BGE 100 IB 13
100 Ib 13
3. Arrêt du 8 mars 1974 dans la cause Ligue marxiste révolutionnaire et
consorts contre Département fédéral de justice et police. Regeste
Strafrechtliche Verantwortlichkeit der Bundesbeamten. Art. 15 VG.
1. Die Ermächtigung zur Strafverfolgung eines Beamten wird verweigert,
wenn die gesetzlichen Voraussetzungen der Verfolgung nicht erfüllt sind,
insbesondere wenn die dem Beamten vorgeworfene Handlung durch Art. 32
StGB gedeckt ist (Erw. 3 a).
2. Ein Beamter ist an die Verordnungen des Bundesrates und die
Weisungen seines Departementes gebunden. Er hat deren Gesetzmässigkeit
nicht zu prüfen (Erw. 4). Aber er muss in den Schranken seines
Aufgabenbereichs bleiben und darf seine Ermessensbefugnis nicht
überschreiten (Erw. 5).
Sachverhalt
A.- Le 30 avril 1973, le Chef de la Police fédérale a autorisé la
Police cantonale vaudoise, sur sa demande, à installer un appareil d'écoute
dans la Grande salle d'Epalinges où devait se tenir, du 4 au 6 mai 1973,
le Congrès national de la Ligue marxiste révolutionnaire (en abrégé:
la Ligue). L'appareil a été installé le 4 mai et découvert le même jour
par des membres de la Ligue.
B.- Charles André Udry et Olivier Pavillon, tous deux membres de la
Ligue, ont déposé en leur nom et au nom de cette dernière une plainte
pénale contre le Procureur général de la Confédération et contre toutes
autres personnes responsables; ils y relevaient que la pose d'appareils
d'écoute constituait des infractions aux art. 179 bis ss. et 312 CP
(abus d'autorité).
Le 20 juin 1973, le Premier Juge informateur de l'arrondissement
de Lausanne a requis le Chef du Département fédéral de justice et
police d'autoriser la poursuite pénale contre le Procureur général de
la Confédération, en application de l'art. 15 al. 1 de la loi fédérale
du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres
de ses autorités et de ses fonctionnaires (loi sur la responsabilité;
en abrégé: LRCF).
Par décision du 28 septembre 1973, le Département fédéral de justice
et police a refusé l'autorisation requise, estimant notamment que l'acte en
question, accompli en exécution d'une tâche incombant à la Police fédérale,
était couvert par la disposition de l'art. 32 CP.
C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif,
la Ligue marxiste révolutionnaire et ses deux membres Charles André
Udry et Olivier Pavillon requièrent le Tribunal fédéral de réformer,
subsidiairement d'annuler la décision du Département fédéral de justice
et police du 28 septembre 1973 et d'autoriser la poursuite pénale contre
Hans Walder, Procureur général de la Confédération, contre André Amstein,
Chef de la Police fédérale et contre tous autres tiers. Ils allèguent
principalement que l'autorisation d'utiliser des appareils d'écoute à des
fins de surveillance policière ne repose sur aucune base légale, que seule
une loi fédérale pourrait statuer une exception à la disposition pénale
de l'art. 179 bis CP et qu'une ordonnance ou des instructions internes
ne sauraient constituer une telle base légale.
Le Département fédéral de justice et police conclut au rejet du
recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit
Erwägung 1
1.- (Recevabilité).
Erwägung 2
2.- En tant qu'il demande l'autorisation de poursuivre pénalement
le Procureur général de la Confédération, le recours se révèle d'emblée
mal fondé. En effet, comme il l'a déjà relevé dans la procédure devant
le Département, le Procureur général ne s'est nullement occupé de la
question de l'appareil d'écoute d'Epalinges. Il l'a confirmé dans sa
détermination sur le présent recours de droit administratif. Aucune
des parties n'a allégué qu'il aurait, contrairement à ses déclarations,
participé à la procédure d'autorisation; aucun indice non plus ne permet
de retenir une telle participation.
