtlich der Praxis
der GGF entsprechende Zusicherung eines Sonderkontingentes durch das
EVD. Sollte der aufgrund der Vorjahre erwartete Bedarf der Firma Knorr
an Haferprodukten aus irgend einem Grunde zurückgehen, so ist das
Sonderkontingent auch nach dem angefochtenen Entscheid zu kürzen oder
allenfalls aufzuheben. Entgegen der Argumentation der GGF muss angenommen
werden, dass der durch Lieferungen an die Firma Knorr zu erwartende
Mehrbedarf an Rohhafer im Rahmen des Möglichen nachgewiesen ist, und dass
die Coop-Mühle ein legitimes Interesse besitzt, aufgrund einer klaren
Zusicherung zu wissen, dass ihr zur Deckung dieses Mehrbedarfs neben dem
Grundkontingent von 2750 t ein Sonderkontingent von 1900 t zur Verfügung
stehen wird. Ohne die Zulässigkeit eines Sonderkontingentes grundsätzlich
in Frage zu stellen, vertritt die GGF den Standpunkt, das Sonderkontingent
hätte nicht von vorneherein zugesichert werden dürfen. Es ist jedoch nicht
verständlich, weshalb die Coop-Mühle über ihre Einfuhrmöglichkeiten im
Falle einer Belieferung der Firma Knorr nicht einen klaren und unter den
angegebenen Voraussetzungen verbindlichen Bescheid erhalten sollte.
Die Beschwerde der Vereinigung Schweizerischer Hafermühlen richtet
sich im übrigen gegen die Erteilung des Sonderkontingentes an sich; es
wird nicht geltend gemacht, über die Frage eines Sonderkontingentes sei
vorzeitig entschieden worden.
c) Gemäss Art. 5 Abs. 2 lit. a der GGF-Statuten sind neue
Einzelkontingente nicht zu erteilen, "wenn durch ihre allgemeine Gewährung
die bisherige Struktur des betreffenden Wirtschaftszweiges erheblich
verändert würde, namentlich wenn dadurch die bisherigen Handelsstufen
aufgelöst würden".
Diese Vorschrift bezieht sich vor allem auf die Erhaltung der im
Futtermittelimport bestehenden Handelsstufen (Ablader, Importeur, Grossist,
Detaillist; vgl. BGE 97 I 745). Dieser besondere Schutzzweck spielt
im vorliegenden Fall keine Rolle, da es nicht um Futtermittelimporte
geht. Ob die Bestimmung - dem sehr allgemein gehaltenen Wortlaut
entsprechend - auch bei der Erteilung eines Einfuhrkontingentes für
die Nahrungsmittelfabrikation von einschränkender Bedeutung sein kann,
ist zweifelhaft. Die Kontingentierung soll - nach Möglichkeit - die
Wettbewerbsverhältnisse nicht beeinflussen. Nach dem Grundgehalt unserer
Wirtschaftsordnung und dem Zweck der Importkontingentierung ist die in
Art. 5 Abs. 2 lit. a der GGF-Statuten aufgestellte Regel eher restriktiv
zu interpretieren: Es soll beispielsweise nicht durch die Erteilung neuer
Einzelkontingente an Interessenten, welche sich bisher nicht mit dem
Import befassten, ein eigentlicher Strukturwandel bewirkt werden. Nicht
alle Änderungen, sondern nur erhebliche strukturelle Veränderungen des
Wirtschaftszweiges sind zu vermeiden.
Das EVD konnte im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens ohne weiteres
annehmen, die Zuteilung eines Sonderkontingentes von 1900 t zur Herstellung
von Haferprodukten für eine Abnehmer-Firma, welche bisher eine eigene
Hafermühle betrieb, verändere die Struktur des Wirtschaftszweiges
nicht. Der Anteil an der gesamthaft in schweizerischen Hafermühlen
verarbeiteten Menge von ca. 46000 t Hafer beträgt nur etwa 4%, und keiner
Hafermühle geht ein bisheriger Kunde verloren. Überdies handelt es sich
hier nicht um die Erteilung eines neuen Einzelkontingentes, sondern um
ein zusätzliches Kontingent. Indem das EVD im vorliegenden Fall Art. 5
Abs. 2 lit. a der GGF-Statuten nicht als Hindernis für die Zuteilung
eines Sonderkontingentes betrachtete, hat es Bundesrecht nicht verletzt
und sein Ermessen weder überschritten noch missbraucht.
Ob durch die Gewährung eines (neuen) Grundkontingentes von 2750 t
an die Coop-Mühle die Struktur des Wirtschaftszweiges verändert wurde
und ob gegen die Schaffung einer neuen firmeneigenen Hafermühle hätte
opponiert werden können, ist hier nicht zu prüfen, denn die Zusicherung
des Grundkontingentes blieb unangefochten.