On doit donc admettre que le Chef de la Police fédérale, agissant dans
les limites de sa compétence, a accordé l'autorisation litigieuse sans en
discuter au préalable avec le Procureur général de la Confédération. Ainsi,
une éventuelle poursuite pénale ne saurait être ouverte contre d'autres
fonctionnaires fédéraux, notamment pas contre le Procureur général de la
Confédération en fonction à cette époque-là.
Erwägung 3
3.- Les faits au sujet desquels les recourants entendent faire ouvrir
une poursuite pénale ne sont pas contestés. Le congrès d'Epalinges était
une réunion fermée, à laquelle ne pouvaient prendre part que les membres
de la Ligue. La pose d'un appareil d'écoute camouflé pour permettre de
suivre les délibérations d'une réunion non publique remplit en soi les
conditions objectives de l'infraction visée par l'art. 179 bis CP. Dans
le cas d'espèce, c'est en tout cas la tentative d'une telle infraction,
au sens de l'art. 21 al. 1 CP, qui pourrait entrer en considération.
Les opposants au recours reconnaissent l'existence d'une activité
correspondant aux conditions objectives de l'infraction. Mais ils
soutiennent que ladite activité était licite en application de l'art. 32 CP
et qu'ainsi l'ouverture d'une poursuite pénale ne pouvait être autorisée.
a) Selon l'art. 15 al. 3 LRCF, l'autorisation doit être accordée -
sous réserve des cas de peu de gravité - lorsque paraissent réalisés
non seulement les éléments objectifs de l'infraction, mais encore "les
conditions légales de la poursuite pénale". Pour que ces dernières
paraissent réalisées, il faut notamment que l'acte reproché au
fonctionnaire ne soit pas déclaré licite par la loi, comme il pourrait
l'être en application de l'art. 32 CP; c'est donc déjà dans la procédure
préliminaire d'autorisation qu'il faut examiner si l'acte tombant sous
le coup de la définition légale d'une infraction n'est pas cependant
licite pour un des motifs énumérés à l'art. 32 CP et ne doit pas,
partant, être soustrait à la poursuite pénale. Il y a d'autant plus de
raisons de le faire lorsque, comme en l'espèce, l'examen de ce problème
soulève surtout des questions de droit public et de droit administratif,
dont le Département fédéral et - en cas de recours - la Chambre de droit
administratif du Tribunal fédéral connaissent normalement.
Au demeurant, les recourants ne contestent pas que cet examen puisse se
faire au cours de la procédure préliminaire d'autorisation; ils se bornent
à soulever des arguments de fond tendant à établir que les conditions
d'application de l'art. 32 CP ne seraient pas réalisées en l'espèce.
b) Dans leur recours de droit administratif, les recourants s'attachent
essentiellement à démontrer que les dispositions invoquées par le
Département pour fonder la compétence du Chef de la Police fédérale en
matière d'emploi d'appareils d'écoute ne reposent pas sur une base légale,
alors que seule une disposition légale permettrait, selon eux, de déroger
à l'art. 179 bis CP. Mais la question n'a pas à être examinée sous cet
angle. Pour savoir si l'on peut accorder ou refuser l'autorisation
d'ouvrir une poursuite pénale contre le Chef de la Police fédérale,
il s'agit d'examiner si le fonctionnaire en cause devait, ou non, se
considérer comme lié par les dispositions fixant ses attributions et
ses charges et si, en agissant comme il l'a fait, il s'est tenu dans les
limites de ses attributions ou les a dépassées.
Erwägung 4
4.- Pour accorder l'autorisation de poser l'appareil d'écoute dans
la Grande salle d'Epalinges, le Chef de la Police fédérale s'est fondé
(selon les déclarations qu'il a faites en première instance auprès du
Département ainsi que dans sa réponse au recours de droit administratif)
d'une part sur l'arrêté du Conseil fédéral du 29 avril 1958 "concernant
le service de police du Ministère public fédéral" (ROLF 1958 p. 273),
d'autre part sur les "Instructions concernant le Service des enquêtes et
informations pour la protection de la sécurité du pays", émises par le
Département fédéral de justice et police le 30 avril 1969.
a) L'arrêté du 29 avril 1958 a été édicté par le Conseil fédéral en
application de l'art. 102 Cst., qui charge notamment cette autorité de
veiller à la sûreté extérieure de la Confédération, au maintien de son
indépendance et de sa neutralité (ch. 9), ainsi qu'à la sûreté intérieure,
au maintien de la tranquillité et de l'ordre (ch. 10). Selon l'art. 1er
dudit arrêté, le service de police du Ministère public fédéral (Police
fédérale) assure le service des enquêtes et des informations dans l'intérêt
de la sûreté intérieure et extérieure de la Confédération; il comprend
d'une part la surveillance et la prévention d'actes de nature à mettre
en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération (police
politique), d'autre part les recherches de la police judiciaire dans la
poursuite des infractions contre la sûreté intérieure et extérieure de
la Confédération (police judiciaire).
En exécution de l'art. 1er de cet arrêté et se fondant en outre sur
l'art. 17 de la loi du 15 juin 1934 sur la procédure pénale fédérale (PPF),
le Département fédéral de justice et police a édicté, le 30 avril 1969, des
"Instructions concernant le service des enquêtes et informations pour la
protection de la sécurité du pays". Ces instructions permettent d'utiliser,
en vue de prévenir des actes susceptibles de mettre en danger la sûreté
intérieure et extérieure de la Confédération, des appareils techniques pour
surveiller des inculpés ou des suspects, ou des personnes entretenant des
rapports douteux avec eux, s'il n'est pas possible de se renseigner par
d'autres moyens d'investigation et d'information (ch. 1). La surveillance
doit être strictement limitée au but recherché; elle doit être suspendue
aussitôt que ce but est atteint (ch. 3). Seuls le Procureur général de
la Confédération et le Chef de la Police fédérale sont compétents pour
ordonner une surveillance (ch. 4).
b) Il n'est pas douteux que le Chef de la Police fédérale,
fonctionnaire dépendant du Département fédéral de justice et police et
du Conseil fédéral, pouvait s'estimer lié par les textes précités et,
partant, pouvait les appliquer dans l'accomplissement de ses devoirs
de fonction. Il n'avait pas, au même degré que le juge, la faculté
d'en contrôler la constitutionnalité ou la légalité; il n'avait pas
à se demander, comme lui, si ces textes constituaient une base légale
suffisante pour justifier l'autorisation donnée à la Police vaudoise. Il
n'aurait pu, éventuellement, se considérer comme délié de l'obligation
de les appliquer que s'il avait eu des raisons évidentes de les tenir
pour illégaux, ce qui n'était pas le cas.
c) Il est vrai que l'énumération légale des cas où la police peut
empiéter sur des biens juridiques protégés pénalement répond à une
tendance répandue (cf. NOLL, Die Rechtfertigungsgründe im Gesetz und in der
Rechtsprechung, RPS 1964 p. 160 ss., notamment 182; Bulletin officiel des
Chambres fédérales, CN 1973 p. 842 ss., interpellation Binder). Cependant,
il ne s'ensuit pas qu'il faille considérer comme punissables tous les
actes accomplis par la police sur la base d'instructions qui ne figurent
pas dans une loi au sens formel. Au contraire, étant donné qu'il pouvait
se tenir pour lié par les prescriptions invoquées, le Chef de la Police
fédérale était couvert en l'espèce par l'art. 32 CP.
Erwägung 5
5.- Il ne suffit cependant pas que le Chef de la Police fédérale
ait pu se considérer comme valablement lié par les prescriptions en
question; il faut encore qu'il se soit tenu dans les limites de ses
attributions. L'examen de cette question appelle l'examen du principe
de la proportionnalité, applicable dans tous les domaines du droit
public (RO 94 I 397) et notamment aussi dans les cas d'application de
l'art. 32 CP (RO 94 IV 8 consid. 2 a; NOLL, op.cit., p. 160 ss.; SCHULTZ,
Einführung in den allgemeinen Teil des Strafrechts, vol. I p. 154). Mais
l'autorité chargée de contrôler si le principe de la proportionnalité
a été respecté par un acte accompli en vertu d'un devoir de fonction ne
saurait poser des exigences trop grandes sur ce point; elle doit s'imposer
une certaine retenue dans l'examen de cette question, pour tenir compte de
la marge d'appréciation qu'il y a lieu de reconnaître à un fonctionnaire
dans l'exercice de ses fonctions. Le Tribunal fédéral l'a d'ailleurs
expressément reconnu dans l'arrêt déjà cité (RO 94 IV 8 s.): les exigences
relatives à la proportionnalité de faits justificatifs ne sauraient être
établies une fois pour toutes, mais doivent être déterminées de cas en
cas, en fonction de toutes les circonstances de l'affaire; s'agissant
de l'activité de la police, on ne saurait exiger qu'elle soit toujours
exactement proportionnée aux circonstances.
D'ailleurs, les recourants, qui soulèvent la question de la
proportionnalité dans leur argumentation subsidiaire, ne la développent
guère; ils ne prétendent notamment pas qu'une autre mesure aurait été
mieux appropriée, tout en constituant une atteinte moins grave à leur
sphère privée. Ils consacrent en revanche l'essentiel de leur argumentation
subsidiaire à contester que les activités de la Ligue puissent faire naître
des soupçons quant à leur légalité et justifier une surveillance au moyen
d'appareils d'écoute dont l'emploi est prohibé par l'art. 179 bis CP; ils
contestent en particulier qu'on puisse reprocher à la Ligue de vouloir
employer la violence pour atteindre son but, soit le renversement des
structures actuelles et l'instauration d'une société socialiste.
C'est bien sur ce point que doit porter surtout l'examen de la chambre
de céans; il s'agit en effet de rechercher si le Chef de la Police
fédérale avait des raisons de soupçonner la Ligue de vouloir attenter
à la sécurité du pays et s'il avait des motifs suffisants de chercher à
obtenir des renseignements sur ce point au moyen d'un appareil d'écoute,
sans dépasser sa marge d'appréciation.
a) Selon les Instructions du 30 avril 1969, l'utilisation d'appareils
techniques pour surveiller des inculpés ou des suspects ne peut être
autorisée que s'il n'est pas possible de se renseigner par d'autres moyens
d'investigation ou d'information.
La décision attaquée retient que les publications de la Ligue se
limitent à de la propagande politique et à des analyses et ne disent rien
à propos d'éventuelles actions illicites projetées; que, sur ce point,
seul le Congrès national pouvait éventuellement fournir des éléments
d'information; que celui-ci n'était cependant accessible qu'aux membres
de la Ligue, lesquels n'acquièrent cette qualité qu'après s'être soumis
à une sévère période d'essai de plusieurs mois. Elle conclut qu'il ne
restait dès lors que l'écoute comme moyen d'information efficace.
Les recourants ne contestant pas ces faits, on peut admettre que la
condition rappelée ci-dessus était remplie.
b) La Ligue s'intitule "Ligue marxiste révolutionnaire". Elle ne cache
pas son intention de renverser les pouvoirs établis et d'instaurer une
nouvelle société. On peut donc se demander si elle n'entend pas réaliser
ce renversement par la violence. Elle le conteste, en prétendant que "la
révolution interviendrait le jour où l'immense masse des travailleurs
prendrait conscience de ses véritables intérêts et remplacerait l'Etat
actuel par une démocratie supérieure ... qui leur permettra de prendre
en main la direction effective de la société". Mais la police chargée
de veiller à la sécurité intérieure et extérieure de l'Etat ne peut se
contenter des déclarations publiques d'un groupement qui ne cache pas ses
intentions révolutionnaires; elle doit pour le moins chercher à connaître
quelles sont les véritables intentions qui peuvent se dissimuler derrière
de telles déclarations. La surveillance du Congrès national d'Epalinges
aurait éventuellement pu être une occasion d'obtenir des renseignements
sur ce point.
La décision attaquée retient d'autre part, pour justifier la mesure
prise par le Chef de la Police fédérale, que des membres de la Ligue
ont été condamnés plusieurs fois pour des infractions commises au cours
d'actions politiques. Elle relève notamment que deux de ses membres
dirigeants ont été condamnés à des peines d'emprisonnement pour avoir
tenté de se procurer des appareils de transmissions en commettant un vol
avec effraction dans une entreprise argovienne. Elle mentionne également
que des membres de la Ligue ont participé aux actions qui ont eu pour
conséquence d'empêcher le Chef du Service de l'instruction de l'armée
de tenir son exposé à l'Université de Berne, ainsi qu'à la manifestation
du 24 mars 1973 devant l'Hôtel Alfa à Berne, qui donna lieu à de graves
excès. Les recourants ne contestent pas les faits eux-mêmes, mais leur
donnent une interprétation destinée à les justifier. Sur l'affaire du vol
par effraction, ils prétendent qu'il s'agissait d'une provocation et font
observer que les preuves apportées étaient si peu convaincantes que deux
juges sur cinq se sont prononcés pour l'acquittement des prévenus.
On peut cependant se dispenser d'examiner ces cas de façon
approfondie. Il n'est en effet pas nécessaire que les membres d'un
groupement qui se dit révolutionnaire aient été condamnés pénalement
pour des infractions commises au cours d'actions politiques pour que la
Police fédérale puisse avoir des doutes sur les véritables intentions de
ce groupement et qu'elle s'efforce de mettre en oeuvre les moyens adéquats
pour essayer de lever ces doutes. La sûreté du pays exige non seulement
que l'on réprime les infractions commises en ce domaine, mais également
que l'on prévienne les actes de nature à la mettre en danger (cf. ACF du
29 avril 1958, art. 1er ch. 1). La police ne saurait donc attendre que
des actes punissables soient commis pour recueillir des informations sur
un groupement dont elle a des raisons de soupçonner qu'il pourrait mettre
en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération. On ne
saurait en tout cas contester que les actes signalés dans la décision
attaquée fussent de nature à éveiller de tels soupçons.
c) Quant à savoir si la surveillance du Congrès national d'Epalinges
était vraiment apte à fournir des renseignements sur d'éventuelles
actions illicites projetées par la Ligue, il s'agit là d'une question
d'appréciation qu'il appartenait au Chef de la Police fédérale de résoudre
et que la cour de céans ne saurait revoir librement. Qu'il suffise de
relever que le fonctionnaire en question n'a pas excédé les limites de son
pouvoir d'appréciation en estimant qu'un tel congrès pouvait éventuellement
fournir des renseignements utiles pour la prévention d'actes de nature
à mettre en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération.
d) Ainsi, l'on doit admettre que le Chef de la Police fédérale n'a pas
dépassé les limites de sa compétence en autorisant la pose d'un appareil
d'écoute au Congrès national de la Ligue à Epalinges et qu'il n'a pas
violé le principe de la proportionnalité.
Erwägung 6
6.- Si l'acte reproché au Chef de la Police fédérale se justifie au
regard de l'art. 32 CP, à plus forte raison ne constitue-t-il pas un abus
d'autorité au sens de l'art. 312 CP.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours.